社會(huì)救助對(duì)我國(guó)反貧困政策的作用
——基于貧困的四個(gè)角度

蔡慧

（菏澤學(xué)院法律系，山東菏澤 274015）

社會(huì)救助對(duì)我國(guó)反貧困政策的作用
——基于貧困的四個(gè)角度

蔡慧

（菏澤學(xué)院法律系，山東菏澤 274015）

貧困不僅是一個(gè)極其復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，還是一個(gè)政治現(xiàn)象。我國(guó)的貧困問(wèn)題主要受經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的影響。社會(huì)救助政策是反貧困的重要手段，但是，社會(huì)救助政策在反貧困過(guò)程中既有積極作用，也有消極作用，發(fā)揮社會(huì)救助政策的積極作用，避免其消極作用一是要增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展的能力；二是要加強(qiáng)社會(huì)救助與其他反貧困政策的協(xié)調(diào)；三是加強(qiáng)制度效應(yīng)的評(píng)估與監(jiān)督；四是建立政府與社會(huì)組織在社會(huì)救助領(lǐng)域的新型合作關(guān)系；五是完善社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，健全救助資金籌措機(jī)制。

反貧困；社會(huì)救助；社會(huì)保障

研究、治理、開發(fā)和擺脫貧困一直是人類共同的歷史使命，從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，人類發(fā)展的歷史就是一部反貧困的歷史。但是，貧困不僅是一個(gè)極其復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，還是一個(gè)政治現(xiàn)象，各個(gè)國(guó)家在不同時(shí)期往往從不同的視角來(lái)認(rèn)識(shí)和解釋貧困。

一、貧困的四個(gè)角度

貧困的概念是由貧困主體、貧困客體和貧困尺度三個(gè)基本要素構(gòu)成的，任何一個(gè)要素的變化都會(huì)引起貧困概念含義的改變。因此，給貧困下一個(gè)通用的含義是十分困難的，在對(duì)貧困的研究歷史中，根據(jù)角度差別，可以把對(duì)貧困的界定分為四種：

一是“缺乏說(shuō)”。這種理論關(guān)注的是貧困的表象，認(rèn)為貧困就是缺乏，不管是物質(zhì)缺乏、精神缺乏還是文化缺乏都是這種理論關(guān)注的范圍。代表人物有美國(guó)的雷諾茲、戴維，他們主要著眼于收入的不足，認(rèn)為貧困問(wèn)題是指家庭沒(méi)有足夠的收入使之滿足基本的生活需要。英國(guó)的湯森則關(guān)注資源的不足。他認(rèn)為，貧困是指?jìng)€(gè)人、家庭或群體缺乏食物、參加社會(huì)活動(dòng)和最起碼的生活和社交條件等這些資源。

二是“排斥說(shuō)”或“剝奪說(shuō)”。代表人物是英國(guó)的奧本海默，他從機(jī)會(huì)剝奪的角度定義貧困，認(rèn)為造成貧困的原因是這部分人被剝奪了受教育、發(fā)展的機(jī)會(huì)。如果他們能夠受教育、能夠有發(fā)展的機(jī)會(huì)一定可以通過(guò)自己的努力擺脫貧困。歐盟則從社會(huì)排斥的角度對(duì)貧困進(jìn)行了定義，認(rèn)為個(gè)人或家庭的資源有限，以至于被排除在所在國(guó)最低限度的生活方式之外。

三是“地位說(shuō)”。代表人物是挪威的艾爾澤，他認(rèn)為貧困是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的等級(jí)格局的一部分，窮人就在這個(gè)格局的最底部。

四是“能力說(shuō)”。世界銀行在《1990年世界發(fā)展報(bào)告》中將貧困定義為“缺少達(dá)到最低生活水準(zhǔn)的能力”。世界銀行認(rèn)為，為全世界的學(xué)生提供更好的教育非常重要，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、更好的發(fā)展以及減少貧困，依賴于人們獲得的知識(shí)和技能。

