美國(guó)貿(mào)易法301條款的歷史淵源

陳翀

（福建對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 福州350016）

美國(guó)貿(mào)易法301條款的歷史淵源

陳翀

（福建對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 福州350016）

美國(guó)貿(mào)易法設(shè)立301條款有其獨(dú)特的時(shí)代背景與歷史因素，其形成與發(fā)展大致可以分為四個(gè)階段。從歷史淵源角度對(duì)其進(jìn)行分析，了解其產(chǎn)生、發(fā)展的原因，從而分析其將來(lái)的應(yīng)用趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)有一定啟示，有助于我國(guó)建立與完善相應(yīng)的制度與措施。

美國(guó)貿(mào)易法；301條款；歷史淵源

一、歷史演變

從歷史淵源及其演變過(guò)程來(lái)看，美國(guó)貿(mào)易法301條款（以下簡(jiǎn)稱301條款）的形成及發(fā)展大致可以分為四個(gè)階段。第一個(gè)階段是萌芽階段。1794年，當(dāng)時(shí)的美國(guó)國(guó)會(huì)授權(quán)總統(tǒng)華盛頓，對(duì)于不公平、歧視美國(guó)商品的外國(guó)，由其決定實(shí)施禁運(yùn)以及進(jìn)口限制。這種作法是由美國(guó)的立法體制所決定的：憲法賦予國(guó)會(huì)貿(mào)易方面的決定權(quán)，而將外交權(quán)交由總統(tǒng)行使，因此如果總統(tǒng)要涉足外貿(mào)管理，需要通過(guò)國(guó)會(huì)立法授權(quán)。1892年，聯(lián)邦最高法院通過(guò)判決認(rèn)可了國(guó)會(huì)的此項(xiàng)授權(quán)，[1]從此奠定了美國(guó)總統(tǒng)在不公平貿(mào)易問(wèn)題上有權(quán)采取單方行動(dòng)的法律基礎(chǔ)。1929年發(fā)生了世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，美國(guó)制定了《1930年關(guān)稅法》，擴(kuò)大總統(tǒng)處理國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題的權(quán)力，規(guī)定：“當(dāng)外國(guó)的進(jìn)口限制不適當(dāng)?shù)亟o美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易造成了負(fù)擔(dān)時(shí)，總統(tǒng)有權(quán)宣布修改現(xiàn)行的進(jìn)口稅或?qū)嵤┢渌倪M(jìn)口限制?！盵2]《1930年關(guān)稅法》在1934年進(jìn)行了具有重大歷史意義的修訂，國(guó)會(huì)將憲法賦予自己的征稅權(quán)“授權(quán)（delegate）”給總統(tǒng)行使，成為了現(xiàn)今301條款運(yùn)行模式的法律淵源?！?962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第252條在301條款進(jìn)程歷史上具有特殊意義。它授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)可以自由裁量，對(duì)與“直接或間接大幅給美國(guó)商業(yè)造成負(fù)擔(dān)”的國(guó)家之間的貿(mào)易協(xié)定，[3]有權(quán)中止與采取進(jìn)口限制措施。這是美國(guó)貿(mào)易法首創(chuàng)的“報(bào)復(fù)條款”，301條款的制裁構(gòu)想即源自于此。第二個(gè)階段以301條款正式制定為標(biāo)志。1974年，美國(guó)國(guó)會(huì)撤銷了《貿(mào)易擴(kuò)展法》的第252條，代之以《1974年貿(mào)易法》第301條。其最明顯的特征是“授權(quán)總統(tǒng)談判解決貿(mào)易爭(zhēng)端[4]”。如果外國(guó)的貿(mào)易措施是“歧視性的（discrim inatory）”，“不公正（unjustifiable）”或“不合理（unreasonable）”且對(duì)美國(guó)商業(yè)造成負(fù)擔(dān)（burdens）或限制（restricts）的，則授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)采取單方（unilateral）報(bào)復(fù)行動(dòng)。