論重大事項決定權(quán)

韓 露

（安徽大學(xué)，安徽 合肥230000）

討論、決定重大事項，是《中華人民共和國憲法》和《地方各級人大及地方各級人民政府組織法》賦予地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會（以下簡稱“地方各級人大及其常委會”）的一項重要職權(quán)。自八二憲法實施以來，地方各級人大及其常委會在行使重大事項決定權(quán)的實踐中，進行了有益的探索，并取得了一些成績和經(jīng)驗，促進了社會主義民主政治的發(fā)展。但也應(yīng)該看到，重大事項決定權(quán)的行使依然相對薄弱，出現(xiàn)了種種問題，如認識不足、程序隨意性大、體制機制不健全等。這些問題對地方人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)無疑是不利的，需要我們加以研究并提出解決方案。因此，本文試圖通過對重大事項決定權(quán)的理論問題進行探討和闡述，提出并分析其中存在的問題，進而思考優(yōu)化措施，形成參考性意見，以期對地方人大及其常委會重大事項決定權(quán)的行使有所裨益。

一、重大事項決定權(quán)概述

對于重大事項決定權(quán)的界定，學(xué)者們的論述不盡相同。有觀點認為，“所謂地方人大及其常委會的決定權(quán)，是地方國家權(quán)力機關(guān)對國家生活中的重大事項作出具體的規(guī)定并對行為作出明確規(guī)定的一種權(quán)力，這種權(quán)力具有法律約束力”。[1]也有觀點認為，重大事項決定權(quán)“是憲法和法律賦予各級人大和縣級以上各級人大常委會依照法定程序決定國家重大事項的權(quán)力”。[2]

上述觀點從實體或者程序的角度界定了重大事項決定權(quán)的概念，但仍然不夠具體和全面，在實踐中也難以操作。研究重大事項決定權(quán)，不能孤立地看，而是首先要將重大事項決定權(quán)與“重大事項”的研究結(jié)合起來，通過牢牢把握重大事項的內(nèi)涵，來確定重大事項決定權(quán)的內(nèi)涵。重大事項是關(guān)系到本行政區(qū)域內(nèi)的全局性、長遠性、根本性的問題，同時具有區(qū)域性、階段性、人民性的特點。因此，筆者認為，重大事項決定權(quán)是指地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，依照法定程序行使的，對本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟和社會等具有全局性、根本性、長期性的事項進行討論和決定，并以國家強制力保證實施的權(quán)力。

二、重大事項決定權(quán)的現(xiàn)狀

應(yīng)該看到，我國各級人大及其常委會在行使重大事項決定權(quán)的過程中出現(xiàn)了許多問題，存在著一些薄弱環(huán)節(jié)，需要加強。

（一）思想認識不到位

重大事項決定權(quán)是憲法和法律賦予人大及其常委會的法定權(quán)力，但在實踐中，該項權(quán)力的法律地位并未得到足夠的重視和認同。一方面，黨委在遇到重大事項時往往忽視了人大的職能，除了法律明確規(guī)定必須由人大作出決議、決定外，其他事項一般都不提交人大討論，這使得地方人大及其常委會的重大事項決定權(quán)空置；另一方面，政府對人大及其常委會的重大事項決定權(quán)認識不夠，認為人大及其常委會的權(quán)力行使會影響到其工作效率，因而政府往往直接決定或提交黨委決定而繞過人大，使得人大及其常委會的重大事項決定權(quán)處于尷尬境地。

（二）對重大事項的界定較為僵化

重大事項這一概念的明確是行使重大事項決定權(quán)的基礎(chǔ)，但從現(xiàn)實來看，盡管地方組織法對重大事項有所規(guī)定，大數(shù)多地方人大也出臺了關(guān)于重大事項決定權(quán)的規(guī)定，但仍然過于原則，操作性不強。已出臺的關(guān)于重大事項決定權(quán)的規(guī)定基本上都是通過列舉加概括的方式來界定重大事項，但這一界定能否真正明確重大事項的內(nèi)涵，值得我們思考。重大事項并不是一個靜止的、確定的概念，需要具體問題具體分析，根據(jù)不同的情形、不同的發(fā)展階段，要對重大事項采取不同的法律解釋。列舉方式固然能夠使得人大及其常委會在行使重大事項決定權(quán)時有所依據(jù)，但這種依據(jù)的實質(zhì)性仍值得考量，且列舉方式難免出現(xiàn)錯位和遺漏，留下模糊地帶，即便有所謂的兜底條款，從某種程度上來說，仍然不具有可操作性。

