政府引導居民低碳消費的正當性

徐偉

（中南財經(jīng)政法大學 法學院，湖北 武漢430073）

政府引導居民低碳消費的正當性

徐偉

（中南財經(jīng)政法大學 法學院，湖北 武漢430073）

居民低碳消費是節(jié)能減排、應對氣候變化和建設生態(tài)文明與美麗中國的重要途徑。政府引導居民低碳消費的必要性和可能性取決于居民消費的外部性和公共性，合法性依據(jù)主要集中于《環(huán)境保護法》、《節(jié)約能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的相關規(guī)定，實證樣式存在于各地的具體實踐。

政府引導；居民低碳消費；外部性；公共性；合法性

居民低碳消費既是節(jié)能減排、應對氣候變化的重要舉措，也是保護環(huán)境、建設美麗中國的必由之路。但是，要減少居民面子消費、炫耀性消費、一次性消費等不合理消費現(xiàn)象，除了靠公民自律、企業(yè)自治外，更需要政府的積極參與。學者們在論及低碳消費的對策建議時，大多談到了要發(fā)揮政府的引領作用，[1]但沒能解決政府引導居民低碳消費的假定前提問題，即政府引導居民低碳消費的正當性何在，而這將直接關系到政府引導的限度和方式問題。迪爾凱姆曾說過：“因為人們所使用的‘社會事實’這個術語很不準確，所以弄清這個問題尤為必要?！盵2]這個道理同樣適用于“居民低碳消費”概念的界定。

一、居民低碳消費概念的理性回歸

準確界定研究對象是研究問題的邏輯起點。關于低碳消費的定義，有廣義和狹義兩種。廣義論認為，在我國目前的社會條件下，低碳消費方式涵義包括恒溫消費、經(jīng)濟消費、安全消費、可持續(xù)消費和新領域消費五個層次。[3]狹義論則主張，“低碳消費是指在生活消費領域中，人們購買和消費符合低碳標準的產(chǎn)品或服務，以最大限度地降低能耗、降低污染、減少浪費的一種節(jié)約型消費模式?！盵4]這兩種定義方式折射了豐滿理想與骨干現(xiàn)實之間的反差。具體而言，廣義論有利于理想狀態(tài)的宣示，有助于提高人們對低碳消費重要性的認識。但何謂最低、最小、最經(jīng)濟？從現(xiàn)實和技術層面考慮，恐怕還沒有一個最終的答案。另外，五個層次表面上看起來全面，但細究下去，則面臨著交叉重合，甚至沖突的難題。以經(jīng)濟消費和安全消費之間的關系為例，既然資源和能源是人類生存環(huán)境的重要組成部分，那么資源和能源的消耗必然會影響人類生存環(huán)境的健康，由此可推導出，“消費結(jié)果對人類生存環(huán)境的健康危害最小”的判斷標準能夠涵蓋“對資源和能源的消耗量最小”的判斷標準。再如，“對資源和能源的消耗量最小”的判斷標準和“消費結(jié)果對消費主體的健康危害最小”的判斷標準之間有不協(xié)調(diào)之處，如家用電器隨著使用年限的增加會產(chǎn)生更大的輻射，影響消費主體的健康，但若將舊家電置換成新的，則會消耗更多的資源和能源。簡言之，要想在理論上或?qū)嵺`中協(xié)調(diào)好五個層次之間的關系，將是一件非常復雜和困難的事情，甚至是一件不可能完成的任務。

鑒于廣義論判斷標準的模糊性和標準之間的沖突性，我們將采取狹義定義方式，去掉廣義論附加的外在的、非必要的內(nèi)涵，回歸低碳消費最本質(zhì)和最關鍵的要素，即以“碳排放量”為標準來考量低碳消費。這種定義方式的另一個好處在于協(xié)調(diào)了低碳消費與碳排放、碳交易、碳足跡等其他碳術語之間的關系，避免了兩套話語系統(tǒng)；更重要的是有利于實現(xiàn)低碳消費與國內(nèi)外現(xiàn)有低碳制度（如碳排放交易所）理論與現(xiàn)實之間的對接，進而便于低碳消費制度的構(gòu)建和實施。所謂居民低碳消費，是指居民或家庭為了滿足自身合理的消費需要，在購買、使用、處理貨物的過程中，在其承受能力范圍內(nèi)選擇碳排放量最低的消費方式。它包括六層涵義：一是低碳消費的主體為包括家庭在內(nèi)的個體居民，但不包括法人居民，如政府和企業(yè)。二是低碳消費的對象為生活領域的貨物，它既不包括生產(chǎn)領域的貨物，也不包括生活領域的服務。三是低碳消費的過程包括購買、使用和處理三個環(huán)節(jié)。四是低碳消費的目的要能滿足居民自身合理的基本需要。五是低碳消費的前提是居民能夠承受低碳消費方式的成本。六是低碳消費的標準是碳排放量最低，既包括直接消耗能源產(chǎn)生的碳排放量最低，也包括通過消費貨物間接消耗能源產(chǎn)生的碳排放量最低。

