競技性體育行政糾紛解決的司法化探析

王瀟漩

（中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088）

《中華人民共和國體育法》自1995年頒布至今，在過去的18年中，僅被修訂過一次，即根據(jù)2009年全國人大常委會通過的《關(guān)于修改部分法律的決定》將《體育法》第47條刪除。這部具有計劃經(jīng)濟色彩的法律，在市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的今天，已經(jīng)越來越不適應(yīng)體育事業(yè)市場化、職業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化和社會化加速發(fā)展的現(xiàn)狀，陳舊條款與社會轉(zhuǎn)型的激烈碰撞日益凸顯出修訂《體育法》的必要性與緊迫性[1]。目前，體育法學(xué)者從體育法的基本原則重構(gòu)、修法理念定位、立法宗旨轉(zhuǎn)變、立法技術(shù)完善、法律責(zé)任規(guī)制、體育權(quán)利保障、糾紛解決機制等諸多方面進行了深入研討，取得了豐碩的學(xué)術(shù)成果。

在《體育法》修訂所面臨的諸多問題中，競技性體育行政糾紛解決機制的建立與完善具有著非比尋常的重要意義。一方面目前競技性體育是我國體育事業(yè)的核心部分和支柱產(chǎn)業(yè)，由于受到經(jīng)濟與社會發(fā)展階段與速度的制約，這一境況在短時間內(nèi)也不會發(fā)生改變；另一方面競技性體育協(xié)會的自主管理權(quán)是政府職能轉(zhuǎn)變過程中，社會管理創(chuàng)新的產(chǎn)物。

而化解社會矛盾是社會管理創(chuàng)新的中心環(huán)節(jié)，行政糾紛的妥善解決則是維持社會穩(wěn)定，有效化解社會矛盾的工作重點[2]?？梢哉f授予體育協(xié)會自主管理權(quán)的初衷就是通過行業(yè)自治以緩和公權(quán)力與私權(quán)利的摩擦，其根本目的就是避免社會矛盾的激化，使其能夠自行化解于行業(yè)內(nèi)部。但我國競技性體育行政糾紛解決的現(xiàn)狀卻并沒有達到這一立法初衷的理想狀態(tài)。以特別權(quán)力關(guān)系說為理論支撐，以《體育法》第33條為法律依據(jù)，競技性體育行政糾紛普遍排斥法院管轄。伴隨著“中國排球協(xié)會取消四川男排比賽資格案”、“中國足球協(xié)會吊銷教練員證書案”、“渝沈疑案”、“長春亞泰俱樂部訴中國足協(xié)案”、“中國足協(xié)處罰王鋒等違紀球員案”、“松日俱樂部訴中國足協(xié)行政不作為案”、“廣州吉利訴中國足協(xié)名譽侵權(quán)案”、“河南建業(yè)足球俱樂部訴河南足協(xié)案”、“中國籃球協(xié)會處罰奧神俱樂部案”等眾多行政糾紛案件的不了了之，權(quán)利人狀告無門，常常以退賽、退會作為抗議手段的無奈結(jié)局，在激發(fā)社會輿論浪潮的同時，也引發(fā)了法律人對舊制度的反思：司法化理應(yīng)成為走出競技性體育行政糾紛解決困境的出路，《體育法》的修改應(yīng)當(dāng)與《行政訴訟法》相銜接，賦予行政相對人尋求訴訟救濟的權(quán)利。

