近代鄉(xiāng)村稅賦問題產(chǎn)生背后的國家因素
——對20世紀(jì)二三十年代中央政府農(nóng)村政策的宏觀考察

張啟耀

(運城學(xué)院政法系，山西運城044000)

政府作為國家在現(xiàn)實生活中的具體體現(xiàn)，在社會生活中扮演著重要角色，因此，關(guān)于近代農(nóng)村稅費問題的研究應(yīng)當(dāng)把政府作為分析問題的重要因素。從20世紀(jì)二三十年代這一歷史階段來看，南京中央政府作為這一時期統(tǒng)治中國的主要政府在中國近代財政及稅收史上影響巨大。本文主要分析南京中央政府在農(nóng)村稅費問題產(chǎn)生中的角色體現(xiàn)。

一、政府與社會的關(guān)系

在現(xiàn)實生活中，社會把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的決策權(quán)和管理權(quán)交予政府，而政府“為了維持公共權(quán)力就需要公民繳納費用——捐稅”［1］1。捐稅就是社會與國家交換的產(chǎn)物。雙方的交換完成后，“政府通過自己的管理活動來影響社會”［2］130，“政府實施何種政策，尤其是各項重大的經(jīng)濟(jì)政策，對本國過渡時期經(jīng)濟(jì)的發(fā)展乃至社會轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，都將產(chǎn)生不容忽視的重要影響”［3］4。而且，可以看到，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府的作用是柄雙刃劍。在激進(jìn)的時代，政府“對社會剩余資源的過度的、隨意的擠占又成為政治改良、政治革命的導(dǎo)火線”［4］51。

在政府與社會的關(guān)系方面，中國的情況有一定的特殊性?！爸袊鴤鹘y(tǒng)的國家與社會處于一種同構(gòu)狀態(tài)，社會被籠罩在國家之下……政治權(quán)力成為主宰整個社會運行的指揮者”［5］37。換句話說，在中國，政府的權(quán)力越大，對社會的影響就越大。就拿當(dāng)時的農(nóng)村稅賦問題來說，在這一特殊的歷史時期，蔣介石“大大強化了對農(nóng)民的政治統(tǒng)治和賦稅搜括，使農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況明顯惡化”［6］21。有學(xué)者針對這一史實為南京國民政府多方辯解，提出了各種各樣似乎合理的理由，但問題是，為何政府不采取直接或間接提高農(nóng)產(chǎn)品價格的政策，而是令其持續(xù)跌落，嚴(yán)重打擊農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性?為何政府在日本侵略野心早已昭然若揭的背景下沒有大規(guī)模地采購糧食，以便為即將到來的抗日戰(zhàn)爭做好戰(zhàn)略物資儲備，同時通過提高糧食的價格以恢復(fù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展?當(dāng)抗戰(zhàn)爆發(fā)而糧價猛漲的時候，為何蔣介石政府又實施“征實”的田賦政策，強迫農(nóng)民以實物代替貨幣繳納賦稅?這些問題需要認(rèn)真思考。

稅賦是政府與社會聯(lián)系的主要表現(xiàn)和重要紐帶，如果稅賦的征收或繳納處于非正常狀態(tài)，那么造成這種狀態(tài)的原因就是，征收者一方或繳納者一方?jīng)]有遵守雙方之間長期默認(rèn)的“契約”:社會成員繳稅，而政府提供保護(hù)和服務(wù)。這樣，問題就會涉及兩個方面:或者社會成員在繳稅過程中出現(xiàn)了異常，或者政府沒有提供與稅賦相應(yīng)的保護(hù)和服務(wù)。

根據(jù)歷史經(jīng)驗，政府往往是雙方關(guān)系的操縱者，它有權(quán)制定有利于自己的賦稅政策，有強大的軍事力量來對付社會成員中的不滿者，而且，它還可以一邊征稅一邊放棄對社會的服務(wù)。從中國歷史的發(fā)展看，強政府弱社會模式一直是雙方關(guān)系的主要特性，歷代政府對整個社會的控制都很嚴(yán)厲，對于農(nóng)村賦稅的征收更加苛刻。因此，就本文所覆蓋的這一特定時期而言，農(nóng)村賦稅問題產(chǎn)生的根本原因在于政府。

