交巡警管理機制創(chuàng)新思考
——以襄陽市移動警務平臺巡防機制為視角

魏 琴，唐 洪，裴東海

（1.湖北警官學院 治安管理系，湖北 武漢430034；2.襄陽市公安局巡邏警察支隊，湖北 襄陽441000）

交巡警管理機制創(chuàng)新思考
——以襄陽市移動警務平臺巡防機制為視角

魏 琴1，唐 洪1，裴東海2

（1.湖北警官學院 治安管理系，湖北 武漢430034；2.襄陽市公安局巡邏警察支隊，湖北 襄陽441000）

當前，在我國經濟快速發(fā)展的同時也帶來了許多新的治安問題。這是計劃經濟時代傳統(tǒng)警務機制無法有效解決的問題。在社會治理創(chuàng)新的大背景下，公安機關作為社會治理的重要職能部門之一，積極改革傳統(tǒng)機制；許多基層公安機關立足于本地實際情況，求實創(chuàng)新警務機制。如湖北省襄陽市公安局通過構建移動警務平臺巡防機制，開展了包括工作機制的創(chuàng)新、警力資源的優(yōu)化整合、快速響應能力的提升、基層基礎工作的落實等多方位的警務改革，其創(chuàng)新性實踐具有較大的現實意義，值得進一步探討。

警務機制創(chuàng)新；襄陽移動警務平臺；完善

隨著國內外政治、經濟形勢日趨復雜，影響公共安全的不穩(wěn)定因素逐漸增多，而傳統(tǒng)的公安工作體制與機制無法滿足社會發(fā)展的新需求。如何構建更高效靈活的現代警務機制，已成為全國各級公安機關面臨的緊迫任務?，F代警務機制是以提高公安工作整體效能為目標而建立起來的一系列科學規(guī)范的警務制度及其集約高效的運作模式。[1]它是以科技、信息手段為后盾，推進警務機制、警務手段的優(yōu)化革新，通過對內外資源的精細開發(fā)與優(yōu)化整合實現內涵式發(fā)展、無增長改善的警務活動。

《中共中央關于進一步加強和改進公安工作的決定》明確指出：“各級公安機關要精簡機構，減少層次，合理配置警力，使警力向一線實戰(zhàn)部門傾斜?！边@為公安警務機制創(chuàng)新工作提供了政策性導向。在全球性政府公共行政改革背景下，我國公安機關，尤其是基層公安機關被推到了改革的前沿陣地。各地公安機關因地制宜探索改革路徑與方法。其改革實踐主要集中于機構整合、精簡層次、優(yōu)化警務資源、警力下沉到最基層、提高快速響應能力等方面。據公安機關統(tǒng)計數據顯示，運行新機制前后相關數據與當地群眾滿意度比較，均表明改革初顯成效。由此表明，總結各地經驗繼續(xù)在公安工作實踐中探索建立現代科學合理的警務運行機制，具有較大的現實意義。如湖北省襄陽市公安局積極推進警務機制改革和創(chuàng)新，自2012年開始推行以街面交警、巡警合成作戰(zhàn)為核心的移動警務平臺巡防機制，開展警務改革系統(tǒng)工程，提高警務效能，打造規(guī)范而高效的公安隊伍，扎根社區(qū)做好治安基層基礎工作，走在了中等城市警務機制創(chuàng)新的前沿。

一、警務機制創(chuàng)新的現實意義

（一）改革傳統(tǒng)管理體制的需要

管理體制即組織機構設置及等級劃分制度,在一定程度上決定了運行機制的模式。傳統(tǒng)的公安工作體制運行多年，逐漸暴露出了多頭管理、機構重復設置多、部門分割嚴重等問題，導致上下信息渠道不暢，平行區(qū)域警務情報相對封閉，資源共享與警務協(xié)作薄弱，警務效能降低等現象。