一、反司法化的理論根源與具體理由

（一）反司法化的理論根源

目前,競技性體育行政糾紛解決反司法化的理論根源在于特別權(quán)力關(guān)系理論在體育協(xié)會與成員關(guān)系間的類推適用。該學(xué)說最早由德國公法學(xué)巨擎拉班德創(chuàng)立并應(yīng)用于對國家機關(guān)與公務(wù)員關(guān)系的定性，后又經(jīng)德國行政法學(xué)鼻祖奧拓·邁耶發(fā)展。其核心論點是：為有利于達成行政上的特定目的，公務(wù)員與國家機關(guān)之間構(gòu)成特別權(quán)力關(guān)系，排除司法救濟適用，僅提供內(nèi)部救濟途徑。后來此學(xué)說經(jīng)室井力和美濃部達吉等人的發(fā)展，將社會公團體，包括競技性體育協(xié)會，與其成員的關(guān)系也納入特別權(quán)力關(guān)系的范圍[3]。雖然此學(xué)說并未在我國大行其道，但是司法實踐中法院卻常常以此為由排除對體育協(xié)會成員內(nèi)部侵權(quán)的司法救濟。如在“廣州吉利足球俱樂部訴中國足球協(xié)會侵害名譽權(quán)糾紛”案中，廣州市天河區(qū)人民法院在《民事裁定書》中就認定：中國足球協(xié)會是全國足球?qū)ｍ楏w育社會團體法人，是依法負責(zé)全國足球競賽活動的全國性單項體育協(xié)會。吉利俱樂部是中國足協(xié)管理的職業(yè)足球俱樂部。中國足協(xié)與吉利俱樂部之間不是平等的民事主體，而是管理與被管理的關(guān)系，本案糾紛不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，依法應(yīng)駁回原告起訴[4]。

（二）反司法化的具體理由

1.競技性體育的特性反對糾紛解決司法化

競技性體育競賽具有高度技術(shù)性與時效性，一方面運動生命的時效性和聯(lián)賽賽程的緊湊安排都需要體育糾紛的快速解決，而司法程序的煩瑣與漫長時效都將導(dǎo)致糾紛難以在極短的時間內(nèi)解決。以奧運比賽運動員的參賽資格糾紛為例，即使賽前運動員資格遭到質(zhì)疑，奧委會也不可能停止多國運動員參加比賽的進程，比賽只能繼續(xù)進行。等到法院裁決完糾紛，比賽早已塵埃落定許久了。不及時的糾紛解決不能真正保障運動員的合法權(quán)益[5]。另一方面，比賽規(guī)則、賽程安排等事項具有高度專業(yè)性，案件即使交到法官手中，法官根據(jù)自身知識儲備也難以作為公正而準確的裁判，可能還要求助于體育協(xié)會中的專家，糾紛解決司法化的意義不大。

2.體育協(xié)會的民主自治反對糾紛解決司法化

體育協(xié)會依據(jù)其章程規(guī)定行使對成員的自治管轄權(quán)，凡加入體育行會的成員都是自愿認同章程規(guī)定的，這是一種參與式民主的體現(xiàn)形式。比如《足協(xié)章程》第87條明確規(guī)定，中國足協(xié)各會員協(xié)會、會員俱樂部及其成員，應(yīng)保證不得將他們與中國足協(xié)、其他會員協(xié)會、會員俱樂部及其成員的爭議提交法院，而只能向中國足球協(xié)會訴訟委員會提出申訴。根據(jù)此項條款，凡加入足協(xié)的成員均是對此條款的認同，自愿放棄了訴權(quán)。同時，各體育協(xié)會為謀求本行業(yè)繁榮發(fā)展，作為社會團體，享有高度自治權(quán)，如果法院介入到協(xié)會的內(nèi)部糾紛，可能導(dǎo)致日后體育協(xié)會決策時為避免受到司法追究而束手束腳，不敢越雷池一步，司法化會成為協(xié)會自治權(quán)的束縛。