方法是限制（restrict）或扣留（w ithhold）該貿(mào)易對(duì)手國(guó)與美國(guó)現(xiàn)行貿(mào)易協(xié)定中的“預(yù)期利益”，或者對(duì)該國(guó)的貨物征收額外關(guān)稅或附加進(jìn)口限制。第三個(gè)階段屬于強(qiáng)化階段。301條款在1974年貿(mào)易法的基礎(chǔ)上進(jìn)行了三次修改。第一次修改是《1979年貿(mào)易協(xié)定法》，主要的變化：一是擴(kuò)大了總統(tǒng)的權(quán)力范圍，使總統(tǒng)有權(quán)根據(jù)任何可執(zhí)行的貿(mào)易協(xié)議實(shí)施美國(guó)的權(quán)利；二是規(guī)定總統(tǒng)和貿(mào)易代表（Trade Representative）按照法律程序規(guī)定的時(shí)間進(jìn)行調(diào)查；三是要求貿(mào)易代表與有關(guān)外國(guó)政府立即進(jìn)行協(xié)商；四是給私人一個(gè)申訴的機(jī)會(huì)。第二次修改是《1984年貿(mào)易與關(guān)稅法》，主要有：1.對(duì)“不公正”、“不合理”、“歧視性做法”作出解釋，從而明確了總統(tǒng)的權(quán)力；2.放寬了美國(guó)貿(mào)易代表（USTR）必須與被指控國(guó)家政府進(jìn)行協(xié)商的時(shí)限，即有90天的延期，但沒(méi)有強(qiáng)制要求總統(tǒng)或USTR采取行動(dòng)；3.授權(quán)USTR依職權(quán)發(fā)動(dòng)調(diào)查，無(wú)須等待私人提起控訴或總統(tǒng)下達(dá)命令。這預(yù)示著將總統(tǒng)權(quán)力轉(zhuǎn)移給美國(guó)貿(mào)易代表的重要轉(zhuǎn)變。此外，《1984年貿(mào)易與關(guān)稅法》要求USTR每年都必須準(zhǔn)備“國(guó)家貿(mào)易評(píng)估報(bào)告”，列出對(duì)美國(guó)貿(mào)易及投資有重大障礙的國(guó)家。《1988年綜合貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)法》是修改幅度最大的一次。該法大幅擴(kuò)展了301條款的范疇，創(chuàng)造出了301條款的兩個(gè)衍生條款“特別301條款”和“超級(jí)301條款”，將301條款的調(diào)查權(quán)正式轉(zhuǎn)移給美國(guó)貿(mào)易代表（USTR），對(duì)“不公正”的貿(mào)易行為作出明確列舉，并給301條款調(diào)查程序規(guī)定了嚴(yán)格的時(shí)間限制，從結(jié)構(gòu)上建立了兩種針對(duì)“不公平貿(mào)易”措施的類型：一種是“強(qiáng)制性（Mandatory）”措施，另一種是“可裁量（Discretionary）”的措施。301條款自此建立了完善的體系。第四個(gè)階段與世界貿(mào)易組織的成立緊密相關(guān)。1994年12月，在世界貿(mào)易組織即將成立之時(shí)，美國(guó)通過(guò)《烏拉圭回合協(xié)議法》，對(duì)301條款作了相應(yīng)的修訂。首先是明確保留301條款在WTO未涵蓋問(wèn)題上的適用，以確保烏拉圭回合的結(jié)果不會(huì)限制301條款的有效性；然后修改與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制不相符的相關(guān)期限條款，擴(kuò)展了發(fā)起301調(diào)查的外國(guó)“不合理”措施的定義范圍；賦予美國(guó)貿(mào)易代表實(shí)施制裁措施方面更大的裁量權(quán)，可實(shí)行較不易由WTO授權(quán)的報(bào)復(fù)措施。修訂前，301條款要求USTR優(yōu)先征收關(guān)稅，修訂后規(guī)定僅在USTR認(rèn)為報(bào)復(fù)將以進(jìn)口限制的方式進(jìn)行時(shí)，始得優(yōu)先課征關(guān)稅。制裁措施還包括否定各種貿(mào)易優(yōu)惠。最后，規(guī)定要求USTR必須監(jiān)督外國(guó)遵守協(xié)議，在USTR不滿意時(shí)，應(yīng)重新開(kāi)始301調(diào)查。這也是對(duì)《1974年貿(mào)易法》的第四次修改。