二、南京政權(quán)滲透基層社會所引發(fā)的問題

由于存在著自身的利益，任何一屆政府都以國家名義“試圖向鄉(xiāng)村社會延伸其觸角”［7］38。從社會學(xué)角度看，在以往歷史上，政府在向鄉(xiāng)村社會延伸觸角的時候往往表現(xiàn)為對基層社會的權(quán)力滲透，而滲透的途徑往往又有兩種:一是對社會基層的政治控制，二是賦稅征收。［8］122

在傳統(tǒng)中國社會，國家統(tǒng)治機(jī)構(gòu)“雖然具有強制性和壓迫社會的性質(zhì)，但卻由于基礎(chǔ)組織非常薄弱而未能浸透到社會的底層”［9］45;同時鄉(xiāng)村社會組織上的特色則長期表現(xiàn)為“紳士主導(dǎo)的地方自治”［7］5。以當(dāng)時的山西為例，不僅國家行政對鄉(xiāng)村管理無效，就連傳統(tǒng)社會中的鄉(xiāng)村宗族、保甲組織也呈無序化狀態(tài)。曾在山西擔(dān)任巡撫的曾國荃就說:“民間有利之事，必為奸胥蠹吏之所垂涎，往往以稽查為名，假公濟(jì)私，百計阻撓，諸多掣肘，故民間欲為之者，必須將衙門內(nèi)外人等，各予以年利規(guī)費，而后其事得行，迨其事行，而其利己無跡矣?！保?0］316可以看出，“山西傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會在傳統(tǒng)中國國家行政止于州縣的體制下出現(xiàn)了行政管理失效”，而這種結(jié)果“與傳統(tǒng)中國地方縣制、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會組織的演變以及清代山西鄉(xiāng)里制度的紊亂緊密相關(guān)”［11］14。由山西的事例說明，至遲在進(jìn)入民國早期階段的時候，“國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的滲透極為有限”［12］101，政府還沒有真正實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的控制。吳晗和費孝通等在《皇權(quán)與紳權(quán)》中舉出這樣一個事例，說是“即使云南的中心地區(qū)玉溪，民國初年，一個縣府差人還不敢單獨下鄉(xiāng)承辦公事，至少得結(jié)合三人以上，攜帶武器，否則隨時有喪失性命的危險”［13］126。這些例子表明，民國初年政府對農(nóng)村社會的控制還不是很強。

從清末開始，“各個時期的國家政權(quán)均企圖在鄉(xiāng)村社會建立自己的政權(quán)組織，……提升其對鄉(xiāng)村社會資源的汲取能力，維持其政治統(tǒng)治”［7］64。在這樣的情形下，中國的行政制度和社會制度開始逐漸發(fā)生變化。民國時期，一系列關(guān)于地方政治制度的文件出臺，如一些縣市自治大綱中規(guī)定:“切實整理縣市行政，充實縣市政府之組織與職權(quán)，增進(jìn)行政上之效率，以為實施地方自治之初?！保?4］3241927年南京政府成立后，縣以下地方行政制度經(jīng)過了三次大的調(diào)整:一是1928年中央政府頒行《縣組織法》，地方政權(quán)建設(shè)進(jìn)入自治階段。由于山西號稱“模范省”，時人將其所行村制視為鄉(xiāng)村自治的典范。“南京國民政府成立后，更以之為基礎(chǔ)，構(gòu)筑了全國鄉(xiāng)村自治制度體系”［15］109。二是1934年頒布《改進(jìn)地方自治原則》，恢復(fù)了保甲制度。三是1939年頒布《縣各級組織綱要》，實施“新縣制”。這些政策的實質(zhì)正是政府對農(nóng)村社會的進(jìn)一步滲透。從努力的結(jié)果來看，國民政府統(tǒng)治期間向基層社會滲透的唯一進(jìn)展就是“在其統(tǒng)治區(qū)域打破了縣以下廣大地區(qū)的傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立了一套紛繁復(fù)雜的地方政治制度，國家政權(quán)由此加快了向地方社會的滲透過程”［16］120。

