民族地區(qū)群體性事件的發(fā)生原因及處置對(duì)策

趙雪軍

（喀什師范學(xué)院 法政系，新疆 喀什844000）

民族地區(qū)群體性事件的發(fā)生原因及處置對(duì)策

趙雪軍

（喀什師范學(xué)院 法政系，新疆 喀什844000）

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類群體性事件頻發(fā)，如何預(yù)防和處置群體性事件引起了廣泛關(guān)注。民族地區(qū)的群體事件除具有一般地區(qū)群體性事件的普遍特征外，還具有盲從性強(qiáng)、政治性強(qiáng)的特點(diǎn)。對(duì)于民族地區(qū)群體性事件的處理，要充分考慮地區(qū)實(shí)際，尤其要從法律的角度去預(yù)防和處置群體性事件的發(fā)生，以保障社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)法治化建設(shè)。

民族地區(qū)；群體性事件

“群體性事件是人民內(nèi)部矛盾對(duì)抗和激化的具體表現(xiàn)，是指由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的嚴(yán)重影響、干擾乃至破壞正常社會(huì)秩序的社會(huì)沖突事件。”[1]據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社發(fā)布的《法治藍(lán)皮書：中國法治發(fā)展報(bào)告》顯示，1993年我國發(fā)生社會(huì)群體性事件0.87萬起，2005年上升為8.7萬起，2006年超過9萬起，并在2007、2008年度一直保持上升勢(shì)頭。2009年，我國群體性事件高發(fā)、頻發(fā)，在全國范圍內(nèi)具有較大社會(huì)影響的群體性事件就有近10起，其中，以新疆“7·5”事件和湖北石首事件的社會(huì)影響最大。[2]由社科院社會(huì)學(xué)研究所副所長陳光金撰寫的《2012—013年中國社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》報(bào)告指出，中國社會(huì)現(xiàn)階段正處于矛盾多發(fā)期，近年來每年因各種社會(huì)矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬起，甚至十余萬起，今年情況也不樂觀。據(jù)中國全國總工會(huì)統(tǒng)計(jì)，今年1月至8月，全國共發(fā)生120多起圍繞工資糾紛、規(guī)模在百人以上的集體停工事件，發(fā)生在19個(gè)省、規(guī)模在30人以上的有270多起。[3]民族地區(qū)群體性事件的發(fā)生與民眾的法律意識(shí)、政府執(zhí)法能力、法律懲戒等有關(guān)，因此，從法理角度對(duì)其進(jìn)行剖析，對(duì)預(yù)防民族地區(qū)群體性事件的發(fā)生，促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展具有一定意義。

一、民族地區(qū)群體性事件發(fā)生的法律原因

（一）民眾法律意識(shí)薄弱

我國學(xué)者于建嶸把群體性事件分為四類：工人農(nóng)民的維權(quán)事件、社會(huì)泄憤事件、騷亂事件和具有意識(shí)形態(tài)的社會(huì)沖突。群體性事件中80%以上是維權(quán)，目前我國出現(xiàn)這么多問題，最重要的特點(diǎn)就是維權(quán)事件不斷增多。維權(quán)事件有一個(gè)非常明確的利益訴求，針對(duì)的是公權(quán)機(jī)關(guān)和侵權(quán)者，不一定有暴力；泄憤事件沒有明確的利益訴求，針對(duì)的也是公權(quán)機(jī)關(guān)和侵權(quán)者，有暴力；騷亂事件訴求復(fù)雜，針對(duì)的是公權(quán)機(jī)關(guān)和侵權(quán)者，但也經(jīng)常禍害無辜，有暴力；宗教沖突有明確的政治訴求，針對(duì)的是公權(quán)機(jī)關(guān)，不一定有暴力。[4]民族地區(qū)群體性事件以后兩種為主。民族分裂分子和宗教極端主義者把民族、宗教方面出現(xiàn)的一些問題泛政治化，刻意激化對(duì)立情緒，把矛頭直接指向黨和政府，敵視黨和政府的路線、方針、政策，制造謊言，煽動(dòng)民族群眾鬧事，秘密發(fā)展各種具有政治圖謀的非法組織，直接或間接地策劃、指揮或參與各類群體性事件，導(dǎo)致騷亂事件發(fā)生。民族地區(qū)群體性事件中相當(dāng)一部分人是屬于不明真相而被唆使參與違法犯罪活動(dòng)的，這部分人之所以參與打砸搶燒嚴(yán)重暴力犯罪活動(dòng)，其根本原因在于其法律意識(shí)的淡薄。美國法學(xué)家伯爾曼說過：“沒有信仰的法律將退化成為僵死的教條”，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”。[5]在傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)軌的過程中，部分民眾受泛伊斯蘭主義和泛突厥主義的影響，接受非法宗教組織的歪理邪說，缺乏必要的法律信仰。在受到境內(nèi)外敵對(duì)分子和別有用心的人的插手利用和挑動(dòng)后，就會(huì)被唆使參與到違法犯罪事件中去。