二、立法背景

從立法背景及修訂目標(biāo)來(lái)看，301條款最早的設(shè)計(jì)目標(biāo)比較單一。《1930年關(guān)稅法》增加總統(tǒng)開(kāi)征高關(guān)稅的權(quán)力，是在貿(mào)易保護(hù)主義盛行的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，為了應(yīng)對(duì)他國(guó)的關(guān)稅壁壘所采取的措施，但未達(dá)到預(yù)期效果。1932年羅斯福當(dāng)選總統(tǒng)實(shí)施“新政”，強(qiáng)力主張建立自由貿(mào)易體系?！?934年互惠貿(mào)易協(xié)定法》即1930年關(guān)稅法的1934年修正案7，以“互惠”為中心，摒棄了貿(mào)易保護(hù)主義。此后，美國(guó)與其貿(mào)易伙伴簽訂了數(shù)十項(xiàng)雙邊互惠協(xié)定，大大消除了各國(guó)之間因高關(guān)稅所造成的貿(mào)易障礙，加速了國(guó)際貿(mào)易自由化的腳步，成立了國(guó)際貨幣基金組織與世界銀行，并提出建立國(guó)際貿(mào)易組織，后因各國(guó)意見(jiàn)不一未能順利成立，但為實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化，簽訂了“關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）”。此后，美國(guó)基本上秉持自由貿(mào)易理念。但是在關(guān)貿(mào)總協(xié)定簽訂到1960年的十幾年間，美國(guó)國(guó)會(huì)漸漸認(rèn)為GATT的一些締約方?jīng)]有遵守義務(wù)，使美國(guó)不能獲得“互惠”，而政府部門因?yàn)橥饨魂P(guān)系的考量等因素也沒(méi)有充分行使權(quán)力來(lái)保護(hù)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益。因此，美國(guó)出臺(tái)了《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》，試圖依靠第252條的報(bào)復(fù)性質(zhì)迫使他國(guó)開(kāi)放市場(chǎng)。在與歐共體的“雞肉大戰(zhàn)”中美國(guó)獲得了勝利，但有人仍然認(rèn)為“該條從來(lái)沒(méi)有發(fā)揮過(guò)其設(shè)計(jì)者所賦予它的作用[5]”。主要原因：一是受GATT以談判取代單方報(bào)復(fù)來(lái)解決貿(mào)易糾紛的影響；二是國(guó)會(huì)與總統(tǒng)之間爭(zhēng)奪解決國(guó)際貿(mào)易的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)導(dǎo)致了252條“癱瘓”。至此，美國(guó)的行動(dòng)雖然都在GATT的規(guī)則范圍之內(nèi)，但GATT爭(zhēng)端解決機(jī)制的一些缺陷已暴露出來(lái)，比如程序缺乏明確的時(shí)間規(guī)定、表決方式不合理、制裁缺乏有力保障等等，使得美國(guó)不得不在GATT之外另行制定保護(hù)本國(guó)利益的法律。因此，從1973年開(kāi)始是重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。石油危機(jī)造成了嚴(yán)重的世界經(jīng)濟(jì)大蕭條，至80年代美國(guó)貿(mào)易出現(xiàn)巨大赤字，傳統(tǒng)的農(nóng)工產(chǎn)品已不是對(duì)外貿(mào)易的主要內(nèi)容，取而代之的是與知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的產(chǎn)品，而這些產(chǎn)品在國(guó)外沒(méi)有得到很好的保護(hù)，使美國(guó)受到極大損失。于是國(guó)內(nèi)提出了“公平貿(mào)易”的急迫性與必要性。