二、對反司法化觀點的駁斥與司法化正當(dāng)性的確立

（一）二元管理權(quán)破除陳舊理論的枷鎖

在世界范圍內(nèi)，特別權(quán)力關(guān)系理論已經(jīng)遭到了越來越多外國學(xué)者的批判，在其誕生地德國也是日漸衰微，各種機關(guān)、學(xué)校、社會團體內(nèi)部行為的界限正在不斷被打破，法院的管轄權(quán)也不再受到此理論的束縛。早在1956年就有德國學(xué)者提出將特別權(quán)力關(guān)系中的基礎(chǔ)關(guān)系，比如體育協(xié)會組織授予俱樂部或球員注冊資格、執(zhí)業(yè)資質(zhì)，以及其他領(lǐng)域或?qū)ｍ椷\動入門、清退等基礎(chǔ)事項納入到司法審查的范圍之中。其實，所謂體育協(xié)會具有的“特別權(quán)力”實際是對協(xié)會所擁有的二元管理權(quán)的誤讀。體育協(xié)會所擁有的管理權(quán)具有雙面向，它一方面依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)行使行政管理權(quán)，如中國足協(xié)依據(jù)行業(yè)法律規(guī)范享有對足球運動項目的行政管理權(quán)，對違反行業(yè)規(guī)范的會員有行政處罰權(quán)等；另一方面，體育協(xié)會還依據(jù)自身章程的規(guī)定行使自主管理權(quán)，如中國足協(xié)享有內(nèi)部章程、規(guī)約的制定權(quán)，吸納新會員、獲取會費的權(quán)力，等等。在體育協(xié)會行使行政管理權(quán)時，體育協(xié)會與內(nèi)部成員之間形成行政法律關(guān)系，其產(chǎn)生的行政糾紛是法律、法規(guī)授權(quán)組織與行政相對人之間的糾紛，理應(yīng)受到法院行政庭的管轄。而當(dāng)其行使自主管理權(quán)時，體育協(xié)會與內(nèi)部成員之間構(gòu)成民事法律關(guān)系，其產(chǎn)生的糾紛是平等主體間的財產(chǎn)權(quán)、名譽權(quán)等民事權(quán)利糾紛，這時候應(yīng)適用民商事法律予以解決。

（二）有限司法審查與競技性體育特性相呼應(yīng)

競技性體育的時效性與專業(yè)性并非全盤否定司法審查，只是為司法審查限定了范圍，將純技術(shù)性事項排除出法院管轄，比如因體育工作計劃、體育賽事日程安排、體育技術(shù)標準及其考核、運動員的選拔標準，體育競賽規(guī)則等事項產(chǎn)生的糾紛就不應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。讓這些事項通過行業(yè)協(xié)會內(nèi)部救濟的方式解決可以避免“外行審內(nèi)行”導(dǎo)致的司法判決無法令人信服的窘狀[6]。同時，司法權(quán)力不介入這些與比賽進程息息相關(guān)的事項，也避免了糾紛解決司法化導(dǎo)致的拖沓影響比賽的正常進行。法院對體育協(xié)會內(nèi)部糾紛的介入是有限地介入，主要是審查由于體育協(xié)會違法行使行政管理權(quán)而引發(fā)的行政糾紛。體育協(xié)會根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)而享有的行政管理權(quán)涉及協(xié)會成員作為行政相對人而享有的法定的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。尤其是涉及注冊許可、勞動就業(yè)、經(jīng)濟處罰、資格注銷等領(lǐng)域的行政管理權(quán)，作為一種法定的公權(quán)力，其行使對當(dāng)事人的合法權(quán)益產(chǎn)生了直接的法律效果。此時體育協(xié)會的管理行為應(yīng)被認定是一種具體行政行為，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍，理應(yīng)受到法院的審查與監(jiān)督。如此界定司法審查的范圍，就回避了司法審查與競技性體育特性的直接碰撞，回應(yīng)了競技性體育糾紛解決對高效化與專業(yè)化的要求。

