【淺議我國(guó)金融（銀行）消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制的完善】

【淺議我國(guó)金融（銀行）消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制的完善】

近年來(lái)，隨著我國(guó)金融消費(fèi)市場(chǎng)的發(fā)展，消費(fèi)者對(duì)金融服務(wù)的內(nèi)容、層次及效率等方面提出了更多的要求。但與此不相適應(yīng)的是實(shí)踐中銀行在利益的驅(qū)動(dòng)下通過(guò)各種不規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為侵犯消費(fèi)者權(quán)益的現(xiàn)象不斷發(fā)生。中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)表明：2010年，針對(duì)銀行保險(xiǎn)類的投訴共3 775件，其中包括營(yíng)銷合同累計(jì)投訴1 196件，質(zhì)量類投訴700件。2011年金融保險(xiǎn)投訴共3 919件，比上年增長(zhǎng)3.8%，在投訴上升幅度居前的商品和服務(wù)類別統(tǒng)計(jì)中居第六位。2012年，銀行因?yàn)閬y收費(fèi)等不規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，曾多次被新聞媒體推到風(fēng)口浪尖上。從4月1日起，根據(jù)國(guó)家三部委的要求，銀行必須明碼標(biāo)價(jià)，這也是金融監(jiān)管者對(duì)公眾呼聲做出的強(qiáng)有力的回應(yīng)。

日前，金融監(jiān)管者在推動(dòng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面做出了巨大的努力。各層級(jí)的監(jiān)管當(dāng)局已經(jīng)普遍意識(shí)到只關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的利益訴求而忽視對(duì)消費(fèi)者利益的切實(shí)保護(hù)，會(huì)降低金融消費(fèi)者對(duì)金融業(yè)的信心，進(jìn)而會(huì)破壞金融業(yè)賴以發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。反之，加強(qiáng)金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)，不僅僅有利于消費(fèi)者一方，更有利于銀行乃至整個(gè)金融秩序及體系穩(wěn)定發(fā)展。盡管監(jiān)管部門逐步認(rèn)識(shí)到維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的重要性，但是因?yàn)闆](méi)有一個(gè)綜合發(fā)揮作用的體制與機(jī)制，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)仍然任重道遠(yuǎn)，其權(quán)益保護(hù)問(wèn)題仍面臨困境。

一、消費(fèi)者權(quán)益受損的原因分析

金融消費(fèi)者受損的原因多種多樣，既有體制與制度的原因，也有銀行和金融消費(fèi)者方面的原因。

（一）金融消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)淡薄或維權(quán)力量不足，部分消費(fèi)者金融知識(shí)欠缺，識(shí)別金融風(fēng)險(xiǎn)的能力不強(qiáng)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)全面融入世界經(jīng)濟(jì)體系，開(kāi)放程度及國(guó)際化水平逐步提升。新的金融業(yè)務(wù)品種及高附加值的金融服務(wù)層出不窮。由于金融產(chǎn)品技術(shù)含量高，缺乏對(duì)金融消費(fèi)者知識(shí)的宣傳教育，一方面導(dǎo)致金融消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)淡薄，助長(zhǎng)了銀行等金融機(jī)構(gòu)的侵權(quán)行為；另一方面為犯罪行為的發(fā)生也提供了可乘之機(jī)。近年來(lái)，金融詐騙等犯罪行為的發(fā)生就與部分金融消費(fèi)者自身金融知識(shí)欠缺，疏于防范有關(guān)。與一般性消費(fèi)相比，金融消費(fèi)往往有更大的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前我國(guó)的金融消費(fèi)者的素質(zhì)參差不齊，難以適應(yīng)日益復(fù)雜多變的金融風(fēng)險(xiǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)防范能力亟待加強(qiáng)。此外，當(dāng)出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)侵犯不特定個(gè)體權(quán)益時(shí)，個(gè)體維權(quán)成本較高，繼而會(huì)放棄維權(quán)，因此我國(guó)金融實(shí)踐中需要一種機(jī)制能彌補(bǔ)個(gè)體維權(quán)力量的不足。