在諸多因素的相互作用下，《1974年貿(mào)易法》301條款正式出臺(tái)，背離國(guó)際貿(mào)易多邊規(guī)則，向著單邊主義的作法發(fā)展?！?979年貿(mào)易協(xié)定法》的修改重點(diǎn)在于將GATT第六回合東京回合納入其中，用以消除多項(xiàng)非關(guān)稅壁壘，加強(qiáng)執(zhí)行美國(guó)與其他國(guó)家簽訂的貿(mào)易協(xié)定及開(kāi)拓美國(guó)出口商品與服務(wù)的外國(guó)市場(chǎng)?！?984年貿(mào)易與關(guān)稅法》在國(guó)際貿(mào)易及財(cái)政預(yù)算的雙重赤字壓力下，采取“公平貿(mào)易”政策，使美國(guó)對(duì)外國(guó)的直接投資受到301條款的保護(hù)，同時(shí)，也首次將301條款運(yùn)用到對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)[6]。此后，301條款經(jīng)歷屢次修改，威力不斷加強(qiáng)。但其實(shí)際使用與潛在用途形成了鮮明對(duì)照。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，一直到1988年，美國(guó)總統(tǒng)未對(duì)任何國(guó)家采取有意義的消除障礙或?qū)嵤﹫?bào)復(fù)的行動(dòng)。另一方面，占美國(guó)貿(mào)易出口比例越來(lái)越大的知識(shí)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品卻不斷遭到外國(guó)的剽竊或仿冒。美國(guó)企業(yè)不堪忍受，將屢創(chuàng)新高的貿(mào)易赤字歸咎于外國(guó)的“不公平”貿(mào)易行為，貿(mào)易保護(hù)主義呼聲盛行。更為重要的是，1988年的總統(tǒng)改選在即。在四面楚歌中，為了贏得選票，行政部門最終與國(guó)會(huì)通過(guò)了《1988年綜合貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)法》，促成了“特別301”、“超級(jí)301”條款的誕生，301條款體系正式形成。自此，美國(guó)使用這件有力武器，迫使日本減少了柑橘、汽車、膠片、超級(jí)計(jì)算機(jī)方面的進(jìn)口限制；使臺(tái)灣削減了煙草、啤酒、葡萄酒的進(jìn)口關(guān)稅；使加拿大同意改變對(duì)美國(guó)啤酒銷售的市場(chǎng)限制；使歐盟進(jìn)一步對(duì)美國(guó)的香蕉和牛肉開(kāi)放市場(chǎng)。巴西、韓國(guó)、希臘、泰國(guó)等許多國(guó)家不斷提高本國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，并開(kāi)放了相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。中國(guó)在面臨301條款時(shí)，也做出了較大讓步。在要求許多國(guó)家向美國(guó)開(kāi)放商品和服務(wù)市場(chǎng)方面，301條款取得了巨大的成功，美國(guó)還標(biāo)榜最終通過(guò)自己的“違法”[7]促成了新的國(guó)際貿(mào)易多邊規(guī)則即WTO協(xié)議的建立。與此相伴的是，301條款因具有強(qiáng)烈的單邊主義色彩與報(bào)復(fù)性質(zhì)，在國(guó)際上遭到許多國(guó)家的譴責(zé)與反對(duì)。進(jìn)入WTO時(shí)代，許多原先在301條款調(diào)查范圍的案件納入WTO機(jī)制的軌道，使301條款作出重大變革，由“臺(tái)前”轉(zhuǎn)為“幕后”。1994年《烏拉圭回合協(xié)定法》在調(diào)查程序的發(fā)動(dòng)、與外國(guó)政府磋商、爭(zhēng)端解決方面作了一系列修改，以符合WTO規(guī)則，但仍保留了在WTO未涵蓋事項(xiàng)上自由行動(dòng)的權(quán)力。可以說(shuō)，301條款的攻擊力又一次得到了加強(qiáng)。因?yàn)榘凑招薷暮蟮?01條款，如果貿(mào)易爭(zhēng)端屬于WTO規(guī)則所涵蓋范圍，美國(guó)即按DSU等WTO協(xié)議解決問(wèn)題，如果屬于WTO未涵蓋的內(nèi)容，美國(guó)就自行依301條款對(duì)外國(guó)發(fā)起調(diào)查，直至實(shí)施制裁。所以，301條款呈現(xiàn)不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)。