（三）程序上存在缺陷

對于重大事項的界定問題，相關(guān)法律在實體上不僅規(guī)定得比較原則，在形式上也缺乏程序性規(guī)定，應(yīng)該如何提出，如何討論、決定重大事項等基本問題都缺乏明確的、具有可操作性的規(guī)定，這使得現(xiàn)實中出現(xiàn)了諸多問題。

另外，現(xiàn)行制度缺乏決定權(quán)的行使程序。權(quán)力的行使應(yīng)當有嚴格的運作程序，忽視了這一點，人大及其常委會的決定、決議就是不嚴肅的，影響其權(quán)威性。在實踐中，重大事項決定權(quán)的行使程序模糊，很多時候人大及其常委會的決定過程只是單純地走過場，程序缺陷嚴重。

（四）監(jiān)督機制缺乏剛性手段

沒有實效性的決定等于沒有決定。很多地方人大及其常委會在決議、決定作出后，對執(zhí)行落實情況仍然缺少必要的檢查和監(jiān)督，這使得很多決議、決定作出后，實施情況不盡如人意。

其中，監(jiān)督機制的不完善是造成這一情況的原因之一。地方人大及其常委會作為地方國家權(quán)力機關(guān)，卻沒有相應(yīng)的剛性手段作為監(jiān)督機制的組成，這既有現(xiàn)行體制的原因，即黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位和政府的強勢行政權(quán)原因，也有現(xiàn)行法律的不完善因素?，F(xiàn)行法律對“一府兩院”不執(zhí)行或者不認真執(zhí)行人大決議、決定的問題如何追究，不落實決定者應(yīng)承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任等問題都無明確規(guī)定，地方人大及其常委會缺乏剛性監(jiān)督手段的法律支撐。

（五）人大自身建設(shè)尚待完善

首先，地方人大常委會的組成有待提高。地方人大常委會組成人員分為兼職和專職兩類。兼職委員大多有自己的職業(yè)崗位，不參與人大日常工作，只在人大常委會開會或組織相關(guān)活動時才參與行使職能。專職委員一般兼任人大工作機構(gòu)某工委的主任、副主任，主持工委的日常工作。這就造成了人大常委會組成人員往往視人大工作為副業(yè)，人大工作質(zhì)量難以提高，遑論對于重大事項決定權(quán)的行使。此外，重大事項決定權(quán)等權(quán)力的行使對法律、金融、科技等知識的熟悉程度要求較高，但常委會中專業(yè)人員卻不多見，很難擔(dān)當起討論、決定重大事項的重任，這也造成了行使職權(quán)的不力狀況。

其次，人大的工作主要按年度計劃安排組織開展，安排的事項一般由各工委依據(jù)相關(guān)法規(guī)賦予的職責(zé)要求和人大代表的建議、意見選定，除立法事項、代表工作以外，多是對“一府兩院”的監(jiān)督事項，至于討論、決定重大事項，各工委很難單獨提出。人大的工作機制安排也導(dǎo)致了重大事項決定權(quán)的行使不力，使得該項權(quán)能缺位。

三、優(yōu)化地方人大及其常委會重大事項決定權(quán)的思考與建議

如前所述，地方人大及其常委會在行使重大事項決定權(quán)的實踐中仍然存在種種問題，如認識不足、程序缺位等，需要進一步優(yōu)化和加強。筆者認為，可以從以下幾個方面優(yōu)化和加強地方人大及其常委會對于重大事項決定權(quán)的有效行使：

（一）提高思想認識

對重大事項決定權(quán)的重要性認識不足是首要問題，亟待解決。在此，不僅地方人大及其常委會自身要提高認識，地方黨委、政府及其他組織也要深刻認識到人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)的重要性。

首先，地方人大及其常委會要認識到自己是以國家的名義決定地方重大事務(wù)的唯一主體。地方人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的具體情況和人民群眾的實際需要，依法決定各方面的重大事項。地方人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)，是地方國家權(quán)力機關(guān)的法定職責(zé)，體現(xiàn)了國家性質(zhì)和來源。如果不能充分行使該職權(quán)，就是一種失職行為，是對人民群眾的不負責(zé)。