（二）當前治安形勢的客觀需要

隨著城市經濟的快速發(fā)展，城市街面治安案件與刑事案件呈上升態(tài)勢，特別是“兩搶一盜”（街面搶劫、搶奪、盜竊）、詐騙等人身傷害與侵財類違法犯罪直接影響著刑事發(fā)案總量攀升，直接地影響著公眾的公共安全感。因此，街面違法犯罪的高發(fā)態(tài)勢作為當前非常突出的治安問題急需解決，必須要創(chuàng)新警務機制以建立良好有序的社會治安局面。

（三）提升社會管理能力的需要

公安機關作為社會治理的重要職能部門之一，開展警務機制創(chuàng)新是提升公安機關社會治理能力的重要途徑。它能提高民警治安防范、快速響應及控制的能力，使公安治安治理工作由靜態(tài)轉為動態(tài)，防控違法犯罪由被動轉為主動。

二、交巡警合一的移動警務平臺巡防機制創(chuàng)新

當前，公安改革面臨的主要問題包括如何定位整體與部門的關系，如何科學設置及整合公安組織機制或機構，并充分運用信息科技技術，使不同的區(qū)域、部門、警種在工作中能實現高效合作，向內深度發(fā)掘警務資源，向外積極拓展社會能量。襄陽市公安部門建立移動警務平臺巡防機制是深化警務改革、探索現代警務運作機制的一個切入口。平臺發(fā)揮的效果要遠遠大于巡警加交警簡單的1+1功能，它是在不增長警力的前提下向內挖掘與優(yōu)化整合警力資源，通過業(yè)務培訓達到一警多能，并加強科技信息建設實現無增長改善，是由單一傳統(tǒng)型社會治安管理模式向復合創(chuàng)新型社會治理模式的轉變。

襄陽市建立移動警務平臺，是襄陽公安局警務機制改革的重大舉措。長期以來，交警、巡警作為公安機關的兩支重要力量，在打擊違法犯罪、維護社會治安、服務人民群眾等方面都發(fā)揮了重要作用。但在工作中，它們職能交叉、警力重復設置，制約了公安機關整體戰(zhàn)斗力的發(fā)揮。中小城市交警、巡警分設的弊端：首先，制約了公安機關整體合力的形成和發(fā)揮；其次，不利于公安機關快速反應和動態(tài)控制體系建設；第三，機構重疊設置，警力嚴重浪費，民警綜合業(yè)務素質得不到提高；第四，交警、巡警部分職能重疊導致工作職責不清，從而在工作中存在相互推諉或爭利現象。[2]襄陽警務機制改革采用不變體制變機制的作法，將移動警務平臺交由分局統(tǒng)一管理，街面交警、巡警合成作戰(zhàn)，屯警街面，一警多能，承擔巡邏防控、交通管理、應急處突、為民服務四大職能。各項工作的工作量比例為：交通疏導占41.3%、巡邏防控占23.8%、接處警占11.2%、調處糾紛占10.7%、服務群眾占9.3%、處突警衛(wèi)等占4.7%。實踐證明，改革后的新機制能夠充分發(fā)揮交巡警“一警多能、快速反應、綜合執(zhí)法”的優(yōu)勢。

（一）科學設置工作機制

推行合成作戰(zhàn)，解決職能單一、單打獨斗問題，實現警務效能最大化。一是動態(tài)布設平臺。通過研判市區(qū)警情常量，按照一個平臺輻射若干區(qū)域的原則，在案件多發(fā)、交通擁堵的復雜部位首批布設7個移動警務平臺。根據每個平臺的任務量，科學配備警力及巡邏警車，警力最多的達267人。平臺根據治安警情、交通流量變化，適時移動至新的復雜部位，規(guī)避了固定警務站不能移動的弊端。二是明晰管理權責。按照責權利相統(tǒng)一原則，調整城區(qū)分局職能，統(tǒng)籌管理維穩(wěn)、治安、交通，形成一盤棋格局。移動警務平臺由分局統(tǒng)一管理，街面交警、巡警合成作戰(zhàn)，屯警街面，一警多能，承擔巡邏防控、交通管理、應急處突、為民服務四大職能。三是信息主導勤務。堅持傳統(tǒng)手段與現代技術相結合。在加強調查訪問、陣地控制、巡邏盤查等專門工作的同時，充分利用現代通信、網絡、地理空間、智能搜索、軌跡分析和圖像自動識別等技術，廣泛開展信息采集和綜合研判，同步推進有形信息與無形信息的開發(fā)應用。每個平臺接入公安網、互聯網及350兆無線通信、340兆無線圖傳、道路交通監(jiān)控、城市視頻監(jiān)控等信息系統(tǒng)，成為區(qū)域調度中心、監(jiān)控中心。依托信息化手段，平臺實時掌控、研判治安警情和道路狀況，適時調整警力及勤務部署，精準打擊違法犯罪，有針對性地開展疏堵保暢，實現警力跟著警情走。特別是警務地理、GPS定位、可視指揮調度等信息技術的運用，為大型活動安全保衛(wèi)和處置公共突發(fā)事件實戰(zhàn)指揮提供了更為直觀的現場信息，實現了指揮調度由層級化向扁平化轉變，指揮更加科學準確，措施更有針對性、指導性。