（二）相關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)方面的法制不健全。我國(guó)對(duì)金融消費(fèi)者這個(gè)概念定義并不清晰。目前并沒(méi)有一部關(guān)于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)專項(xiàng)的法律。從概念上來(lái)看，金融消費(fèi)者的概念不是一個(gè)法律概念，并無(wú)法定的內(nèi)涵。因此，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》能不能簡(jiǎn)單套用對(duì)金融消費(fèi)者利益的保護(hù)在實(shí)踐中是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二條：“消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù)，其權(quán)益受本法保護(hù)；本法未作規(guī)定的，受其他有關(guān)法律、法規(guī)保護(hù)?！笨梢?jiàn)，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》主要是針對(duì)一般商品或服務(wù)消費(fèi)過(guò)程中（為生活消費(fèi)需要）消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，將自然人投資者和企業(yè)類金融消費(fèi)者排除在外?？梢?jiàn)，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的保護(hù)對(duì)象和保護(hù)范圍并不能涵蓋所有的金融消費(fèi)者。同時(shí)，《商業(yè)銀行法》、《銀行監(jiān)督管理法》等法律規(guī)定，在維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)上有一定的局限性，保護(hù)消費(fèi)者的條款少，更旨在維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和金融體系的穩(wěn)定，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融危機(jī)或金融市場(chǎng)崩潰，更多傾向于保護(hù)經(jīng)營(yíng)者主權(quán)，對(duì)消費(fèi)者主權(quán)的保護(hù)仍顯不足。此外，目前我國(guó)缺少金融產(chǎn)品信息披露相關(guān)法律規(guī)制，導(dǎo)致信息不對(duì)稱，也容易使金融消費(fèi)者的權(quán)益受到侵害。

（三）金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門不明確。“2001年12月實(shí)施的英國(guó)《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》明確規(guī)定金融服務(wù)管理局（FSA）負(fù)責(zé)監(jiān)管各項(xiàng)金融服務(wù)，同時(shí)設(shè)立單一申訴專員和賠償計(jì)劃架構(gòu)，為金融消費(fèi)者提供進(jìn)一步的保障，該法令還要求FSA負(fù)責(zé)保障消費(fèi)者和推行消費(fèi)者教育，加深公眾對(duì)金融體系的認(rèn)識(shí)，以及確保消費(fèi)者獲得適當(dāng)?shù)谋Ｕ?。”“美?guó)國(guó)會(huì)2009年通過(guò)《華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》，并決定成立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融消費(fèi)者保護(hù)局以專門履行保護(hù)金融消費(fèi)者職責(zé)。該法案明確規(guī)定了金融消費(fèi)者保護(hù)局的工作目標(biāo)和職責(zé)，要求金融消費(fèi)者保護(hù)局致力于增強(qiáng)金融市場(chǎng)的透明度、便捷性、公平性、責(zé)任性和準(zhǔn)入性，以期保護(hù)信貸、儲(chǔ)蓄和支付市場(chǎng)中的金融消費(fèi)者合法權(quán)益免受金融機(jī)構(gòu)欺詐行為的侵害。通過(guò)該法案，美國(guó)同樣實(shí)現(xiàn)了金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制從分散保護(hù)向集中保護(hù)的演變?！倍覈?guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門不確定，出現(xiàn)多部門保護(hù)卻又無(wú)人保護(hù)的尷尬境地。在現(xiàn)有立法現(xiàn)狀下，部分金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)部門是消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織，相關(guān)執(zhí)法部門卻為工商行政管理部門，同時(shí)，銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)也經(jīng)常參與到金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中來(lái)。而銀行業(yè)協(xié)會(huì)作為行業(yè)組織因沒(méi)有保護(hù)金融消費(fèi)者的整體制度安排，職能僅限于同業(yè)合作與協(xié)調(diào)方面。金融消費(fèi)者權(quán)益受到多頭管理，弊端十分明顯，即職責(zé)的重合和不清會(huì)導(dǎo)致部門職能行使上出現(xiàn)互相推諉、互相爭(zhēng)論、重復(fù)處罰等問(wèn)題。

（四）金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的基礎(chǔ)仍然薄弱。作為金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，其金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)基礎(chǔ)仍然薄弱。相當(dāng)部分的銀行對(duì)消費(fèi)者保護(hù)意識(shí)淡薄，對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)給銀行自身帶來(lái)的管理提升、客戶群擴(kuò)大及品牌樹立等方面所產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)意義沒(méi)有明晰的認(rèn)識(shí)。此外，從銀行的履職部門的設(shè)置來(lái)看，各家銀行在承擔(dān)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的部門各有不同，主要有紀(jì)檢監(jiān)察部門、工會(huì)、業(yè)務(wù)部門等，負(fù)責(zé)解決糾紛的員工并不能很好地處理糾紛或者不能真正理解該項(xiàng)工作的實(shí)際意義。行業(yè)中普遍存在安排的人不夠?qū)I(yè)或不具素質(zhì)，難以保證工作效果。實(shí)際上，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作涉及服務(wù)、法律、業(yè)務(wù)等多維度，需要銀行配備較高素質(zhì)的人力做保障。同時(shí)，銀行一般設(shè)立了客戶投訴部門，但普遍上缺乏閉路反饋機(jī)制。金融消費(fèi)者提出的建設(shè)性意見(jiàn)或建議不能及時(shí)反饋到銀行的管理制度中去，這樣致使銀行不能做一個(gè)對(duì)市場(chǎng)的快速反應(yīng)者。此外，實(shí)踐中，銀行往往在考核上追求單一的業(yè)務(wù)績(jī)效考核，違規(guī)的成本較低或者說(shuō)合規(guī)守法的職員并沒(méi)有受到正向的激勵(lì)。金融機(jī)構(gòu)在激勵(lì)制度中沒(méi)有做出正確導(dǎo)向是導(dǎo)致銀行業(yè)務(wù)執(zhí)行人員漠視相關(guān)制度，侵犯客戶利益的重要原因。