（三）“官民二重性”下的民主形式化

競技性體育協(xié)會應(yīng)通過以下幾個最基本的環(huán)節(jié)以體現(xiàn)參與式民主:首先,體育協(xié)會的成立應(yīng)由成員自愿結(jié)合產(chǎn)生。其次，其領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)通過民主選舉產(chǎn)生。再次，章程的具體制定應(yīng)由成員通過討論、爭辯、投票通過。最后，協(xié)會的決策應(yīng)該體現(xiàn)全體成員的意志，以投票或其他民主方式作出。也只有通過上述民主環(huán)節(jié)，體育協(xié)會所具有的自主管理權(quán)才具有正當(dāng)性基礎(chǔ)。而目前我國體育協(xié)會深受“大政府，小社會”的格局影響，既是行使行政管理權(quán)的官方組織，又是享有行業(yè)自治權(quán)的民間團體，具有鮮明的“官民二重性”。在經(jīng)濟政治體制改革和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，體育協(xié)會作為一種新生的組織形態(tài)，雖然定位為民間組織，但由于原有體制的色彩尚未完全褪去，其與行政管理部門有著密不可分的聯(lián)系，從而具有了“官方性”;同時它們又是新興的、具備一定社會基礎(chǔ)的公民社會組織，相對獨立于行政管理部門而具有“民間性”[7]?！扼w育法》第31條、第49條明確授權(quán)全國性的單項體育協(xié)會對單項運動的普及和提高享有行政管理權(quán)和行政處罰權(quán)，同時在體育協(xié)會的現(xiàn)實運作中，體育協(xié)會并非民間自發(fā)成立的社會團體，而是由體育行政主管機關(guān)牽頭成立的。其核心成員特別是領(lǐng)導(dǎo)階層大多為體育總局指派、任命的國家公務(wù)員，其成員對章程的制定并無發(fā)言權(quán)，表決權(quán)，具體決策權(quán)更是掌握在體育協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)層手中，由此行政主導(dǎo)體制在我國體育協(xié)會的運作中占據(jù)支配地位，“民間組織”僅成為排除司法干預(yù)的表現(xiàn)形式，自治權(quán)實際上缺乏有效的保障。在這種形式化的民主背景中，強調(diào)排除司法干涉的重要性只能使得占據(jù)強勢地位，擁有聯(lián)賽舉辦、行政處罰等壟斷行政管理權(quán)、專享國家代表權(quán)的體育協(xié)會與狀告無門的協(xié)會成員間的權(quán)力義務(wù)關(guān)系更加失衡。以《足協(xié)規(guī)章》為例，該規(guī)章第87條以沿襲《國際足聯(lián)章程》為名，徹底排除了足協(xié)內(nèi)部糾紛的司法管轄。且不論此條涉及司法制度的規(guī)定是否違反了《立法法》第8條關(guān)于法律保留事項的規(guī)定。就算不違反，這也是對《國際足聯(lián)章程》的曲解。《國際足聯(lián)章程》只是規(guī)定了當(dāng)事人在向法院起訴前，體育行會內(nèi)部救濟措施前置的程序，并沒有完全排除司法介入解決體育糾紛的可能性[8]。綜上所述，在現(xiàn)階段我國體育協(xié)會尚未成為真正獨立自治的社團法人之際，片面強調(diào)排除司法審查實屬不智之舉。