但是，歷史證明，政府對基層社會的滲透過程引發(fā)了一場總體性的社會危機(jī)，“導(dǎo)致了上層結(jié)構(gòu)坍塌之后的基層社會失范，即鄉(xiāng)村社會的治理危機(jī)”［17］1。這種危機(jī)產(chǎn)生的根本緣由可以表述為:國家系統(tǒng)地、全方位地對社會的滲透和控制所造成的國家組織費用的上升，以及“社會再生產(chǎn)的產(chǎn)出量下降，社會成員可支配的剩余資源的減少，生存質(zhì)量降低及由此而產(chǎn)生的社會成員的抗拒”［4］93。

從政府的角度看，進(jìn)入20世紀(jì)后，國家政權(quán)向鄉(xiāng)村社區(qū)擴(kuò)張的同時，國家財政收入也隨之增加，但由于地方上存在范圍相當(dāng)廣泛的無政府狀態(tài)，因此，“一方面是農(nóng)民田賦和其他稅收的劇增，另一方面卻是國家行政效益的遞減 ，形成了奇怪的‘國家政權(quán)內(nèi)卷化’現(xiàn)象”［18］51。其結(jié)果是，國家政權(quán)建設(shè)過程反而破壞了國家自身在基層的權(quán)力基礎(chǔ)，社會動亂由此增多。

就本文所討論的具體情況而言，雖然南京政府加強了對基層的滲透與控制，但卻“忽略了對基層的社會綜合服務(wù)與綜合管理的職能”［19］201。當(dāng)時的鄉(xiāng)村社會治理危機(jī)之所以產(chǎn)生，其本質(zhì)在于這一時期政府史無前例地加大對農(nóng)村的賦稅征收，“政府是早晨一個通令，晚上一個告示，不是叫你完糧，就是叫你納稅，……總一句話說，政府與民間的關(guān)系，除去要錢還是要錢而已”［20］。而從農(nóng)村享有的權(quán)利方面看，“各縣地方支出除保衛(wèi)公安等經(jīng)費外，其余大部分均為行政費，真正用諸農(nóng)村者，可謂渺滄海之一粟”［21］9。就連一向很少批評南京政府的大學(xué)者胡適也憤憤地說:“大多數(shù)農(nóng)村所以破產(chǎn)，農(nóng)民所以困窮，卻還是由于國內(nèi)政治不良，剝削太苛，搜括太苦，負(fù)擔(dān)太重……納稅養(yǎng)官，而官不能做一點有益于人民的事;納稅養(yǎng)兵，而兵不能盡一點保護(hù)人民之責(zé)。”［22］119

因此，不管從政府的角度還是從基層社會的角度來分析，這種情況最終造成基層社會的失范和鄉(xiāng)村治理危機(jī)，加重了政府與農(nóng)村社會關(guān)系的緊張，導(dǎo)致基層社會各種矛盾的激化。人民在無路可走的情況下只能選擇如下幾條途徑:暴動、抗糧、搶米、參加“土共”［19］202。

從歷史教訓(xùn)中可以看出，政府與鄉(xiāng)村社會和諧關(guān)系的建立實際上是一個雙方互動的過程，如果政府腐敗現(xiàn)象叢生，農(nóng)民當(dāng)然不會積極主動地迎合政府，而是消極被動地應(yīng)付政府的鄉(xiāng)村政策，政府與農(nóng)村社會的距離并不會被拉近［23］123，國家滲入農(nóng)村社會的努力也基本以失敗告終，而它留給歷史的唯一鮮明的痕跡便是近代日益加重的鄉(xiāng)村稅賦問題。