以上四種對(duì)貧困概念的界定反映了研究者的不同立場(chǎng)和角度。缺乏說(shuō)比較偏重貧困的現(xiàn)象，而能力說(shuō)、排斥說(shuō)和地位說(shuō)則在探尋“缺乏”或“匱乏”的深層次原因，即為什么缺乏和匱乏，主要是探討致貧原因。

二、我國(guó)貧困現(xiàn)象存在的原因及特點(diǎn)

貧困的存在是一種普遍現(xiàn)象，由于整個(gè)社會(huì)是多元化的、多維的、多層次的，每一層次中的個(gè)體能力、機(jī)會(huì)或收入必然存在差別，貧困和分配不均就必然存在，而我國(guó)貧困現(xiàn)象的存在既有其必然性，又受我國(guó)特殊國(guó)情的影響。

（一）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的影響

轉(zhuǎn)型時(shí)期由于社會(huì)機(jī)制不完善，制度安排還不是很合理，貧困在社會(huì)中存在是普遍的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的確立產(chǎn)生了優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)、追求效率的正負(fù)雙重效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整效應(yīng)，允許一部分人通過(guò)誠(chéng)實(shí)的勞動(dòng)先富起來(lái)也在一定程度上助長(zhǎng)了相對(duì)貧困的存在，并且這種狀況在短期內(nèi)不可能有根本性的轉(zhuǎn)變。

（二）城市貧困問(wèn)題的現(xiàn)狀

最初，我國(guó)的城市貧困主要是經(jīng)濟(jì)體制改革深入所導(dǎo)致的下崗失業(yè)型貧困，具有臨時(shí)性和過(guò)渡性特點(diǎn)。但是，經(jīng)過(guò)多次再就業(yè)行動(dòng)的過(guò)濾，城市貧困人口由缺乏機(jī)會(huì)導(dǎo)致的大規(guī)模城市貧困，正逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛扇狈δ芰Χ鴮?dǎo)致的分散性的個(gè)體貧困。一部分農(nóng)民工涌入城市，也是城市新貧困人口的重要組成部分。

（三）農(nóng)村貧困現(xiàn)象的特點(diǎn)

中國(guó)人口大部分分布在農(nóng)村，中國(guó)的貧困問(wèn)題也歷來(lái)集中體現(xiàn)為農(nóng)村貧困。區(qū)域性貧困是我國(guó)農(nóng)村貧困的主要特征。造成農(nóng)村貧困戶難以脫貧致富的因素有很多，首先是自然資源和環(huán)境條件較差等因素的制約，其次是政策因素的影響，再次是社會(huì)政策的不公，貧困地區(qū)的教育、衛(wèi)生、科技發(fā)展水平與城市仍然有很大差距。

（四）文化素質(zhì)的影響

不管是城市貧困人口，還是農(nóng)村貧困人口都部分的存在文化素質(zhì)偏低、科技素質(zhì)弱、謀生渠道單一、擇業(yè)觀念陳舊，不適應(yīng)社會(huì)的特征。貧困人口在社會(huì)認(rèn)知、社會(huì)心理、價(jià)值觀念、行為模式、生活方式上逐漸形成一種“弱勢(shì)文化”，以致成為影響社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步的重要因素。

三、社會(huì)救助政策對(duì)我國(guó)反貧困的正負(fù)效應(yīng)

社會(huì)救助是指通過(guò)立法，由國(guó)家或政府對(duì)由于失業(yè)、疾病、災(zāi)害等原因造成收入中斷或者收入降低陷入貧困的人員或者家庭實(shí)行補(bǔ)償?shù)囊环N社會(huì)保障制度，但在實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)救助政策產(chǎn)生了正負(fù)兩種效應(yīng)。

（一）社會(huì)救助政策對(duì)于我國(guó)反貧困的正效應(yīng)