在傳統(tǒng)觀念里，居民消費屬于私人領域問題，因而就理

二、政府引導居民低碳消費的必要性與可能性

（一）居民消費的外部性決定了政府引導的必要性

“一般認為，所謂外部性，是指企業(yè)或個人的行為對活動以外的企業(yè)或個人造成的影響。這種影響可能是有利的，也可能是不利的?！盵5]而理論界主要研究生產(chǎn)的外部性，很少涉及消費的外部性。[6]但是，“消費行為同樣存在外部性的問題?！毕M外部性是指個人或家庭的消費行為影響他人或社會，但在整個社會經(jīng)濟系統(tǒng)中，個人或家庭并未因此而給予相應補償或取得相應報酬。[7]根據(jù)居民消費行為對他人或社會的影響性質(zhì)不同，居民消費的外部性可分為正消費外部性和負消費外部性?！罢南M外部性就是某一消費者的消費行為使他人受益而又沒有向他人收取費用，而負的消費外部性就是某一消費者的消費行為使他人受損而又沒有向他人作出補償?！盵8]從居民消費與氣候變化之間的關系角度而言，正的消費外部性表現(xiàn)為居民在購買、使用、處理貨物過程中采取碳排放量較低的消費方式，如居民節(jié)約用水、用電的行為，或者選擇乘坐城市軌道交通上下班的行為；而負的消費外部性表現(xiàn)為居民在消費過程中選擇碳排放量較高的消費方式，如駕駛尾氣排放超標的機動車上下班，或者消費包裝過度、產(chǎn)品標準過高或使用壽命過短的產(chǎn)品。一言以蔽之，居民消費具有外部性。

然而，居民消費的外部性問題能夠完全通過市場來解決嗎？還是需要政府的介入？對此，有學者指出，“空氣污染的問題，盡管從理論上來說，我們可以通過污染者與被污染者的討價還價來解決，但是由于涉及的參與者之多，以至于交易費用是如此之高，如果通過市場談判的話，那么污染的水平會遠遠高于我們生理上能接受的水平，因此，在這種情況下，政府的介入就是必然的。事實上，正如我們上面所說的，當交易費用很高時，就肯定會有產(chǎn)權界定不清的界區(qū)，市場是無法解決問題的?！盵9]質(zhì)言之，居民低碳消費問題僅憑市場是無法解決的，必然需要政府的介入。除了理論層面的分析外，居民低碳消費需要政府介入還有現(xiàn)實的迫切需要?，F(xiàn)實中，我國居民消費表現(xiàn)出較強的非理性，即只關注自身需要的滿足，并不關心節(jié)約資源和保護環(huán)境，很大程度上存在著過度消費、面子消費、奢侈消費、便利消費、攀比消費、炫耀消費、鋪張消費、一次性消費等?！吧嗉馍系睦速M”、過度包裝的盛行、限塑令的尷尬境遇等實例充分說明，僅憑居民自治和社會自治無法完全解決居民高碳消費問題?？梢姡菩芯用竦吞枷M離不開政府的積極引導。

（二）居民消費的公共性決定了政府引導的可能性

除了從消費的外部性理論闡述政府引導的必要性以外，我們還可以從居民消費的公共性角度來論證政府引導的可能性。有學者明確提出“行政法是關于公共行政的法”這一核心命題，[10]而“公共性是公共行政的根本性質(zhì)，它決定著政府的目標和行政行為的取向”，[11]故居民消費是否具有公共性將成為政府引導的關鍵。換言之，政府引導居民低碳消費的可能性取決于居民消費是不是一個公共問題，因為“公共管理主體對公共事務和管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點”。[12]因此，我們需要將論證的問題轉(zhuǎn)換成：居民消費是一個公共領域的公共問題，政府引導它的最終目標是為了實現(xiàn)社會公眾的公共利益。

