淺析采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)管理機制的完善

馮 蕾，吳 鵬

（中國政法大學(xué)，北京100088）

生態(tài)修復(fù)是目前生態(tài)環(huán)境保護(hù)一項嶄新的技術(shù)，也是生態(tài)學(xué)研究的新領(lǐng)域。在生態(tài)學(xué)研究領(lǐng)域中學(xué)者對于生態(tài)修復(fù)的認(rèn)識不盡相同。焦居仁將生態(tài)修復(fù)視作一種生態(tài)恢復(fù)的加速手段。[1]艾曉燕、徐廣軍將生態(tài)修復(fù)理解為土地生產(chǎn)力的恢復(fù)以及強調(diào)其與景觀環(huán)境的一致性[2]。周啟星等認(rèn)為生態(tài)修復(fù)是針對已被污染的環(huán)境而言的，是一種污染環(huán)境的生態(tài)修復(fù)，因此該觀點實際上是將生態(tài)修復(fù)的前提限定在生態(tài)的破壞，尤其是人為的“建設(shè)項目的擾動和破壞”。[3]而對于生態(tài)修復(fù)管理領(lǐng)域或法學(xué)領(lǐng)域的研究雖然較少，但已經(jīng)逐步展開。有學(xué)者在充分辨析了生態(tài)修復(fù)與相近概念的異同后，認(rèn)為生態(tài)修復(fù)即是在人工條件下對原有被破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)、重建和修整，使其更適合社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的過程。而法律上的生態(tài)修復(fù)就是指在人工主導(dǎo)下生態(tài)環(huán)境破壞方對生態(tài)環(huán)境本身予以修復(fù)，并且對由此帶來的生態(tài)環(huán)境受損方環(huán)境權(quán)益以及生存和發(fā)展權(quán)予以賠償和補償?shù)男袨?。[4]本研究贊同這種觀點，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行相關(guān)研究。

1 采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)管理機制完善的具體要求

目前，我國環(huán)境管理的基本模式主要是為了解決城市和工業(yè)的點源環(huán)境污染問題，維護(hù)生態(tài)平衡，保護(hù)和改善城市生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，基于對環(huán)境管理的狹義理解而建立起來的，是一種政府主導(dǎo)型的環(huán)境管理模式。[5]主要表現(xiàn)在地方環(huán)保部門多以對污染行為進(jìn)行處罰為主要工作，注重處罰的績效和處罰的力度，而完全忽視了處罰的實際效果和預(yù)防實效。這種以處罰代替管理、以罰款代替預(yù)防和控制義務(wù)的管理模式已經(jīng)嚴(yán)重影響到生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理工作的實際作用。為此，環(huán)境保護(hù)部部長周生賢在第二次全國環(huán)保科技大會上提出，要加快實現(xiàn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。[6]而我國環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵就是要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境破壞及污染有效控制與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的實效治理及改善。一方面，我國生態(tài)環(huán)境破壞依然較為嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境污染缺乏有效防控措施，難以兼顧保護(hù)與發(fā)展的雙重任務(wù)；另一方面受到破壞的生態(tài)環(huán)境不能通過完善的管理機制加以修復(fù)。因此，加快環(huán)境管理戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型首先就應(yīng)當(dāng)把環(huán)境管理的重點鎖定在生態(tài)環(huán)境破壞與污染的防控和有效治理相結(jié)合的管理路徑上。

采煤塌陷是煤炭開發(fā)過程中產(chǎn)生的嚴(yán)重地質(zhì)災(zāi)害。采煤塌陷區(qū)的生態(tài)修復(fù)是一項長期而復(fù)雜的工作過程，繼續(xù)走處罰為主、注重末端治理的管理道路將難以實現(xiàn)其工作的延續(xù)性和長期性，更無法取得實際效用。一方面處罰并不能嚴(yán)格控制采煤塌陷的規(guī)模和生態(tài)修復(fù)的難度，更不能保障生態(tài)修復(fù)的實際效果；另一方面注重治理不關(guān)注預(yù)防與控制難以實現(xiàn)對采煤塌陷區(qū)居民財產(chǎn)和生命安全的有效保障，更難以使采煤企業(yè)真正擔(dān)負(fù)起生態(tài)修復(fù)的社會責(zé)任。因此，在采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)管理機制的建設(shè)中，必須既注重采煤塌陷防控工作，也要繼續(xù)關(guān)注采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)的有效治理。這就要求，在采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)管理工作中，既要有健全的管理主體，使其能夠承擔(dān)應(yīng)有的社會責(zé)任，還要有完善的管理制度，更要有法治的保障。