其次，要處理好政府行政權(quán)、黨委決策權(quán)、人大決定權(quán)三者之間的關(guān)系。在社會主義事業(yè)的建設(shè)中，政府行政權(quán)、黨委決策權(quán)和人大決定權(quán)三者的最終目標是一致的。黨委和政府首先要認識到，地方人大及其常委會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項法定職權(quán)，是地方人大及其常委會行使國家權(quán)力的重要形式，是人民意志的集中體現(xiàn)。對于我們黨來說，黨的宗旨是為人民服務(wù)，黨的意志也代表人民的意志，黨委可以通過民主和科學(xué)的論證，形成決策意見，交由人大討論、決定，將黨的意志變成人民的意志，進而上升為國家意志，再通過政府去執(zhí)行；對于政府來說，作為人大的執(zhí)行機關(guān)，必須在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)開展工作，對重大事項要及時提請人大討論、決定，真正做到依法行政。[3]這樣，人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)時，就有可能做到既不越權(quán)，也不失職，重大事項決定權(quán)也能夠得到充分有效的行使。

（二）明確重大事項的范疇

明確界定重大事項，是地方人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)的必要前提?？梢酝ㄟ^總體把握原則、具體細化規(guī)定這兩方面來明確重大事項的范疇。

第一，總體把握原則。在行使重大事項決定權(quán)時，一定要把握好大方向。只有大方向不偏移，具體的決議、決定才不會脫離實際。此處的大方向，指的就是界定重大事項、行使重大事項決定權(quán)時應(yīng)當把握的原則。如依法決定原則、黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、公開原則、自主決定原則、層級性原則等，這些都是不可廢止的原則，需要總體把握。

第二，具體細化規(guī)定。在總體把握好原則的基礎(chǔ)上，再根據(jù)各地實際情況細化重大事項的相關(guān)規(guī)定，能夠使重大事項的界定更具可操作性。例如，可對以下幾個方面的規(guī)定進行進一步明晰和細化：一是地方組織法規(guī)定地方人大及其常委會可以“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，可以看出，這九個方面應(yīng)當作出進一步細化，以更好地把握；二是預(yù)決算審查，現(xiàn)行法律沒有規(guī)定審查的范圍和深度，導(dǎo)致人大審查往往只是走過場，起不到應(yīng)有的監(jiān)督作用，因而可以進一步細化規(guī)定；三是重大工程的報告問題，這是地方人大及其常委會一直關(guān)注的問題，對此，應(yīng)當視具體情況，從投資規(guī)模、環(huán)保和對本地區(qū)的作用等方面進行考慮，動態(tài)掌握，適時調(diào)整。

（三）構(gòu)建決定權(quán)行使的程序

依照法定程序所作出的決定才能具有嚴肅性、權(quán)威性，地方人大及其常委會在行使重大事項決定權(quán)時，應(yīng)當嚴格依照法定程序。但現(xiàn)行法律對此并沒有明確的規(guī)定，筆者認為，可借鑒國外相關(guān)制度，構(gòu)建重大事項決定權(quán)行使之程序。

重大事項決定權(quán)的行使應(yīng)當包括重大事項的提出、確認、審議、表決、通過、實施和監(jiān)督這一系列程序。由于重實體而輕程序的思維，我國地方人大及其常委會在行使重大事項決定權(quán)時，程序要求往往并不嚴格，對此，可借鑒國外的議事程序，以完善我國重大事項決定權(quán)行使之程序。

國外議會對重大事項的議事程序，包括法案的提出程序，對法案進行的聽證程序，辯論程序，表決程序，議會兩院之間的協(xié)調(diào)程序等。[4]國外的議事程序過程冗長，一個法案提交后，往往要經(jīng)歷一系列過程，否決的可能性也很大。國外議會這樣的議事程序，看似犧牲了效率，但實際上，由于重大事項對一個區(qū)域的影響深遠，通過嚴謹?shù)某绦蛩鶝Q定的重大事項往往能夠反映各方的利益，更易得到社會全體的認同。