（二）真正實現警力下沉

以移動警務平臺建設為切入點，將交警、巡警警力最大限度地推向街面，以此帶動市區(qū)兩級公安機關機構和警力下沉。按照不變體制變機制、不下編制下警力的思路，將交警、巡警支隊、分局巡邏大隊機關，以及交警、巡警支隊11個勤務大隊的警力全部下沉至移動警務平臺。爭取黨委政府重視支持，按照1:2的比例為平臺民警配備協(xié)警。目前，市區(qū)7個移動警務平臺共整合街面專職巡防力量1425人，其中民警388名、協(xié)警776名、交通協(xié)管員261名，街面總警力比改革前增加了94%，見警率大幅提高。平臺警力到位后，市公安局及支隊警力占城區(qū)總警力的比例由56%下降至32%，城區(qū)分局警力占城區(qū)總警力的比例由44%上升至68%。[3]

（三）常備應急處突專業(yè)隊伍

為解決響應滯后、處置乏力問題，襄陽市移動警務平臺常備應急處突專業(yè)隊伍保障應急處突工作的專業(yè)化。該局加強對發(fā)案、巡邏接處警及群眾反映強烈的“兩搶一盜”等案件信息的動態(tài)評估，做到月分析、周通報、日監(jiān)測，及時發(fā)布預警提示和防范建議。堅持信息主導警務，根據警情變化，及時調整巡邏方式和警務部署，適時組織開展專項打擊行動，定期或不定期地開展集中設卡盤查行動，推出了“2+1”巡邏法、錯時交班制、彈性工作制、所隊聯勤制等工作方法，做到警務部署與警情同步、與治安動態(tài)適應、與群眾活動時間同步，最大限度地壓縮犯罪時空，提高與違法犯罪活動的“碰撞率”。對于突發(fā)警情與群體性事件的處置：一是預警及時。移動警務平臺24小時屯警街面，通過視頻監(jiān)控及巡邏車組不間斷巡查，第一時間發(fā)現堵門、堵路等群體性事件苗頭，在及時上報的同時，開展先期處置，防止事態(tài)擴大。二是集結迅速。平臺按照“五班三運轉”模式運行，遇有重大突發(fā)事件，10分鐘內可集結周邊平臺值班警力120人，15分鐘內可集結7個平臺230人趕至現場；在主副雙班運行時段，可集結460人。三是處置有力。每輛平臺車及巡邏警車都配有應急處突裝備，平臺隊伍以年青巡警為主，日常按照應急預案開展處置演練。發(fā)生突發(fā)事件后，平臺車可開赴現場搭建指揮部，市局、分局領導可第一時間趕至現場，指揮平臺警力和駐區(qū)特警合成作戰(zhàn)，可在最短時間內平息事態(tài)。如2012年春節(jié)前夕，移動警務平臺及時發(fā)現、妥善處置農民工討薪群體事件32起，有效地維護了社會穩(wěn)定。