（二）依法行政能力較弱

民族地區(qū)部分干部依法行政能力不夠，甚至出現(xiàn)以言代法、以權(quán)代法的現(xiàn)象。有人認(rèn)為法律是治“老百姓”的工具；有人認(rèn)為實(shí)現(xiàn)法治很難。工作方法上憑主觀臆斷下命令，不愿依法辦事，尤其是在部門利益、地區(qū)利益或個(gè)人意志與依法辦事發(fā)生矛盾時(shí)，不是依法決策，而是違法行事，乃至利用手中的權(quán)力干預(yù)正常的執(zhí)法活動(dòng)。部分行政干部法律素養(yǎng)上有所欠缺，缺乏對(duì)與本職工作相關(guān)的法律知識(shí)的了解，缺乏運(yùn)用法律決策、辦事的能力。有些行政執(zhí)法人員法律意識(shí)淡薄，濫用職權(quán)、吃拿卡要、以權(quán)謀私、人情交易、金錢交易等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。依法行政能力較弱導(dǎo)致忽視了公民的自由和權(quán)利，嚴(yán)重挫傷了人民群眾的感情，侵害了群眾的利益。

在任何國家、任何社會(huì)和任何時(shí)代，都會(huì)存在民眾利益訴求問題。很多民族地區(qū)地域廣闊，尤其是農(nóng)業(yè)人口較多，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在利益分化中，公民進(jìn)行利益表達(dá)、謀求利益的愿望逐漸強(qiáng)烈，公民的權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)逐步強(qiáng)化，期望通過政治參與來影響地方自治機(jī)關(guān)公共決策，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益。這勢(shì)必會(huì)對(duì)民族地區(qū)決策部門造成壓力，對(duì)政府治理能力形成挑戰(zhàn)。在實(shí)際生活中，農(nóng)牧民的批評(píng)、申訴、控告或者檢舉等政治參與權(quán)利往往被忽視。當(dāng)正當(dāng)?shù)睦媸鑼?dǎo)渠道被堵塞之后，公眾的社會(huì)心態(tài)便會(huì)發(fā)生急劇變化，他們會(huì)產(chǎn)生失望、憤怒的感覺，隨之尋找其他方式表達(dá)利益訴求，導(dǎo)致正常的利益期待演化成為惡化的社會(huì)心態(tài)。[6]

民族地區(qū)群體性事件的處置直接牽涉社會(huì)治安大局的平穩(wěn)和社會(huì)政治穩(wěn)定，民族地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部必須有大局觀念，必須有應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面、駕馭全局的水平和能力，既要看到事件本身造成的現(xiàn)實(shí)危害，還要考慮到對(duì)國家乃至國際關(guān)系的影響。處理群體性事件時(shí)，要充分尊重當(dāng)?shù)孛癖姷臍v史傳統(tǒng)、宗教信仰、思想觀念、風(fēng)俗習(xí)慣和生活方式等，以免引起群眾的反感和憤慨，激化矛盾。