由于消費外部性具有分散性、累積性、漸進性、較強的不均質(zhì)性的特點，[13]居民消費一直以來被認為是一個私域問題，其公共性在現(xiàn)實中往往被公眾忽視。如上所述，居民消費的外部性表明，居民的消費權并不是一項不受任何限制的絕對自主性權利，即使他（她）支付了完全的對價，從氣候環(huán)境意義上而言，他（她）的消費行為也會影響到其他人的利益。概言之，若我們跳出經(jīng)濟學的思維禁錮，從氣候變化的角度來看待居民消費問題，那它是一個公共問題，因為居民的個人消費行為可能會產(chǎn)生高碳排放，從而在一定程度上影響到氣候變化，使不特定多數(shù)人處于一種風險之中。與傳統(tǒng)的公共問題相比，居民消費的公共性具有特殊性。在時間方面，居民消費產(chǎn)生的碳排放對氣候的影響并不會在當下立刻顯現(xiàn)出來，而是需要經(jīng)過若干年、甚至數(shù)十年才會顯現(xiàn)出來。本代人可能不會面臨自身高碳消費行為所導致的氣候環(huán)境危機，而由后代人來承受。換言之，傳統(tǒng)的公共問題關注的是代內(nèi)公平，居民消費的公共性關注的是代際公平。在空間方面，居民消費產(chǎn)生的碳排放對氣候的影響不局限于某一地區(qū)或國家，而是全球。也就是說，傳統(tǒng)的公共問題關注的是國內(nèi)公平，居民消費的公共性關注的是國際公平。在危害后果方面，傳統(tǒng)公共問題所產(chǎn)生的危害具有可彌補性，而居民消費產(chǎn)生的碳排放對氣候的影響具有不可逆的嚴重危害性，即危害一經(jīng)發(fā)生，將無法避免。概言之，居民消費的公共性具有時間上的漸進性、空間上的分散性、后果上的累積性等特殊性，這種公共性使居民消費成為一個公共問題，進而具有了公共事務的屬性，為政府引導提供了可能性。

三、政府引導居民低碳消費的合法性

關于政府引導的法律依據(jù)，行政法學界的論爭主要集中在組織法依據(jù)說和行為法依據(jù)說。[14]從行政法治和現(xiàn)實需求的角度考慮，筆者采取通說——組織法依據(jù)說。因為“沒有任何法律依據(jù)的政府引導因與法治原則明顯不符而不宜提倡，否則，行政機關很可能也很容易借政府引導之名行違法行政活動之實。但是要求政府引導必須具有具體的法律條文也是不可能的，否則，政府引導可能會融入一般行政行為之中?！盵15]具體到居民低碳消費，盡管目前我國還沒有專門立法，但政府已將低碳消費作為低碳城市建設的重要內(nèi)容，我們可以透過已有的相關法律規(guī)定尋求其合法性依據(jù)。如前所述，居民低碳消費是節(jié)能減排的重要方式，而節(jié)能減排又是環(huán)境保護的重要舉措，因此，基于追本溯源的邏輯推導，在應對氣候變化這個層面，低碳消費與節(jié)能減排、環(huán)境保護之間存在包容關系。由此可進一步推導出，政府引導規(guī)范居民低碳消費的合法性依據(jù)既可能存在于政府對居民低碳消費引導方面的法律規(guī)定上，也可能暗含于政府的環(huán)境保護職責、個人的環(huán)境保護義務等方面的法律規(guī)定中。以此為線索，合法性依據(jù)主要集中在《環(huán)境保護法》、節(jié)約能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，以下分述之。