（四）基層基礎工作常態(tài)化

如何解決基層不實、基礎不牢問題，實現基礎工作常態(tài)化，一直是基層公安機關長期以來共同面臨的難題。襄陽公安按照“警務平臺控制街面、派出所控制社區(qū)，兩者互相滲透延伸、相互支援策應”的思路，根據市區(qū)警情常量，科學劃分移動警務平臺巡防范圍，嚴密中心城區(qū)、繁華部位的巡邏防控，統(tǒng)籌好街面警務與社區(qū)警務，建立了警務平臺與派出所無縫對接的巡防體系。一是為派出所減負降壓。移動警務平臺負責110接處警及糾紛、簡易治安案件調解，和駐區(qū)特警共同承擔規(guī)模調警處突任務，派出所工作量減少了近一半。二是改革派出所勤務模式。針對移動警務平臺運行后派出所工作重心的轉變，在主城區(qū)派出所設立“三隊一室”（即刑偵中隊、治安巡防中隊、社區(qū)警務中隊和情報信息研判室），明確工作職責，一事一主體，實現基礎工作與專門工作的有機銜接。三是實行社區(qū)民警專職。市區(qū)落實社區(qū)民警188名，全部實現了一區(qū)一警或一區(qū)多警。明確社區(qū)民警不值班、不辦案、不參與規(guī)模調警，專職開展社區(qū)警務的“三不一?！惫ぷ?。推行社區(qū)警務“1+N”模式，由社區(qū)民警帶領“網格員”全面做好人口管理、治安巡邏、防范指導、矛盾排查調處等基礎工作，把社區(qū)警務做實、做細、做活，夯實公安工作基礎。

（五）便民服務前移

通過平臺公安機關更能直接接受群眾監(jiān)督，解決服務缺位、質量不優(yōu)問題，實現辦事服務便捷化。一是辦事服務推向街面。把移動警務平臺做為流動的派出所和交警隊，與158個社區(qū)警務室、33個派出所組成便民服務網絡。群眾一般性辦事需求在街頭、家門口即可得到解決。二是努力提供全方位服務。24小時管控社會面，群眾報警求助5分鐘到現場，交通擁堵5分鐘疏通，輕微交通事故10分鐘處置完畢，第一時間提供安全服務。利用移動警務平臺接入的信息系統(tǒng)，引入戶政、車管、出入境、交通違法處理等23項公安業(yè)務，方便群眾咨詢政策、預約辦事。利用車載便民箱，向過往群眾提供常見急救藥品和行路指南等服務。利用車載LED顯示屏，常態(tài)化開展法律法規(guī)、治安防范和交通安全等宣傳教育。三是接受監(jiān)督改進服務。依托自主研發(fā)的短信接入管理平臺，對民警接處警、執(zhí)法辦案、窗口服務等進行短信回訪（回告），把工作評判權交給群眾，根據群眾的意見改進工作，提升工作質量，提高群眾滿意率。如襄陽日報曾刊載某市民寫給在平臺執(zhí)勤時吸煙的民警題為警察同志，此處不宜吸煙”批評建議信，引發(fā)了群眾大討論。平臺將此文及領導批示置于醒目的位置，誠懇接受群眾監(jiān)督，以小見大，時刻反省與自律。

三、完善交巡警管理體制的思考

襄陽市移動平臺自運行以來，市區(qū)未發(fā)生重大惡性案件和有影響的群體性事件，刑事類警情9917起，同比下降29.7%；街面“兩搶”類警情232起，同比下降42.96%；查糾交通違法行為21574起，同比上升16.3%。2013年2月至9月，城區(qū)刑事發(fā)案4855起，與上年同期5270起相比下降7.87%；“兩搶”發(fā)案232起，與上年同期406起相比下降42.86%，其中搶劫類91起，與上年同期152起相比下降40.13%，搶奪類 141起，與上年同期 254起相比下降44.49%；盜竊發(fā)案3419起，與上年同期3609起相比下降5.56%。平臺累計疏導交通67725起/次，交通事故類警情同比下降35.90%，未發(fā)生重大交通事故和嚴重交通擁堵；市民遵守交通規(guī)則意識明顯增強，城區(qū)交通違法行為大大減少。這都充分證明改革的成效是明顯的，更表明改革創(chuàng)新是大勢所趨。與此同時也應該正視在改革中出現的若干現實問題。公安機關必須以改革的思維、創(chuàng)新的思路、發(fā)展的辦法，有針對性地研究解決改革中出現的問題，建立完善適應形勢發(fā)展、符合實戰(zhàn)需要、滿足群眾要求、切合當地實際的現代警務機制，不斷提升社會治理能力和水平，為經濟社會發(fā)展創(chuàng)造更加和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