（三）預(yù)警機(jī)制不健全

在新形勢(shì)下，網(wǎng)絡(luò)民意的表達(dá)和傳播，最有可能引發(fā)政治、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和威脅，對(duì)此應(yīng)有預(yù)期和準(zhǔn)備。境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力利用互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)平臺(tái)，對(duì)某些敏感事件進(jìn)行惡意炒作，企圖借機(jī)制造事端，引發(fā)群體性事件。在一些群體性事件中，不法分子相互勾結(jié)，利用QQ群大肆傳播有害信息，并組織策劃各類行動(dòng)?；鶎泳C治維穩(wěn)機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)缺乏一套靈敏、高效的情報(bào)信息收集工作機(jī)制，對(duì)超前性、行動(dòng)性、有實(shí)用價(jià)值的情報(bào)信息收集不夠，造成處置工作比較被動(dòng)。部分工作人員的責(zé)任意識(shí)不夠強(qiáng)，沒有認(rèn)真排查平時(shí)的矛盾糾紛，也難以發(fā)現(xiàn)深層次的矛盾糾紛，對(duì)有重大隱患的群體性事件苗頭難以做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早控制，導(dǎo)致錯(cuò)失最佳的處置時(shí)機(jī)。

（四）法律懲戒不足

我國目前處置群體性事件的法律主要分散在《憲法》、《戒嚴(yán)法》、《集會(huì)游行示威法》、《治安管理處罰法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等多部法律法規(guī)中。從法律的角度來看，我國現(xiàn)有的有關(guān)群體性事件的法律法規(guī)中，禁止性、義務(wù)性規(guī)定多，授權(quán)性、可行性條款少，還未形成一個(gè)從權(quán)利的設(shè)置、組成到行使、保護(hù)、規(guī)范的完整體系。在民族地區(qū)，對(duì)伴有打砸搶燒殺等嚴(yán)重暴力行為的群體性事件，必須當(dāng)機(jī)立斷，依法采取果斷措施，堅(jiān)決制止犯罪行為，迅速控制局勢(shì)，有效避免事態(tài)的擴(kuò)大升級(jí)，為及時(shí)解決事件奠定基礎(chǔ)。但是，如果“將群體性事件界定為治安性、刑事性甚至是政治性的事件，將產(chǎn)生一種根本性的誤導(dǎo)，使得我們?cè)谔幚砣后w性事件時(shí)產(chǎn)生了一種整體性的偏差”。[7]應(yīng)該從“穩(wěn)定壓倒一切”的政治性思維轉(zhuǎn)換到法律思維，主要通過依靠司法的公正來解決社會(huì)糾紛與沖突。

二、民族地區(qū)預(yù)防和處置群體性事件的法律對(duì)策

（一）加強(qiáng)法制教育，依法確認(rèn)和保護(hù)公民的權(quán)利

“法秩序沒有法主體者積極自覺地遵守法、維護(hù)法的話，法秩序是得不到維持的……如果沒有守法精神而僅靠權(quán)力，是不能得以維持的?！盵8]實(shí)現(xiàn)法治不僅要求確立合理的制度，在深層次上還表現(xiàn)為一個(gè)民族在價(jià)值觀念、思維方式和行為方式等方面的深刻轉(zhuǎn)變。隨著少數(shù)民族地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法制化水平的提高，少數(shù)民族地區(qū)民眾對(duì)國家法的認(rèn)同逐步加深，進(jìn)而內(nèi)化為自身的行為準(zhǔn)則，現(xiàn)代法律意識(shí)在少數(shù)民族地區(qū)逐步形成。

