我國環(huán)境法確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的思考

王 萌，田信橋，胡云云

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江杭州311300）

現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，在推動人類社會不斷進(jìn)步的同時(shí)也給人類帶來了各種危險(xiǎn)與損害。在全球出現(xiàn)的一系列環(huán)境污染事件便是典型的例證。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的廣泛存在和擴(kuò)散，讓人們喪失了安全感，同時(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的觀念深植人心，成為基本環(huán)境話語。正如吉登斯所言，“在全球化的時(shí)代里，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的影響被普遍化了”。[1]在20世紀(jì)70年代，西方社會早已認(rèn)識到在人與自然的關(guān)系中，事前預(yù)防比事后治理更為有效，并更符合成本收益原則。對于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制而言，最行之有效和最節(jié)約成本的方法無非也是貫徹預(yù)防原則。鑒于此，關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防亦被許多國家通過立法確立為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。

1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則內(nèi)涵及價(jià)值

1.1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的提出與含義

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為一個明確的法律概念最早產(chǎn)生于德國，其初衷是作為判斷政治決策公正與否的標(biāo)準(zhǔn)。在德國1970年的《空氣清潔法案》第一次草案中，已出現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防之理念，1976年議會通過的法令則將該原則明確為一項(xiàng)基本法律原則，作為指導(dǎo)環(huán)境污染治理的重要政策，之后的八九十年代，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則出現(xiàn)在一些國際環(huán)境保護(hù)的條約、協(xié)議與宣言中，其中1992年《里約宣言》更是成為該原則發(fā)展的重要里程碑，其中第15條將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則規(guī)定為：“當(dāng)存在嚴(yán)重?fù)p害的威脅時(shí)，不能以沒有無可反駁的科學(xué)證明為理由來延遲采取適當(dāng)?shù)男袆右员Ｗo(hù)環(huán)境的行為?！盵2]近年來，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的精神在我國的法律、法規(guī)和規(guī)章中有所體現(xiàn)，例如在環(huán)境單行法中，2002年6月通過的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第1條規(guī)定：“為了促進(jìn)清潔生產(chǎn)，提高資源利用效率，減少和避免污染物的產(chǎn)生，保護(hù)和改善環(huán)境，保障人體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”目的在于通過清潔生產(chǎn)從源頭上治理與預(yù)防環(huán)境問題，從而降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。該條作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)施措施之一，將整體的環(huán)境保護(hù)策略應(yīng)用到產(chǎn)品生產(chǎn)過程中，也肯定了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國的法律地位。

1.2 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則之價(jià)值

1.2.1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則有利于美麗中國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)作為工作的重要方向，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則有利于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)節(jié)能減排，加快污染防治，并能體現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的內(nèi)在要求。今后該原則將作為重要的環(huán)境法律原則在環(huán)境法中加以確定，并在內(nèi)容、價(jià)值、理念等方面豐富我國環(huán)境法治的發(fā)展，最終促進(jìn)美麗中國的實(shí)現(xiàn)。

1.2.2 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是解決環(huán)境問題共性的必要需求

人們對于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)產(chǎn)生的環(huán)境問題的認(rèn)識，也大致相同，而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題并非普通民眾根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和感官所能直接認(rèn)知的，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)只在有關(guān)它們的“知識”中才存在。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則除了在主要發(fā)達(dá)國家的國內(nèi)法有所規(guī)定以外，越來越多國家包括發(fā)展中國家也在其國內(nèi)法中確立了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則亦應(yīng)在我國環(huán)境立法的思考借鑒之列。

2 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國確立中存在的問題

2.1 對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的研究不充分

依據(jù)“環(huán)境”的特殊性，對自然資源的利用與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防將成為分配和平衡人類社會內(nèi)部利益的重要途徑。我國環(huán)境法雖然在如何減少和控制污染物的排放、如何實(shí)施環(huán)境影響評價(jià)制度中貫徹了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，但規(guī)定的仍不夠充分、明確，“使得在長期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)下依舊被‘末端控制’所控制。”[3]

重實(shí)體、輕程序仍是我國當(dāng)今法學(xué)理論界和司法實(shí)踐中亟待解決的問題。程序的保障，對具體領(lǐng)域規(guī)定獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則具有特殊意義。沒有程序法的保障，任何實(shí)體性的規(guī)定都是空的，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要想真正發(fā)揮其作用，程序法應(yīng)當(dāng)有所作為。但在法院審查過程中，只對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行為實(shí)施者實(shí)際地審查該風(fēng)險(xiǎn)行為的風(fēng)險(xiǎn)度，而沒有對實(shí)施行為之前有無盡到“謹(jǐn)慎義務(wù)”進(jìn)行審查。從而看出，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在適用時(shí)受到了程序性制約。