2 采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)管理機制存在的問題

與當(dāng)前日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境形勢不相符的是，采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)相關(guān)管理機制并不健全。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)管理主體欠缺

當(dāng)前我國采煤塌陷的生態(tài)環(huán)境治理工作主要是在國家的管制之下展開，國有企業(yè)多數(shù)扮演了“只交錢不管事”的甩手角色。這種由國家為企業(yè)“買單”的行為實際上造成了生態(tài)環(huán)境管理上只重治理、不管防控的片面管理模式。一方面國家人力和財力相對有限，難以顧及到采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)的具體措施等；另一方面企業(yè)對于采煤產(chǎn)生塌陷實際情況的了解在一定程度上比政府掌握的信息更為全面。信息管理不暢直接影響到對采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)的規(guī)劃問題，政府僅僅扮演了處理后事的角色，企業(yè)也很大程度上將社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題拋給了當(dāng)?shù)卣?。因此，采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)單一政府管理的角色實際上是將政府推到了社會矛盾的前沿，并不利于實際問題的解決。從這種意義上說，應(yīng)當(dāng)讓企業(yè)擔(dān)當(dāng)一定范圍內(nèi)的管理者角色，以實現(xiàn)企業(yè)對社會責(zé)任的承擔(dān)。

2.2 采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)管理體制不順，管理制度難以有效實施

采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)管理主體欠缺了企業(yè)這一重要角色，造成了采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)管理體制的不順。目前，我國煤炭行業(yè)管理是一種低級別的分散管理模式。由于缺乏相對統(tǒng)一與明確的能源與煤炭行業(yè)發(fā)展主導(dǎo)方向的指導(dǎo)，部門間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制。不同部門出臺的各項管理舉措不能協(xié)調(diào)統(tǒng)一，甚至相互矛盾與抵消。如國土資源部門管理資源的探礦權(quán)和采礦權(quán)設(shè)置與煤炭行業(yè)行政主管部門制定的煤炭開發(fā)規(guī)劃不銜接，煤炭資源開發(fā)與環(huán)境生態(tài)保護(hù)不適應(yīng)，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)負(fù)責(zé)實施國家監(jiān)察的職責(zé)與煤炭行業(yè)管理部門負(fù)責(zé)行業(yè)安全監(jiān)督管理的職責(zé)難以劃清等等。這是管理體制混亂、生態(tài)修復(fù)管理難以協(xié)調(diào)開展的主要癥結(jié)所在。

2.3 采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)法治不健全

如果說體制和制度是管理機制的重要組成部分，那么法治就是管理機制活的靈魂。當(dāng)前，我國采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)的法律依據(jù)主要是礦業(yè)資源方面的法律，如《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》（1994）對礦產(chǎn)資源開發(fā)補償問題進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定；《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（1996）第32條對土地資源環(huán)境的保護(hù)以及復(fù)墾等問題進(jìn)行了規(guī)定；《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）在耕地保護(hù)部分的第42條對塌陷地的復(fù)墾有所規(guī)定，該法第47條也對土地征收補償進(jìn)行了一般規(guī)定；同時，國家2011年還頒布了《土地復(fù)墾條例》，對于土地復(fù)墾問題進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定。并且，各省或有立法權(quán)的較大市還對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，有的地區(qū)還制定了地方性的采煤塌陷區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理方面的法規(guī)和規(guī)章等。但是這些立法文件多數(shù)不是出于生態(tài)修復(fù)問題的正確理解和目的，它們僅僅以細(xì)枝末節(jié)的方式表達(dá)了對采煤塌陷區(qū)的生態(tài)修復(fù)的關(guān)注。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)對管理法治的渴望。采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)立法不成體系，對相應(yīng)法治的運行產(chǎn)生了不利影響，管理制度也就無完善的法制可以依憑，管理機制也就無法有效運作。因此采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)的管理機制難以健全，直接影響到了對采煤塌陷區(qū)生態(tài)環(huán)境的有效治理。

綜上可見，正因為上述種種問題的存在，采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)管理機制才難以實現(xiàn)防控與治理相結(jié)合的管理目的。新型的管理模式難以成形，這對當(dāng)前采煤塌陷城市生態(tài)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型造成了關(guān)鍵性的影響。因此，探索新型管理模式是采煤塌陷區(qū)生態(tài)環(huán)境管理機制建設(shè)的必然要求。