反觀我國國內(nèi)重大事項決定權(quán)行使之程序，往往存在“走過場”的嫌疑，程序的作用難以真正體現(xiàn)。是故，構(gòu)建一個完整的決定程序，是完善重大事項決定權(quán)制度的必行之路。首先，重大事項的提出和確認，應(yīng)當嚴格按照各級人大常委會的議事規(guī)則進行，對于黨委、政府提出、報告的重大事項，應(yīng)經(jīng)過人大常委會主任會議討論，專門委員會調(diào)研、確認后，再交由人大常委會會議審議；其次，重大事項的審議程序，不僅要遵循常委會的議事規(guī)則，在遇到專業(yè)性強的重大事項時，應(yīng)當首先做好調(diào)研論證、綜合報告，并由人大常委會會議人員進行發(fā)言和辯論，綜合各方面意見后，再次進行討論、修改，最后表決，作出決議、決定；再次，決議、決定一旦通過，要及時公布實施，通過各種媒體將人大的決議、決定進行公開，方便各界人士監(jiān)督；最后，監(jiān)督程序一樣不可缺少，地方人大及其常委會可通過報告制度、主動檢查等方式積極進行監(jiān)督，以切實將決議、決定貫徹到位。

（四）加強監(jiān)督檢查

重大事項決定權(quán)的行使，重點不僅僅在“決定”二字之上，決定后的實施監(jiān)督更是重中之重。無實效的決定等于沒有決定。前述提到監(jiān)督程序時，已經(jīng)建議地方人大及其常委會可采用報告制度、主動檢查等方式積極進行監(jiān)督，但這些監(jiān)督方式往往沒有法定的強制力，剛性不足。是故，筆者建議可借鑒國外議會之財政監(jiān)督，以更有利于我國重大事項決定權(quán)的行使。

國外的財政權(quán)往往緊握于議會之手，議會通過“錢袋子”監(jiān)督政府的行政管理活動。政府提出的預(yù)算、稅務(wù)等重大法案，必須先經(jīng)過議會嚴格的程序?qū)徸h，一旦審議通過，法案內(nèi)容將不容更改。[5]對我國地方人大及其常委會而言，可借鑒國外議會的財政監(jiān)督，緊緊抓好“錢袋子”，嚴格審議政府對實施重大事項所作的預(yù)算、決算編制，若政府對人大及其常委會所作出的決議、決定不履行，應(yīng)督促其履行，并在報告時要求負責(zé)人作出說明，嚴重時可追究負責(zé)人的法律責(zé)任。

（五）改進自身基礎(chǔ)工作

地方人大及其常委會自身的建設(shè)也影響著重大事項決定權(quán)行使的能力。地方人大及其常委會不僅要充分發(fā)揮自身制度的優(yōu)越性，發(fā)揮人大代表的作用，還要加強自身建設(shè)，不斷提高行使重大事項決定權(quán)的能力。

首先，在行使重大事項決定權(quán)時，應(yīng)當充分吸納人大代表提出的議案建議。人大代表生活和工作在人民之中，同人民群眾保持著密切聯(lián)系，能最直接地感受到人民群眾的生活和愿望。人大代表來自各種崗位，提出的議案往往是該職業(yè)從業(yè)人員的心聲。地方人大及其常委會應(yīng)當重視人大代表的提案，從中選擇事關(guān)全局、事關(guān)群眾切身利益的，帶有普遍性、根本性、長遠性的提案，將其列入人代會和常委會的重要議題，在深入調(diào)研后，作為行使重大事項決定權(quán)的基礎(chǔ)。

其次，人大及其常委會的組成人員要不斷加強學(xué)習(xí)，堅持不懈地學(xué)習(xí)黨的方針政策、重大部署、法律法規(guī)以及重大事項的專業(yè)知識，以適應(yīng)工作需要。同時，人大及其常委會要認真調(diào)查研究，深入實際，不斷了解新情況、新問題，聽取人民群眾的意見和訴求，從而使人大及其常委會在行使重大事項決定權(quán)時更貼近群眾，更符合實際。

最后，要進一步優(yōu)化人大常委會的組成人員結(jié)構(gòu)，選派精通法律、經(jīng)濟等方面的專業(yè)人才充實人大常委會的崗位，加強隊伍建設(shè)，提高行使職權(quán)的能力，從根本上提高決策者的素質(zhì)。

[1]劉琨璋.地方人大制度建設(shè)研究[M].長沙:湖南人民出版社,1998.

[2]李正斌.關(guān)于重大事項決定權(quán)的若干思考[J].北京人大,2003:11-14.

[3]周學(xué)鋒.地方各級權(quán)力機關(guān)重大事項決定權(quán)落實相關(guān)問題探討[J].河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報,2003:36-38．

[4]韓大元.外國憲法[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2000．

[5]韓春榮,黃英.人民代表大會制度與議會制度的差異[J].探索,200 3:44-47．