2.2 混同于“預(yù)防為主，防治結(jié)合”原則

“預(yù)防為主，防治結(jié)合”作為環(huán)境法的基本原則在我國《環(huán)境保護(hù)法》中有明確規(guī)定，但其中并沒有明確規(guī)定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。而在《環(huán)境法修正案》中也有提到要依法加強(qiáng)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的控制，草案從明確企業(yè)污染防治責(zé)任和突發(fā)事件應(yīng)對的責(zé)任出發(fā)，相應(yīng)完善了防治污染和其他公害的制度。也有很多人將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則混同于“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的原則，他們認(rèn)為，“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的原則已經(jīng)涵蓋了預(yù)防原則的思想，體現(xiàn)了其精神，但實(shí)際這是兩個不同的原則。除此之外，我國對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則大都以行政法規(guī)、部門規(guī)章為主，有的甚至在法律規(guī)范中以某種具體的措施表現(xiàn)出來，法律的效力不高，缺乏權(quán)威性、針對性和系統(tǒng)性。

從2005年11月松花江污染事件爆發(fā)引起的對高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作業(yè)的規(guī)制和對突發(fā)環(huán)境事故預(yù)防的討論，到哥本哈根氣候會議對氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的討論，再到寧波PX項(xiàng)目事件引發(fā)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的反思，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題經(jīng)常會突破不確定的界限而成為合法的環(huán)境話語，并進(jìn)入法律調(diào)整的視野，“幾乎沒有環(huán)境問題是沒有經(jīng)過法律和科學(xué)觀察及評論而一夜之間突然出現(xiàn)的，環(huán)境問題作為科學(xué)議題被定義和發(fā)展的過程并不是線性的，而是一個知識的匯集并向意想不到的方向偶然發(fā)展的過程?！盵4]事實(shí)是，傳統(tǒng)法在應(yīng)對環(huán)境問題和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)顯得捉襟見肘，當(dāng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及由此引發(fā)的環(huán)境問題累積到一定程度時(shí)，必須適時(shí)地修正傳統(tǒng)法理論和法律制度、原則以規(guī)范越來越普遍的環(huán)境問題，而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則就是一種最行之有效的方法。

2.3 慣于事后執(zhí)法的傳統(tǒng)思維

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求環(huán)境執(zhí)法行為應(yīng)帶有一定的超前性，實(shí)踐已證明，環(huán)境污染給生態(tài)環(huán)境造成的損害往往是不可逆轉(zhuǎn)的，一旦環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，很難再恢復(fù)到原樣，即使能夠恢復(fù)原狀，也需要耗費(fèi)數(shù)以億計(jì)的巨額資金、大量的人力以及若干年的恢復(fù)周期，例如水污染。至今為止，我國已經(jīng)發(fā)生了15起重大水污染案件?！吨袊h(huán)境狀況公報(bào)》顯示，全國地表水已經(jīng)污染較嚴(yán)重，如果環(huán)境保護(hù)繼續(xù)被動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長，這種污染趨勢將難以遏制，所造成社會資源的不合理配置，從效益上衡量是得不償失的，這種輕預(yù)防重治理的處置方式，不能再適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的需要，所以要貫徹變事后處置為事前預(yù)防的理念。

2011年渤海溢油事件發(fā)生，表明國內(nèi)尚沒有足夠的法律和法規(guī)來處理這些問題，同時(shí)也說明了沒有做好事前預(yù)防的工作，所以在我國海洋環(huán)境管理的問題上要進(jìn)一步健全國家海洋環(huán)境的督查制度和執(zhí)法體系，加強(qiáng)海上資源開發(fā)活動環(huán)境影響評價(jià)制度，強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力。借鑒國際上的成功經(jīng)驗(yàn)，吸收一些失敗的教訓(xùn)，避免重復(fù)走“先污染，后治理”的老路，探索出一條新的發(fā)展路徑，即貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。

3 多措并舉推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則建設(shè)