二、多措并舉，加強(qiáng)保護(hù)

從各國(guó)金融監(jiān)管發(fā)展的路徑來(lái)看，多是從無(wú)視金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融消費(fèi)者侵害開(kāi)始，到導(dǎo)致行業(yè)聲譽(yù)受損，消費(fèi)者對(duì)整個(gè)行業(yè)失去信心，后又重新認(rèn)識(shí)到保護(hù)金融消費(fèi)者的重要性，并在政府等各方力量的推動(dòng)下不斷通過(guò)健全各種體制、機(jī)制，更好地保護(hù)金融消費(fèi)者，從而促進(jìn)金融業(yè)的健康發(fā)展。我國(guó)金融活動(dòng)參與者應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變觀念，可通過(guò)以下幾個(gè)方面為金融消費(fèi)者創(chuàng)造一個(gè)好的金融消費(fèi)環(huán)境，避免重蹈覆轍。

（一）加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的專項(xiàng)立法工作?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》不能直接適用于金融領(lǐng)域，應(yīng)盡快從法律上界定金融消費(fèi)者的概念，明確金融機(jī)構(gòu)及金融消費(fèi)者的權(quán)利和義務(wù)，進(jìn)一步明確金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生爭(zhēng)端后的解決機(jī)制等內(nèi)容。金融消費(fèi)者作為弱勢(shì)一方，應(yīng)對(duì)其做傾斜性的保護(hù)，立法設(shè)計(jì)要從平衡金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者雙方利益的基礎(chǔ)上出發(fā)，立法要公平、合理且易于操作。法律是金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的最重要屏障，應(yīng)盡快制定《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，同時(shí)制定或修改相關(guān)的法律，加快《個(gè)人信息保密法》、《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》、《金融產(chǎn)品信息披露辦法》等一系列法律法規(guī)的出臺(tái)，進(jìn)一步加大對(duì)金融消費(fèi)者信息、財(cái)產(chǎn)權(quán)益及其他利益的保護(hù)力度。

（二）設(shè)立保護(hù)金融消費(fèi)者的專門機(jī)構(gòu)。法律沒(méi)有確定監(jiān)管當(dāng)局保護(hù)消費(fèi)者的基本職責(zé)，我國(guó)目前沒(méi)有專門保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)。我們可考慮通過(guò)立法授權(quán)或由國(guó)務(wù)院明確專門的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，可將此職能賦予金融監(jiān)管機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使金融消費(fèi)監(jiān)管權(quán)，促成在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立糾紛處理機(jī)構(gòu)，并建立起糾紛解決機(jī)制。

1．在監(jiān)管法律制度中，明確金融監(jiān)管部門為保護(hù)金融消費(fèi)者的專門機(jī)構(gòu)。金融糾紛具有很強(qiáng)的專業(yè)性，金融監(jiān)管部門適合承擔(dān)起金融消費(fèi)者保護(hù)的責(zé)任。金融監(jiān)管和監(jiān)管對(duì)象聯(lián)系緊密，監(jiān)管部門不僅掌握了大量的金融法規(guī)，也深刻了解金融業(yè)務(wù)。并且，目前金融監(jiān)管部門在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)上做了大量的工作，取得了積極的效果。如對(duì)理財(cái)產(chǎn)品宣傳上的規(guī)范及不合理收費(fèi)的規(guī)制等方面，效果顯著。這都說(shuō)明金融監(jiān)管部門有能力承擔(dān)起金融消費(fèi)者保護(hù)的責(zé)任。同時(shí)，將對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)督、檢查、處罰權(quán)等統(tǒng)一由金融監(jiān)管部門行使，金融監(jiān)管部門可以通過(guò)各種監(jiān)管措施督促銀行將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)納入經(jīng)營(yíng)管理的一部分。如對(duì)向銀行監(jiān)督管理部門投訴數(shù)量較高、處理不當(dāng)?shù)葐?wèn)題比較突出的銀行，在全轄予以通報(bào)批評(píng)，必要時(shí)可考慮作為準(zhǔn)入和監(jiān)管評(píng)級(jí)的參考依據(jù)。除此之外，要建立起金融監(jiān)管部門與其他消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門之間的分工協(xié)調(diào)機(jī)制。