三、現(xiàn)代化進(jìn)程中政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的定位

由于歷史的原因，在人們的認(rèn)識中，傳統(tǒng)意義上的現(xiàn)代化實際上就是“西化”。這一錯誤認(rèn)識在很大程度上又阻礙了中國現(xiàn)代化進(jìn)程。再者，西方各個方面的制度在形成過程中具備長期的本土沉淀，近代中國則往往直接拿來為我所用，其結(jié)果是，到現(xiàn)代社會為止，中國“仍未擺脫制度建設(shè)失衡的結(jié)構(gòu)性困局”［24］149。因此，經(jīng)過認(rèn)真的梳理和總結(jié)，民國時期現(xiàn)代化進(jìn)程中的一些教訓(xùn)必然可以為現(xiàn)代中國建設(shè)提供參考。就本文而言，這一時期國家現(xiàn)代化過程中對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的定位問題也是引發(fā)20世紀(jì)二三十年代中國鄉(xiāng)村稅賦問題的主要因素。

由于受西方發(fā)達(dá)國家早期現(xiàn)代化模式的影響，迄今為止，工業(yè)化大概是所有發(fā)展中國家實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中必須邁出的第一步，由此帶來的后果是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的沉重和農(nóng)村的長期貧困化，而這一切又反過來嚴(yán)重影響和制約著社會的進(jìn)一步發(fā)展，這似乎是現(xiàn)代化進(jìn)程中不可逃脫的定律。甚至，許多發(fā)展中國家“損害農(nóng)業(yè)來發(fā)展工業(yè)”［25］前言。這一點我們也可以從南京政府的統(tǒng)治中看出。雖然當(dāng)時正是農(nóng)民通過自己的辛苦勞動養(yǎng)活著整個國家，但遺憾的是，“國家并不太感激他們;他們的收入是其他生產(chǎn)者收入的一半”［26］246，而收費和隱性負(fù)擔(dān)常常又會“超過稅收成為農(nóng)民的主要負(fù)擔(dān)”［27］78。對此，政府往往聽之任之，甚至支持和慫恿。

工業(yè)革命的巨大生產(chǎn)力使西方發(fā)展模式影響深遠(yuǎn)。即使到20世紀(jì)50年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?nèi)匀徽J(rèn)為，“工業(yè)化是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的中心，只有通過工業(yè)化才能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛。而農(nóng)業(yè)是停滯的，農(nóng)民是愚昧的;農(nóng)業(yè)不能對經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，充其量只能為工業(yè)發(fā)展提供勞動力、市場和資金”［25］譯者前言。也正是在這樣的理論引導(dǎo)下，南京國民政府時期，國家對工業(yè)的發(fā)展寄予了厚望，并從落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的微薄收益中征取大量稅收用于工業(yè)。而另一方面，政府對農(nóng)業(yè)的經(jīng)營狀況和農(nóng)民的生活狀況無心關(guān)注，有時也因為時局的變換與復(fù)雜而無力關(guān)注。如此這般的政府行為最終導(dǎo)致農(nóng)民生活狀況的持續(xù)惡化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的瀕臨破產(chǎn)。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家D·蓋爾·約翰遜揭示了這樣一個發(fā)人深思的現(xiàn)象:發(fā)達(dá)國家的政府正在試圖幫助農(nóng)民，但“在發(fā)展中國家，農(nóng)民相對貧窮，城鎮(zhèn)收入比農(nóng)村收入高出許多，農(nóng)村人口卻被課以重稅”［28］381。