三、對(duì)我國(guó)的啟示

從301條款的歷史發(fā)展及其背景來(lái)看，它總是根據(jù)當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境作出調(diào)整或修改，及時(shí)靈活地轉(zhuǎn)變，在不同歷史時(shí)期都有力地維護(hù)了美國(guó)的貿(mào)易利益。這與美國(guó)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，廣闊的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，及其扮演的“世界警察”形象無(wú)法分開(kāi)。盡管301條款與國(guó)際貿(mào)易多邊協(xié)議精神不符，世界各國(guó)都對(duì)其表達(dá)不滿，但美國(guó)仍我行我素，恰當(dāng)?shù)匕盐?01條款，既保持足夠的壓力，又不至于讓他國(guó)的反報(bào)復(fù)真正傷及自身，從而使國(guó)家利益得到實(shí)現(xiàn)，在策略的運(yùn)用上體現(xiàn)了相當(dāng)?shù)闹腔?。美?guó)貿(mào)易法經(jīng)過(guò)一百多年的發(fā)展，已為301條款將來(lái)的發(fā)展埋下伏筆，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，必然暴露出其真正的野心，即意圖再次主導(dǎo)世界貿(mào)易格局，促成建立新的國(guó)際多邊規(guī)則。因此，中國(guó)可以從中得到三點(diǎn)啟示：一是只有加強(qiáng)自身實(shí)力，才能從根本上擺脫受制于人的局面。中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前雖然已經(jīng)占據(jù)世界第二，但在思想文化等方面，與歐美強(qiáng)國(guó)還有不小差距，而這些“軟”因素能對(duì)一個(gè)國(guó)家產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。因此，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)增強(qiáng)思想文化方面的實(shí)力，才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。二是抓住時(shí)機(jī)，完善自己的貿(mào)易壁壘調(diào)查機(jī)制。301條款的形成過(guò)程跌宕起伏，經(jīng)過(guò)了一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期，制度比較成熟完善，與WTO規(guī)則也能較好地銜接。中國(guó)雖然也有類似規(guī)則，但是內(nèi)容較為原則，或只是部門規(guī)章，效力等級(jí)較低，存在體系不完善，規(guī)定比較模糊，可操作性不強(qiáng)，不能很好貫徹等問(wèn)題。因此，在這方面大有文章可作：一方面要盡快完善相關(guān)制度，另一方面要注意與國(guó)際貿(mào)易多邊規(guī)則相符。三是要有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，不能只注重眼前。目前301條款在傳統(tǒng)貿(mào)易爭(zhēng)端上更多的是“蟄伏”幕后，因?yàn)檫@方面的爭(zhēng)端大部分已納入WTO協(xié)議的調(diào)整范圍。但在服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等問(wèn)題上卻暴露了其本來(lái)面目，仍然揮舞制裁大棒。近來(lái)又?jǐn)U展到太陽(yáng)能、風(fēng)能等新能源領(lǐng)域。可以看出，美國(guó)在貿(mào)易這塊看不見(jiàn)硝煙的戰(zhàn)場(chǎng)上是有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略布局的。中國(guó)對(duì)此不能臨時(shí)抱佛腳，而是要長(zhǎng)期、短期措施結(jié)合，積極應(yīng)對(duì)，未雨綢繆，化被動(dòng)為主動(dòng)，更深入地了解中美經(jīng)貿(mào)往來(lái)對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的影響，以及因此而產(chǎn)生的國(guó)內(nèi)政治格局的變化。這樣才能從根源上把握301條款變化的趨勢(shì)和動(dòng)因，從而制定相應(yīng)的對(duì)策。

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1673―2391(2013)11―0119―03

2013-07-24 責(zé)任編校：譚明華