應(yīng)該進(jìn)一步宣傳貫徹憲法和民族區(qū)域自治法，進(jìn)一步增強(qiáng)各族群眾的憲法意識(shí)、愛國意識(shí)和國家安全統(tǒng)一意識(shí)，樹立尊重和保障少數(shù)民族合法權(quán)益的觀念。要大力宣傳維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)公平正義的相關(guān)法律法規(guī)，教育各族群眾自覺遵紀(jì)守法，幫助他們學(xué)會(huì)運(yùn)用法律維護(hù)自己的合法權(quán)益，做知法守法的公民。根據(jù)國家的憲法和基本法律，要進(jìn)一步在民族地區(qū)發(fā)展社會(huì)主義民主，保證少數(shù)民族的政治權(quán)利；要尊重少數(shù)民族的文化傳統(tǒng)及其語言習(xí)慣，保障各少數(shù)民族公民參加文化活動(dòng)的權(quán)利和機(jī)會(huì)；進(jìn)一步保障少數(shù)民族群眾的受教育權(quán)利，提供更多更好的機(jī)會(huì)保障其受教育權(quán)的落實(shí)。通過依法確認(rèn)和保護(hù)公民的權(quán)利，一方面可以提高公民的法律意識(shí)，另一方面也可以降低群體性事件的發(fā)生率。

（二）加強(qiáng)政府執(zhí)法水平

依法行政在今天已是公認(rèn)的政府行政行為的基本準(zhǔn)則。“強(qiáng)制私人尊重法比較容易，國家在此可起舉足輕重的仲裁人的作用，而強(qiáng)制國家尊重法比較不易，因?yàn)閲艺莆罩鴮?shí)力。”[9]公務(wù)員嚴(yán)格依法行政可以最大限度地發(fā)揮國家法的正義、文明、民主、自由、平等價(jià)值，對(duì)社會(huì)起到示范和引領(lǐng)作用，培植少數(shù)民族的現(xiàn)代法律意識(shí)，引導(dǎo)習(xí)慣法行為向良性發(fā)展，克服少數(shù)民族對(duì)傳統(tǒng)習(xí)慣法的過分依賴。只有政府及其工作人員尊重、服從和遵守法律，公民才可能信仰法律，反之，則會(huì)摧毀公民對(duì)法律的信念。正如有的學(xué)者指出：“政府守法從一定意義上關(guān)系著法律至上觀念的成敗。因?yàn)橥耆狈?duì)法律的經(jīng)驗(yàn)，人們尚可以相信法律的價(jià)值及其作用，保留對(duì)法律的企盼；若是一種惡劣的政府都不守法的法律經(jīng)驗(yàn)，將會(huì)從根本上摧毀關(guān)于法律的信念，甚至使人喪失對(duì)法律的信心，更不必說法律至上觀念?！盵10]

很多情況下，群眾向有相關(guān)部門表達(dá)意見、反映情況，但是由于種種原因，有關(guān)部門不能及時(shí)處理群眾訴求而引發(fā)矛盾糾紛，訴諸法律有時(shí)也遭遇“立案難”、“審理難”、“執(zhí)行難”。當(dāng)制度內(nèi)的訴求表達(dá)渠道不暢時(shí)，制度外的手段便會(huì)被選擇?，F(xiàn)實(shí)中，那些合理訴求與極端表達(dá)手段相交織的現(xiàn)象，那些在司法渠道與信訪渠道中不斷往返的案件，那些“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的邏輯，無不表明激活回應(yīng)群眾訴求制度的重要性。[11]政府應(yīng)當(dāng)重視群眾訴求的表達(dá)，為各社會(huì)階層提供利益訴求表達(dá)的制度性平臺(tái)，如民意調(diào)查制度、信息公開制度、聽證會(huì)制度、協(xié)商談判制度等，通過合法渠道使多元化社會(huì)中的合理利益訴求進(jìn)入公共決策過程中，從而制定社會(huì)普遍認(rèn)可的公共政策，提高公共決策的可接受性。