（四）中立裁判機構(gòu)的現(xiàn)實缺位呼喚糾紛解決司法化

《體育法》第33條規(guī)定，在競技體育活動中發(fā)生糾紛，由體育仲裁機構(gòu)負責(zé)調(diào)解、仲裁，但時過18年，國務(wù)院仍然沒有制定相關(guān)法規(guī)以設(shè)立一個中立的體育仲裁機構(gòu)。目前各體育協(xié)會下設(shè)訴訟委員會或仲裁委員會接受當(dāng)事人的申訴，扮演著“自己案件的法官”這一早就被自然公正原則所批判的角色。不論其裁判的公正性如何，這樣不中立的裁判機構(gòu)所作出的裁決都難以讓當(dāng)事人信服?！扼w育法》的初衷是想設(shè)立一個專業(yè)而且中立的體育仲裁機構(gòu)去管轄此類糾紛，但由于這一機構(gòu)目前尚未成型，其具體的制度規(guī)章和運作模式還未探索，在中立裁判機構(gòu)缺位的情況下，當(dāng)事人狀告無門的窘?jīng)r一次又一次地敲響了競技性體育行政糾紛解決不力的警鐘。退一步講，即使設(shè)立了仲裁機構(gòu)也并不意味著就徹底放棄了司法審查的可能。隨著契約自由原則的修正，各國司法實踐在認可特定行業(yè)獨立仲裁機構(gòu)地位的同時，也肯定了社團自治行為的可訴性。如德國就認為體育協(xié)會運用的諸如行政處罰之類涉及公權(quán)力的行為均應(yīng)受到司法審查。法國亦傾向于將非政府公共組織視為公務(wù)法人，使其成為行政主體的一種，從而受到行政法的規(guī)制與行政法院的司法審查。而英美法系國家也通過判例明確，體育行業(yè)組織行使公共管理權(quán)的行為應(yīng)遵循正當(dāng)程序，接受司法審查。由此，我國體育糾紛解決的窘狀與各國司法實踐的發(fā)展趨勢都印證了競技性體育行政糾紛解決司法化的必要性。

三、對未來《體育法》修改的建議

首先，《體育法》第33條的表述有鮮明的反司法化傾向，建議未來修法中明確“在競技體育活動中發(fā)生糾紛，應(yīng)當(dāng)先由體育仲裁機構(gòu)負責(zé)調(diào)解、仲裁。調(diào)解不成的，當(dāng)事人有權(quán)向人民法院起訴”。這樣就保證了體育仲裁機構(gòu)的調(diào)解前置，堅持了“窮盡內(nèi)部救濟”的原則，優(yōu)先采用快捷、簡便、高效、低成本的行業(yè)內(nèi)部救濟途徑，避免濫訴的發(fā)生。其次，根據(jù)《仲裁法》第5條規(guī)定，對于雙方達成仲裁協(xié)議的，一方向人民法院起訴的，人民法院不予受理，但仲裁協(xié)議無效的除外。所以，在國務(wù)院制定有關(guān)體育仲裁的行政法規(guī)時，應(yīng)明確體育仲裁應(yīng)基于雙方自愿，不能以格式條款的形式強行排除當(dāng)事人訴權(quán)，并將仲裁協(xié)議的效力審查交由法院管轄，以作為保障體育仲裁公平合理的一道防線。再次，應(yīng)當(dāng)劃定行業(yè)內(nèi)部糾紛解決的范圍，明確僅將高度技術(shù)性事項排除在司法審查的范圍之外，例如體育規(guī)則的制定與體育比賽的裁判等，這樣與《行政訴訟法》所規(guī)定的受案范圍相銜接，貫徹司法審查有限原則。最后，《體育法》應(yīng)明確各協(xié)會章程必須對糾紛解決與權(quán)利保障予以規(guī)定。目前我國排球、乒乓球、羽毛球、田徑、游泳等若干體育協(xié)會的章程均未對體育協(xié)會紀律處罰行為引起的糾紛救濟途徑作出規(guī)定。《中國足球協(xié)會章程》更是旗幟鮮明地排除司法救濟途徑。而司法制度屬于《立法法》第9條規(guī)定的法律絕對保留的事項，行業(yè)協(xié)會無權(quán)以任何形式排除當(dāng)事人訴權(quán)。上述現(xiàn)狀都反映出體育協(xié)會對成員權(quán)利救濟的疏忽，這也成為現(xiàn)實矛盾頻發(fā)的制度根源之一。未來在章程規(guī)定糾紛解決途徑時，應(yīng)當(dāng)明確當(dāng)事人有尋求司法救濟的權(quán)力。體育協(xié)會與成員間發(fā)生行政糾紛的，當(dāng)事人有權(quán)向法院起訴，真正踐行“有權(quán)利必有救濟”的現(xiàn)代法治理念。

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