1、社會(huì)救助政策有助于打破貧困惡性循環(huán)

經(jīng)濟(jì)學(xué)家納克斯認(rèn)為一個(gè)人、一個(gè)家庭、一個(gè)地區(qū)乃至一個(gè)國(guó)家的貧困問(wèn)題往往存在著一種循環(huán)現(xiàn)象，即貧困惡性循環(huán)。社會(huì)救助通過(guò)提高貧困人員的生活質(zhì)量，增加受教育的機(jī)會(huì)，提高其在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，避免貧窮成為貧窮的根源，因此，運(yùn)用社會(huì)救助政策來(lái)打破貧困的惡性循環(huán)是很多國(guó)家的重要目標(biāo)之一。

2、社會(huì)救助政策有助于縮小收入差距，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

國(guó)家通過(guò)立法，采取強(qiáng)制手段對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配，對(duì)基本生活發(fā)生困難的社會(huì)成員給予經(jīng)濟(jì)扶助，實(shí)施社會(huì)救助政策，能在一定程度上緩解貧困，不僅可以幫助其解除生存危機(jī)，而且還有利于縮小貧富差距，維護(hù)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享以及維護(hù)基本人權(quán)的作用。

（二）社會(huì)救助政策對(duì)于我國(guó)反貧困的負(fù)效應(yīng)

1、助長(zhǎng)貧困者的“福利依賴”心理

雖然目前對(duì)于社會(huì)救助大多采用家計(jì)調(diào)查和審核制度，但由于中國(guó)目前沒(méi)有完善的個(gè)人收入申報(bào)制度，受助者在調(diào)查時(shí)想方設(shè)法隱瞞自己的實(shí)際收入以期望得到更多的資助，并將無(wú)意通過(guò)勞動(dòng)或其他方式來(lái)增加自己的收入，以避免失去享受救助的資格，即產(chǎn)生了“福利依賴”。因此，貧困救助有可能無(wú)助于貧困者擺脫貧困，而是長(zhǎng)期將其維持在最低收入階層。

2、降低普通職工的積極性

如果救助方對(duì)一些有依賴思想的貧困者無(wú)休止的進(jìn)行資助，將會(huì)給社會(huì)造成不平等，特別是那些收入雖然高出政府規(guī)定的救助標(biāo)準(zhǔn)，但仍屬于低收入階層的群體，他們將會(huì)感到比較明顯的相對(duì)剝奪。普通國(guó)民不得不受到社會(huì)救助制度的負(fù)面影響，尤其對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)產(chǎn)生不良影響，它會(huì)降低人們努力工作的程度。

3、政府失靈

對(duì)貧困人員實(shí)施的社會(huì)救助是國(guó)家義不容辭的責(zé)任和義務(wù)，政府作為主體必須承擔(dān)起主導(dǎo)作用。但在現(xiàn)實(shí)生活中，往往片面強(qiáng)調(diào)政府的作用而忽視市場(chǎng)的作用，具體表現(xiàn)為政府對(duì)人們的生活領(lǐng)域干預(yù)過(guò)大，包攬?zhí)?，致使包括社?huì)救助在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)保障的發(fā)展程度超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。

四、完善我國(guó)社會(huì)救助政策的建議和措施

如何使社會(huì)救助對(duì)于反貧困的正效應(yīng)大于負(fù)效應(yīng)，筆者建議從以下幾方面著手：

一是增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展的能力。對(duì)于由于缺乏能力而導(dǎo)致的個(gè)人貧困，在提供基本生活救助的同時(shí)，既要保障貧困者的基本生活又要激勵(lì)他們努力實(shí)現(xiàn)自立，要利用再就業(yè)優(yōu)惠政策，把對(duì)貧困者的消極救助變?yōu)榉e極救助，使社會(huì)救助從“社會(huì)安全網(wǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨д呔蜆I(yè)的“彈簧床”。對(duì)于農(nóng)村貧困人口，在為貧困戶提供資金的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其進(jìn)行能力建設(shè)。增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展的能力，這是以農(nóng)戶為對(duì)象的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略要想取得成效的關(guān)鍵。