（三）依法建立健全預(yù)警機(jī)制

不論少數(shù)民族群體性事件的規(guī)模大小、時(shí)間長短，其所造成的社會(huì)影響和危害都不容低估。各級(jí)工作部門要嚴(yán)格執(zhí)行信息報(bào)告制度，切實(shí)做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置，掌握主動(dòng)權(quán)，群體性事件一旦發(fā)生，必須在第一時(shí)間向上級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，并及時(shí)控制局面，將其控制在萌芽狀態(tài)。應(yīng)構(gòu)建以政府相關(guān)職能部門為組織系統(tǒng)、以現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)與信息收集處理為技術(shù)平臺(tái)的預(yù)警管理體系，具體組織和運(yùn)行民族地區(qū)的預(yù)警管理系統(tǒng)，提高民族地區(qū)應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī)的組織效率，以及在信息資料整理、分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、危機(jī)診斷與危機(jī)處置等方面的能力。同時(shí)，也要重視重大網(wǎng)絡(luò)事件預(yù)警機(jī)制的建設(shè)，防止網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)所帶來的危害，對(duì)網(wǎng)民表達(dá)的意見、觀點(diǎn)要及時(shí)作出回應(yīng)，可以請(qǐng)政府官員、專家或當(dāng)事人進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)訪談，澄清、整合、梳理虛擬空間中真假參雜的信息，正確引導(dǎo)輿論走向。

在基層預(yù)防機(jī)制的設(shè)置上，尤其要重視社區(qū)安全穩(wěn)定預(yù)防預(yù)警機(jī)制，加大矛盾糾紛的排查力度，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決，切實(shí)把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。要大力加強(qiáng)人民調(diào)解組織建設(shè)，擴(kuò)大人民調(diào)解工作領(lǐng)域，堅(jiān)持反暴力、講法制、講秩序、尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣，及時(shí)有效地化解各族群眾之間的矛盾糾紛，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)。

（四）加強(qiáng)法律處置力度

在處置群體性事件時(shí)必須嚴(yán)格依法進(jìn)行，要針對(duì)不同的群體性事件和不同的發(fā)展階段，正確分析判斷群體性事件的法律性質(zhì)，嚴(yán)格掌握合法與非法、罪與非罪的界限，并嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定開展處置工作。要加大案件偵辦和追逃力度，堅(jiān)決抓獲并依法從重從快懲處骨干分子；依法制止、取締、查處非法宗教活動(dòng)，鏟除滋生暴力恐怖、宗教極端思想的土壤；依法查禁、取締、打擊制販、銷售、儲(chǔ)運(yùn)和利用電子存儲(chǔ)介質(zhì)傳播非法宣傳品的行為。對(duì)在各種群體性事件中鼓動(dòng)、煽動(dòng)、挑動(dòng)群眾，擴(kuò)大事態(tài)，甚至打、砸、搶、燒的不法分子，要嚴(yán)厲打擊，決不手軟。

總之，只有正確妥善地處理好民族地區(qū)的群體性事件，才能正確協(xié)調(diào)和處理各民族之間的關(guān)系，鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，形成各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的局面；才能創(chuàng)造一個(gè)安全和穩(wěn)定的良好社會(huì)環(huán)境，從而加速我國全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)和最終建設(shè)社會(huì)主義法治國家目標(biāo)的進(jìn)程。

[1]王偉光.構(gòu)建和諧社會(huì)必須正確處理人民內(nèi)部矛盾[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2006-10-03.

[2]李林.法治藍(lán)皮書：中國法治發(fā)展報(bào)告No.8(2010)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010.

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[11]當(dāng)制度內(nèi)的訴求表達(dá)渠道不暢時(shí)，制度外的手段便會(huì)被選擇[EB/OL].http://www.yt580.com/htm l/huiyuanjiaoliu/20110207/ 1960.htm l,2011-08-20.

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A

1673―2391(2013)11―0062―03

2013-06-09 責(zé)任編校：江 流

2011年度新疆自治區(qū)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金資助項(xiàng)目《新疆高校突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制研究》（11BFX 055）的階段性成果。