3.1 確立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為環(huán)境法基本原則

確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為我國環(huán)境法的基本原則是防范日益突出的環(huán)境問題的迫切需要。從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式來看，在未來20年里，我國經(jīng)濟(jì)增長的主要動力依然來自于第二產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)意義上的污染型行業(yè)仍然存在，而持續(xù)增長的污染物如化學(xué)工業(yè)技術(shù)帶來的有毒化學(xué)品，核工業(yè)技術(shù)帶來的核廢料等迅猛增多，環(huán)境安全的壓力也越來越大，與之相應(yīng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也在不斷擴(kuò)大?！斑@些復(fù)活了人的問題：人類是什么？我們將自然看作什么？或許會在日常生活、政治和科學(xué)間變換它的敘述口徑。在最發(fā)達(dá)的文明發(fā)展階段，風(fēng)險(xiǎn)甚至在它們被傳統(tǒng)的數(shù)學(xué)公式和方法論爭議的魔術(shù)帽子變得不可見的地方，再次占據(jù)了議事日程的高度優(yōu)先位置?！盵5]為此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則建立起了一種全新的環(huán)保理念，適應(yīng)了環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變的新需求。

3.2 應(yīng)建立健全與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則相關(guān)的法律制度

完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，不僅要在環(huán)境基本法中確立其作為基本原則的地位，確保其在重要環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中得以積極落實(shí)，而且還應(yīng)建立健全與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則相關(guān)的法律制度。

3.2.1 轉(zhuǎn)變舉證責(zé)任主體的機(jī)制

對于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是否適用舉證責(zé)任倒置的問題，有關(guān)國際條約沒有明確規(guī)定。為了避免生態(tài)環(huán)境和人類健康遭受不確定性損害，適用環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則時(shí)，應(yīng)當(dāng)由實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)行為者負(fù)擔(dān)證明他們的行動將不會引起嚴(yán)重的或者不可挽回的環(huán)境損害的舉證責(zé)任。因此，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防領(lǐng)域轉(zhuǎn)變舉證主體，由實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)行為者來證明是否存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。“曾經(jīng)由政府或者反對風(fēng)險(xiǎn)行為者承擔(dān)有害性證明責(zé)任的模式，容易產(chǎn)生斷片化”，[6]再者，實(shí)施環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行為者大都為企業(yè)，舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移能夠在一定程度上提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的工作效率，同時(shí)也符合預(yù)防原則的基本要求，做到防患于未然。

3.2.2 建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息公開制度

當(dāng)今，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息的公開成為民眾所關(guān)心的問題，其目的就是要保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，提高環(huán)境執(zhí)法效率，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供保障。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的普遍性和廣泛性決定了每個人都必須參與，應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是一個“關(guān)于公共權(quán)威、文化定義、全體公民、議會、政治家、道德規(guī)范和自我組織的問題”。[7]環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)決定了它在法律上必然會衍生出一種公眾關(guān)注和參與的應(yīng)對模式。

3.3 擬采過錯責(zé)任為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的歸責(zé)原則

根據(jù)我國環(huán)境法規(guī)定：“受違法行為所侵害的被害人，以及法律賦予有監(jiān)督權(quán)的人，均可依法律規(guī)定的程序，向特定的國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告、檢舉或者訴訟，請求追究環(huán)境違法行為人的法律責(zé)任?！盵8]環(huán)境違法行為人違反環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)的規(guī)定時(shí)產(chǎn)生的法律賠償責(zé)任，由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，在一些情形下，即使采取相應(yīng)的措施也阻止不了損害結(jié)果的發(fā)生，因此，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損害賠償制度采取過錯責(zé)任原則。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則中，由于外部性問題的存在，采取過錯責(zé)任原則顯得尤其重要，它是普遍的公平觀念和一般的法律原則，即環(huán)境違法行為人必須承擔(dān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其后果，而不能由不相關(guān)的他人承擔(dān)。

在這個環(huán)境時(shí)代，“沒有零風(fēng)險(xiǎn)的午餐”，我國以資源消耗型、生態(tài)破壞型、環(huán)境污染型為特征的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)帶來了不可估量的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，如果只憑事后處理或者末端治理，難以挽救環(huán)境危機(jī)。在此背景下，我們不僅面臨著大量傳統(tǒng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，也無可避免地要應(yīng)對不斷涌現(xiàn)的現(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的壓力，采取源頭治理，未雨綢繆打好“預(yù)防牌”。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為理解和思考我國環(huán)境發(fā)展提供了一個不可或缺的視角，有助于我們反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題，有助于更好地認(rèn)識我國環(huán)境發(fā)展的現(xiàn)狀與不足，有助于有針對性地完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。因此，踐行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是有效避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的重要途徑，從而為建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，同時(shí)也推進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國建設(shè)。

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