（一）與法律無縫銜接

在平臺機制名稱、歸屬、執(zhí)法權限與程序的設置上，一定要與《人民警察法》、《治安處罰法》、《道路交通安全法》等相關法律法規(guī)相匹配，要依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。如重視處理交通違章及事故的執(zhí)法主體合法性問題、簡易程序與一般程序在平臺權限上的接、處分配問題、聽證程序的歸屬問題等。在平臺機構的名稱設置、機構屬性及業(yè)務分工等方面一定要注意其合法性與規(guī)范性。如平臺機構是否符合《道路交通安全法》第五條規(guī)定：“國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區(qū)域內的道路交通安全管理工作”。因此平臺機構是否可視為法律意義上的交通管理部門，一定要尋找并依托明確的法律支撐與界定，否則當因質疑執(zhí)法主體是否合法之爭議而產生行政復議或行政訴訟行為時，公安機關將處于比較被動的地位。

（二）防止交通安全基礎工作缺位

首先，要以整合警力資源為突破口。針對機構過多、職能交叉、互相掣肘的現象，必須整合現有警力資源，提升警務效能。二要理順條塊關系。要以扁平化為方向，簡化條狀管理，突出塊狀權限，將用人權、財權更多地直接下放到區(qū)里。農村交通安全管理、校車的管理、駕駛員的管理、交通運輸單位管理等工作現在還比較薄弱，要防止交通基礎工作出現真空。尤其是要在實踐中逐步摸索借鑒各地對于農村地區(qū)交通安全管理較成功的做法與經驗。不能簡單地將此基礎性的重要的任務簡單地分派給農村派出所了事，應思考如何建立健全農村交通管理社會化機制、加大農村道路管理執(zhí)法力度、加強農村交通安全設施建設、加強農村機動車管理等基礎性工作。

（三）明確與派出所職能的分配與銜接

落實保障社區(qū)民警“三不一?！?，即不值班、不出警、不辦案，保障社區(qū)民警有專門的時間與精力扎根社區(qū)，做實社區(qū)治安基礎工作。要清晰平臺的設置目的不是為了交、巡警合一而合一，而是要建成一個系統(tǒng)工程平臺。因此，平臺要最大限度地給派出所減負，讓派出所社區(qū)民警有更多的時間與精力投入到基層基礎工作中去，不能僅僅只做治安問題的“運輸隊”，能在平臺這一層解決的一定要盡力在平臺解決，如對平臺的考核指標可包括調解率達到60%以上等。

（四）以科學激勵機制為保障

一警多能要求對于平臺民警個人來說，增加了工作壓力，尤其是由于原不同警種具有不同的工作特性。如交警不適應值夜班與巡邏、盤查，巡警對于指揮交通與糾違、交通事故責任認定與處理業(yè)務需要一個學習到熟練的過程，再加之面臨平臺繁重的工作任務與相對艱苦的工作環(huán)境。如要化工作壓力為工作動力，就必須建立、完善科學的考評機制與激勵機制，調動平臺民警的工作積極性。要遵循“依據職責，分類考核，實事求是，客觀公正”的原則，以勤務運行、指揮調度、巡邏防控、交通管理等幾方面作為量化考核參數，可采用定量考核和檢查考核兩種方式，由考核辦公室匯總，進行平臺單位考核排名、民警個人排名。連續(xù)排名前列的，可視情況授集體功或個人功，連續(xù)排末位的，可由分局局長對平臺領導班子進行誡勉談話或調整。總之，要通過建立科學的績效考核機制，規(guī)范平臺民警的執(zhí)法行為、提高戰(zhàn)斗力。要根據考核結果，認真落實相應的物質與精神獎勵，保障民警的物質與精神需求，激發(fā)民警工作熱情，化壓力為動力，提高工作熱忱。