在中國近代社會，伴隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的鄉(xiāng)村變遷尤其體現(xiàn)了這樣的特點。有學(xué)者分析:“現(xiàn)代化無疑是隱含在農(nóng)村權(quán)力和文化變遷背后的一條主線，現(xiàn)代化過程的拉動，根本性地改變了鄉(xiāng)村的文化與政治地位，并使其法定地處于經(jīng)濟(jì)上附庸和被犧牲的境地?！保?9］2也有學(xué)者說，自晚清以來，“中國社會由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型中，國家謀求現(xiàn)代化的意圖日益加強，現(xiàn)代化建構(gòu)行為逐漸由被動轉(zhuǎn)向主動，現(xiàn)代化資源的聚集力度隨之大幅增加。作為素以農(nóng)業(yè)為主要財政來源的大國，啟動中國現(xiàn)代化的原始資本無可選擇地由農(nóng)業(yè)承擔(dān)?！保?0］135—136這些研究結(jié)果都大致表明了中國現(xiàn)代化早期進(jìn)程中農(nóng)業(yè)貧困的必然性。不論這一結(jié)論是否正確，有一個問題應(yīng)當(dāng)注意到，那就是社會性質(zhì)問題。因為在民國時期，中國還處在半殖民地社會，發(fā)展大規(guī)模的工業(yè)是不容易的，而西方文明的本質(zhì)——工業(yè)主義還沒有真正地引入，“現(xiàn)在引進(jìn)的是這種文明的比較表面的一些因素，如追求物質(zhì)的舒適和享受。但是中國還沒有這些感官享受的物質(zhì)基礎(chǔ)。”［31］227但偏偏這一時期中國社會又過渡到了一個“不健全，不發(fā)達(dá)而又離不開自然經(jīng)濟(jì)為依托且又受其制約的資本主義模式”——“新舊雜陳，土洋共生的畸形資本主義社會”［32］161—162。因此，在當(dāng)時連農(nóng)民的生存都難以為繼的情況下，上層社會以極度剝削農(nóng)業(yè)的辦法來供養(yǎng)工業(yè)甚至為部分階層提供奢侈腐敗的物質(zhì)條件是極不合理和極不人道的。通過如此途徑，即使取得了現(xiàn)代化，其不道德的一面也必然在歷史上留下消極的影響。再者，也可以看到，沒有農(nóng)業(yè)作支撐，政府所努力發(fā)展起來的僅有的工業(yè)成果也是極其脆弱和命運短暫的。從社會與國家關(guān)系的層面來看，作為社會主體的農(nóng)民階層則日益成為政府的對立面，嚴(yán)重削弱了國家的統(tǒng)治基礎(chǔ)。

當(dāng)然，農(nóng)業(yè)之所以不被重視甚至被剝奪也有其自身的原因。由于“短時期內(nèi)，農(nóng)產(chǎn)品的供給和需求都是相對穩(wěn)定的，不可能如其他產(chǎn)業(yè)一樣有爆炸性的增長，所以，農(nóng)業(yè)是最不容易擴(kuò)張的部門。在資本面前，農(nóng)業(yè)是最容易被忽視的”，“這也是發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)出現(xiàn)悲劇性結(jié)果的根本原因”［33］。不管是有意還是無意，南京國民政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的輕視政策最終導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格跌落、地價下跌和耕地荒蕪。在農(nóng)民連種地都無利可圖的情況下，讓那些有錢人投資農(nóng)業(yè)是很難想象的。因此，在近代時期的中國，“經(jīng)營農(nóng)業(yè)基本上是一件很少能贏利的事業(yè)，所以絕少見資本家投資農(nóng)業(yè)，經(jīng)濟(jì)史學(xué)家所謂的農(nóng)業(yè)資本主義，在中國直到1949年，連萌芽都談不上”［29］51。

看來，在當(dāng)時那種貧窮落后的半殖民地的境況下，如何實施早期的現(xiàn)代化是一個重要議題。南京中央政府有意或無意地以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為代價來企望獲得更快發(fā)展的做法正是20世紀(jì)二三十年代鄉(xiāng)村稅賦問題產(chǎn)生的主要原因。結(jié)果是，這種錯誤的定向造成了近代中國農(nóng)村的長期貧窮和落后，而這種狀況又反過來成為國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個嚴(yán)重障礙。

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