在政府的環(huán)境保護職責權限方面，《環(huán)境保護法》第7條規(guī)定了環(huán)境保護行政主管部門的監(jiān)督管理職能，《節(jié)約能源法》第10條規(guī)定了政府管理節(jié)能工作的部門與政府有關部門的節(jié)能監(jiān)督管理職能。這些規(guī)定為政府引導居民低碳消費提供了“間接”的組織法依據(jù)。在個人的環(huán)境保護義務、節(jié)能義務和合理消費義務方面，《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定了“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”，《節(jié)約能源法》第9條進一步規(guī)定了“任何單位和個人都應當依法履行節(jié)能義務”，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第10條和第15條更是明確地指出了公民合理消費與節(jié)約資源的義務和消費者依法處理廢棄的產(chǎn)品或者包裝物的義務。義務與權利（力）相對應，但此處公民的低碳消費義務對應的是公民的權利還是國家的權力呢？若僅就上述規(guī)定的字面涵義而言，還得不出確切的答案。但若從體系解釋的角度考慮，則可以得出明確的結(jié)論。詳言之，《節(jié)約能源法》第43條規(guī)定了縣級以上地方政府負有鼓勵公眾利用公共交通工具和使用非機動交通工具出行的職責；第60條規(guī)定了政府負有安排節(jié)能專項資金支持節(jié)能宣傳培訓、信息服務和表彰獎勵等職責；第6條規(guī)定了政府具有利用價格政策引導個人節(jié)能的職責。循環(huán)經(jīng)濟促進法》第10條規(guī)定了國家鼓勵和引導公民使用和引導公民使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于保護環(huán)境的產(chǎn)品及再生產(chǎn)品的職責；第46條規(guī)定了國家具有利用價格政策引導個人節(jié)約和合理使用水、電、氣等資源性產(chǎn)品的職責。綜合考察上述法律規(guī)定，我們可以推導出，公民的低碳消費義務除了對應公民的消費權利外，還對應政府的積極引導職責?？梢?，《環(huán)境保護法》、《節(jié)約能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的有關規(guī)定，以直接或間接的方式提供了政府引導規(guī)范居民低碳消費的組織法依據(jù)和行為法依據(jù)。

四、政府引導居民低碳消費的實證性

現(xiàn)實中，各級政府在引導居民低碳消費的同時，采取了相應的配套利益誘導機制。如2007年科技部提倡公民在不降低現(xiàn)有生活生平的前提下選擇低碳消費方式，在其官方網(wǎng)站上向社會公布了《全民節(jié)能減排手冊》；2008年7月

日，為鼓勵市民不亂扔廢舊電池，武漢市啟動《廢舊電池回收方案》，在三鎮(zhèn)上百個中百超市里設立廢舊電池回收點，用廢舊電池兌換物品的方式激勵市民投放廢舊電池，積極響應政府提出的環(huán)保主張；為宣傳和引導市民踐行低碳生活方式，許多地方政府在其電視衛(wèi)視頻道和公共場所（如公交站、地鐵口）投放了相應的公益廣告；越來越多的地方政府如北京、上海、廣州、蘇州、大連、昆明等地開辟了公交專用道，為引導公眾低碳出行營造良好的外部條件；為鼓勵單位和個人節(jié)約用電，國家發(fā)改委于2012年7月1日起在全國范圍內(nèi)實施“階梯電價”；為引導單位和個人節(jié)約用水，長沙、武漢等地已陸續(xù)執(zhí)行“階梯水價”；為鼓勵消費者減少使用一次性餐具、一次性衛(wèi)浴用具等一次性消費品，2013年3月1日起施行的《廣東省實施〈中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法〉辦法》第29條規(guī)定要求“餐飲、娛樂、賓館等服務性企業(yè)應當采取環(huán)保提示、房費優(yōu)惠等措施”，另外將超市、商場有償提供塑料購物袋的范圍擴大到了包括集貿(mào)市場在內(nèi)的所有商品零售場所，從而引導公眾養(yǎng)成自帶購物袋的習慣；政府身先垂范、積極倡導公眾拒絕餐飲浪費，在此引領下，公益組織發(fā)起的“光盤行動”得到了廣大市民的積極響應，餐飲業(yè)也開始流行“N減1”點菜法、出臺優(yōu)惠政策鼓勵顧客“拒絕剩宴”……不可否認的是，人們都已真切地感受到政府引導已取得了實實在在的效果。

綜上所述，居民低碳消費的實現(xiàn)需要政府引導，而政府引導居民低碳消費既有理論上的必要性與可能性，也有規(guī)范上的合法性，還有現(xiàn)實中的實效性。今后我們研究的重點將是如何在政府引導居民低碳消費的合理性與合法性之間尋求一種動態(tài)的平衡。

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D912.1

A

1673―2391(2013)11―0056―03

國家社會科學基金重點項目《應對氣候變化的行政法問題研究》（11AFX011）的階段性成果。論和邏輯層面而言，居民低碳消費的實現(xiàn)應首先通過私人或市場自治來解決。以此推論，要研究政府引導居民低碳消費的正當性問題，首先要解決政府引導居民低碳消費的前提性問題，即居民低碳消費是否需要政府引導；其次要解決政府引導居民低碳消費的合法性問題；最后要從現(xiàn)實層面分析政府引導居民低碳消費的實效性問題。簡言之，政府引導居民低碳消費的正當性應體現(xiàn)在價值、規(guī)范與事實三個層面。

2013-06-13 責任編校：江 流