3 完善采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)管理機制

3.1 推動管理體制的創(chuàng)新

理順管理體制是采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)管理機制運行的前提。構(gòu)建有效的管理體制，使管理體制能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)多方利益的需求，是實現(xiàn)采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)破壞有效控制的前提。多方共管并不是壞事，但最關(guān)鍵的是要實現(xiàn)共管共治，協(xié)調(diào)各方利益從整體利益出發(fā)，實現(xiàn)對采煤塌陷區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞程度的有效控制是實施生態(tài)修復(fù)的重要目的。因此，可以嘗試在典型地區(qū)進(jìn)行試點，建立地方統(tǒng)一的采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)管理協(xié)調(diào)委員會，吸納地方政府專業(yè)人員、企業(yè)代表、職工代表、塌陷區(qū)居民代表以及相關(guān)專家定期召開相應(yīng)會議，對當(dāng)?shù)厣鐣毡殛P(guān)心的問題進(jìn)行討論并形成具有約束力的決議。應(yīng)當(dāng)鼓勵成立民間環(huán)境保護(hù)團(tuán)體與企業(yè)及政府的協(xié)調(diào)機構(gòu)，選取民意代表，進(jìn)行采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)管理協(xié)調(diào)委員會代表的普選。從地方立法上首先明確采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)管理協(xié)調(diào)委員會的總領(lǐng)地位，確立其協(xié)調(diào)地方政府、企業(yè)以及民眾利益的核心作用。

3.2 積極實施管理制度的創(chuàng)新

經(jīng)費問題往往是采煤塌陷區(qū)管理問題解決的關(guān)鍵。因此應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上構(gòu)建合理高效的經(jīng)費管理制度，不僅要解決經(jīng)費來源問題，還要保障采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)工程中控制與治理所需經(jīng)費可以足額到位，這是實現(xiàn)采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)治理的根本保障。因此，一方面可以建立采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)治理基金，鼓勵社會投資，基金的運作可以依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行。基金的有效管理和運作將最大限度地吸取社會資金，擴(kuò)大生態(tài)修復(fù)資金的來源，同時保障生態(tài)修復(fù)激勵機制的有效運轉(zhuǎn)。另一方面就是在經(jīng)費充足的基礎(chǔ)上建立采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)激勵機制。對于管理機制本身而言，激勵可以最大限度地激發(fā)管理者的責(zé)任意識和被管理者履行義務(wù)的意識，提高公眾參與生態(tài)修復(fù)的積極性。通過與管理政績和經(jīng)費相聯(lián)系，激勵從事生態(tài)修復(fù)工作的管理者更主動地介入采煤塌陷的預(yù)防和治理工作；同時，獎勵積極履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)的單位或個人，調(diào)動他們的積極性。這是激勵機制建設(shè)的兩個重要目的。此外，公眾參與生態(tài)修復(fù)的管理工作，將發(fā)揮公眾對于控制和治理工作的監(jiān)督和促進(jìn)作用，有利于實現(xiàn)采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)管理模式的創(chuàng)新。

3.3 推動法治建設(shè)的創(chuàng)新

目前，我國地方環(huán)境保護(hù)立法在很多領(lǐng)域是走在全國性立法前列的。我國許多全國性法律、法規(guī)或規(guī)章的出臺都是地方性立法先行，然后帶動全國性立法。從湖南外來物種入侵立法的制定到現(xiàn)在農(nóng)業(yè)部制定防治外來物種入侵相關(guān)的管理辦法；從山西省制定應(yīng)對氣候變化立法到全國性應(yīng)對氣候變化法的討論，都表明在中國，一些地方性立法確實具有先進(jìn)性和推廣價值。在采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)立法上，安徽省淮南市已經(jīng)率先利用其擁有地方立法權(quán)的優(yōu)勢條件，頒布了《采煤塌陷區(qū)綜合治理項目獎勵扶持辦法》和《淮南市采煤塌陷區(qū)綜合治理條例》，該辦法和條例系統(tǒng)規(guī)定了采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)的一些相關(guān)的重要制度和激勵措施。因此，以地方采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)立法帶動全國性生態(tài)修復(fù)立法的嘗試是有現(xiàn)實基礎(chǔ)的。以地方環(huán)境保護(hù)立法推動全國性立法的制定是一種重要的創(chuàng)新，它將為日后生態(tài)修復(fù)管理機制的建立提供重要的法治保障。

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