二是加強(qiáng)社會(huì)救助與其他反貧困政策的協(xié)調(diào)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)和公共財(cái)政體系的完善，民生問(wèn)題尤其是社會(huì)貧困的緩解問(wèn)題日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。社會(huì)救助制度應(yīng)該與社會(huì)保險(xiǎn)法、就業(yè)促進(jìn)法、勞動(dòng)合同法相互協(xié)調(diào)，為貧困人口提供各方面的社會(huì)保護(hù)。要進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)低保制度，特別要關(guān)注下崗失業(yè)特困職工家庭，對(duì)低保家庭中因大病、重殘、年老等喪失勞動(dòng)能力的人員給予重點(diǎn)救助，實(shí)行應(yīng)保盡保。

三是加強(qiáng)制度效應(yīng)的評(píng)估與監(jiān)督。社會(huì)救助制度作為社會(huì)的最后一道安全網(wǎng)，目的是為了反貧困。社會(huì)救助的實(shí)施過(guò)程就是一個(gè)政策制定、實(shí)施、評(píng)估、監(jiān)控和反饋的過(guò)程，在實(shí)踐中應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范和完善各項(xiàng)社會(huì)救助制度，逐步出臺(tái)相關(guān)政策和意見，使各項(xiàng)救助制度的實(shí)施更加科學(xué)、合理和完備，更具操作性和實(shí)用性。同時(shí)，在政策實(shí)施和制度建設(shè)的探索和實(shí)踐中，需建立涵蓋中央和地方的監(jiān)控評(píng)估體系，對(duì)地方政府救助資金使用效率和再就業(yè)服務(wù)政策落實(shí)情況進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，建立各方監(jiān)督機(jī)制，把評(píng)估結(jié)果作為地方政府政績(jī)考核目標(biāo)，提高地方政府違約成本。

四是建立政府與社會(huì)組織在社會(huì)救助領(lǐng)域的新型合作關(guān)系?，F(xiàn)代社會(huì)，政府與社會(huì)組織在社會(huì)救助領(lǐng)域的關(guān)系應(yīng)該是政府主導(dǎo)的平等協(xié)作關(guān)系，要科學(xué)定位政府與社會(huì)組織的角色，堅(jiān)持按照“社會(huì)化、大民政”的理念注重整合和動(dòng)員政府、部門以及全社會(huì)的資源和力量，努力形成“政府主導(dǎo)、民政主管、社會(huì)互助、全民參與”的機(jī)制和工作格局，化解社會(huì)組織發(fā)展的制度瓶頸，在政府和社會(huì)組織間建立資源獲取和共事機(jī)制，逐步使貧困群體全部能得到救助。

五是完善社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，健全救助資金籌措機(jī)制。首先，明確社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整的過(guò)程和環(huán)節(jié)，規(guī)范社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的制定調(diào)整程序，并將有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)或決策依據(jù)、決策信息公開以確保救助標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和權(quán)威性。其次，在加大對(duì)社會(huì)救助工作的財(cái)政投入同時(shí)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將社會(huì)救助所需資金列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。要建立社會(huì)救助資金的自然增長(zhǎng)機(jī)制，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)救助工作，拓寬社會(huì)救助資金渠道。

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（責(zé)任編輯：趙揚(yáng)）

山東省軟科學(xué)項(xiàng)目《地理標(biāo)志保護(hù)與山東省特色農(nóng)業(yè)發(fā)展及優(yōu)勢(shì)區(qū)域布局研究》（編號(hào)：2012RKA17002）研究成果。

F913.7

A

1008—6153（2013）01—0118—03

2012-12-03

蔡慧（1984-），女，山東菏澤人，碩士，菏澤學(xué)院法律系教師。