同時，也要思考平臺民警需要一個相對穩(wěn)定與集中的工作、學習、休息、集體活動的場所問題。固然移動平臺可以防止民警長時間閑坐于辦公室不積極主動出警，能更有效地將警力安置于街面，但完全沒有固定的辦公與休息場所，從長期發(fā)展來看，也會存在職業(yè)歸屬感不強與工作、學習、休息空間局促的問題。再加之如果獎懲機制沒有及時落實、職業(yè)培訓滯后、警種之間的磨合與相融緩慢、團隊意識薄弱等問題沒有得到足夠重視與解決，就必然會出現民警個人“一警多能”職業(yè)要求與現實個人身體與心理負荷能力的差距問題，這將是一個長期存在的客觀問題。因此在后勤保障上要多關懷平臺民警的生理與心理需求，如錯峰值班期間無法按時進餐民警的伙食問題、因輪流值班而形成的平臺民警同事間人際交往不多與業(yè)務交流欠缺問題等等。這些問題若長期存在，將產生如美國的行為科學家赫茨伯格（Fredrick Herzberg）所提出的“雙因素激勵理論”中保健因素的缺乏。保健因素如同疫苗針，雖不能直接激發(fā)健康最佳狀態(tài)，但卻可以預防侵害健康的疾病。因此，保健因素從功能上來說，雖不能激發(fā)工作積極性，但卻可以防止消極因素的產生與蓄積，它包括部門政策、管理措施、監(jiān)督、人際關系、物質工作條件、工資、福利等因素。[4]上述這些看似細節(jié)的因素如果惡化到平臺民警最低容忍限度時，將導致他們對平臺工作產生極不滿意的消極工作情緒與態(tài)度，降低工作積極性與工作效率。因此要對涉及平臺民警察同事之間人際關系、物質工作條件、工資、福利等的保健因素引起足夠重視，遵行管理行為科學規(guī)律，尊重與保障平臺民警相應的工作權利與待遇，以此保證平臺警務機制的長效與可持續(xù)性發(fā)展。

（五）要以求實創(chuàng)新為原則

受區(qū)域差別、城鄉(xiāng)差別的影響，東部與西部地區(qū)、內地與沿海省份、大城市與中小城市、城區(qū)與農村派出所，管轄的面積與人口（包括流動人口）、經濟發(fā)達程度等差別較大，社會治安狀況千差萬別，問題不盡相同，也不可能運行標準完全一致的警務機制。改革創(chuàng)新必須以實事求是為原則，中小城市和大城市在社會治安警情與城市交通管理壓力等方面差異較大。襄陽警務移動平臺模式是因地置宜地適應中小城市規(guī)模與特點而發(fā)展的，它區(qū)別于重慶、上海等具有區(qū)域更廣、警情更復雜、交通壓力更大等典型特點的大城市模式。因此要清晰“可以借鑒，但更要尊重本地實情來創(chuàng)新”的求實創(chuàng)新的改革思路。作為社會治理職能部門的公安機關要立足于警務機制創(chuàng)新，“深刻認識和準確把握社會治理規(guī)律，加強調查研究，加強政策制定，加強工作部署，加強任務落實，不斷提高社會治理科學化水平，不斷促進社會和諧穩(wěn)定”。[5]

[1]馬文海.以信息化改革和創(chuàng)新警務機制探析[J].公安研究,2009 (2).

[2]王建中.兩警合一強化職能增強公安整體優(yōu)勢——關于余姚市公安局交巡警工作改革的調查[J].公安研究,1999(3).

[3]劉美蘭.襄陽：不變體制變機制創(chuàng)新警務贏民心[N].人民公安報, 2013-08-03.

[4]玉長文.轉型期我國基層公務員激勵機制研究[D].南寧:廣西民族大學,2007.

[5]李仲堅.談創(chuàng)新警務工作機制與提高社會管理水平[J].公安研究, 2012(3).

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1673―2391(2013)12―0046―04

2013-10-28 責任編校：譚明華