2．將保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)利納入金融監(jiān)管目標(biāo)。在明確金融監(jiān)管部門為金融消費(fèi)者的專門保護(hù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善規(guī)范金融監(jiān)管行為的法律，增加對(duì)消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)的條款。如《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》已將維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心寫入監(jiān)管目標(biāo)，并對(duì)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)做了系統(tǒng)規(guī)定，但職責(zé)規(guī)定中并沒(méi)有對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)內(nèi)容。此法規(guī)應(yīng)進(jìn)一步明確為金融消費(fèi)者提供適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。同時(shí)，將保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)利與金融審慎監(jiān)管同等納入到監(jiān)管目標(biāo)之中，才能更好地保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

（三）加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)宣傳。保護(hù)自己的金融消費(fèi)權(quán)益，僅僅靠消費(fèi)者一己之力是不夠的。畢竟，金融消費(fèi)者處于弱勢(shì)地位。金融監(jiān)管部門不僅自身要承擔(dān)起金融消費(fèi)者教育的職能，而且要推動(dòng)新聞媒體、行業(yè)自律組織、消費(fèi)者協(xié)會(huì)組織及金融機(jī)構(gòu)等積極開(kāi)展金融消費(fèi)者權(quán)益教育、宣傳工作，進(jìn)一步增強(qiáng)金融消費(fèi)者金融知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)金融消費(fèi)者自我保護(hù)能力。但是，也要通過(guò)社會(huì)宣傳明確消費(fèi)者的權(quán)利也不是沒(méi)有邊界的，消費(fèi)者要對(duì)自己的惡意投訴負(fù)責(zé)，防止亂投訴現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部要建立起保護(hù)金融消費(fèi)者的各種機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部糾紛處理可以考慮作為金融監(jiān)管部門處理的一個(gè)前置程序。監(jiān)管部門應(yīng)推動(dòng)銀行將客戶投訴納入風(fēng)險(xiǎn)管理中，各銀行內(nèi)部要制定并嚴(yán)格執(zhí)行適用于本行的《消費(fèi)者投訴管理辦法》等規(guī)定，逐步建立健全金融消費(fèi)者投訴處理機(jī)制。銀行受理投訴后應(yīng)告知客戶受理情況。同時(shí)，各銀行要正確認(rèn)識(shí)客戶投訴給自身帶來(lái)的影響。各銀行應(yīng)以消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)為契機(jī)，提升服務(wù)創(chuàng)新能力、服務(wù)水準(zhǔn)及管理層次，樹立品牌形象。此外，金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)涉及產(chǎn)品研發(fā)、風(fēng)險(xiǎn)揭示、產(chǎn)品營(yíng)銷、服務(wù)收費(fèi)、客戶投訴處理等多個(gè)環(huán)節(jié)，銀行應(yīng)將消費(fèi)權(quán)益保護(hù)納入風(fēng)險(xiǎn)管理文化的一部分，并通過(guò)制定科學(xué)合理的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲機(jī)制樹立正確的經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向。

（五）建立金融消費(fèi)者維權(quán)基金，引入消費(fèi)維權(quán)公益訴訟制度。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)侵害了不特定多數(shù)人的利益時(shí)，受侵害的特定公民一般不愿或無(wú)力維權(quán)，即使提起民事訴訟，經(jīng)常也會(huì)因?yàn)殡y于搜集證據(jù)而無(wú)法有效維護(hù)自己的合法權(quán)益，個(gè)體維權(quán)成本相當(dāng)高。對(duì)此，應(yīng)引入消費(fèi)者公益維權(quán)訴訟制度，將消費(fèi)者個(gè)體訴權(quán)轉(zhuǎn)移至消協(xié)或其他公益組織，將大大減少個(gè)體維權(quán)成本，達(dá)到很好的維權(quán)效果。同時(shí)，逐步建立區(qū)域性金融消費(fèi)者維權(quán)基金及維權(quán)律師團(tuán)，為公益維權(quán)行為提供物質(zhì)支持及法律援助，通過(guò)一定的機(jī)制設(shè)置鼓勵(lì)律師等公益性人士或其他公益組織更多地承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任。

只有改革監(jiān)管機(jī)制，完善金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，加強(qiáng)金融法律建設(shè)并嚴(yán)格執(zhí)法，逐步建立起金融消費(fèi)者保護(hù)的各種體制、機(jī)制，才能真正使金融消費(fèi)者的權(quán)益得到保障。

（衡水市商業(yè)銀行股份有限公司葛春艷）