對我國“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”的反思與重構(gòu)

聶朋淵

（南京市公安局 鼓樓分局，江蘇 南京 210000）

引言

2013年1月28日，《現(xiàn)代快報》A9版刊登了一則關(guān)于自學(xué)考駕照的消息：南京市民小蘇的舅舅是一名有三十多年駕齡的老司機(jī)，利用空余時間在一個封閉的場所手把手教會了自己的外甥女小蘇開車。2012年8月，小蘇到南京市車管所申考駕照，卻被以必須先通過駕校培訓(xùn)為由拒之門外。小蘇申請考試被拒讓小蘇和她的舅舅感到意外，多次找南京市車管所交涉，對方給了她一張《首接責(zé)任通知單》：根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》及《江蘇省機(jī)動車駕駛?cè)伺嘤?xùn)管理辦法》第22條的規(guī)定，學(xué)員應(yīng)當(dāng)參加駕培經(jīng)營者的培訓(xùn)。而小蘇也查閱了相關(guān)資料，卻沒找到國家有哪條法律明確規(guī)定考駕照必須經(jīng)過駕校培訓(xùn)。多次協(xié)商無果后，2013年1月21日，她向南京市玄武區(qū)人民法院遞交了起訴書，狀告南京市車管所行政不作為。此次司法個案的判決勢必會影響到江蘇省乃至全國申領(lǐng)機(jī)動車駕駛證的行政管理制度。

一、我國機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)的現(xiàn)行模式——以江蘇省為例

筆者通過電話的形式對北京、上海、廣東、江蘇、浙江、福建、安徽、陜西、甘肅等十余個省市機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)模式進(jìn)行了調(diào)查，截至2013年3月5日，調(diào)查結(jié)果顯示：除北京市、廣東省、安徽省可以采用“散考”①散考，是指不參加駕校培訓(xùn)，自學(xué)駕駛技術(shù)，直接去車管所報名考試獲取駕駛執(zhí)照的一種方式。模式外，其余省市機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)人必須經(jīng)由某個駕校培訓(xùn)后，由該駕校代為向車管所提出申請，否則車管所不予受理。限于文章篇幅，作者僅以江蘇省為例，介紹目前駕駛證申領(lǐng)所依據(jù)的具體規(guī)定，其他省市均有類似的規(guī)定。江蘇省主要的規(guī)定是由江蘇省人民政府2012年1月9日頒布并于2012年3月1日起施行的《江蘇省機(jī)動車駕駛?cè)伺嘤?xùn)管理辦法》，該辦法第22條規(guī)定：“學(xué)員應(yīng)當(dāng)參加駕培經(jīng)營者的培訓(xùn)”；第35條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門在受理駕培經(jīng)營者報送的學(xué)員機(jī)動車駕駛證考試申請時，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)其《培訓(xùn)記錄》，并在受理道路考試時，收存《培訓(xùn)記錄》。公安機(jī)關(guān)交通管理部門發(fā)現(xiàn)《培訓(xùn)記錄》有弄虛作假嫌疑的，應(yīng)當(dāng)查詢核實(shí)；經(jīng)查證屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)取消申請人考試資格，并書面通知道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)?！笨梢?，以江蘇省為代表的我國大部分省市在實(shí)際操作中將駕校培訓(xùn)作為申請駕駛證的強(qiáng)制前置條件（即采取“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”），并以規(guī)范性文件的形式固定下來。

二、從依法行政的角度探析“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”的合法性

全國各地實(shí)行的“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”已經(jīng)運(yùn)行了很長時間，并且公眾也將上完駕校才能考駕照作為一個天經(jīng)地義的“常識”。然而，這個常識在法理上卻沒那么理所當(dāng)然。駕駛員資格是一種表明駕駛技能的資質(zhì)證書，是一種行政賦權(quán)行為，屬于行政許可的范疇，在受到《道路交通安全法》規(guī)制的同時，也應(yīng)該受到《行政許可法》的約束。經(jīng)過梳理，筆者發(fā)現(xiàn)目前各地關(guān)于“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”的規(guī)定同以下法律法規(guī)相沖突：

第一，涉嫌違反《行政許可法》中關(guān)于“不得增設(shè)行政許可條件”的規(guī)定。我國《行政許可法》第16條規(guī)定：“法規(guī)、規(guī)章對實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件?！薄兜缆方煌ò踩ā返?9條第2款規(guī)定：“申請機(jī)動車駕駛證，應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院公安部門規(guī)定的駕駛許可條件；經(jīng)考試合格后，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門發(fā)給相應(yīng)類別的機(jī)動車駕駛證。”據(jù)此，申請機(jī)動車駕駛證需滿足兩項條件：1.符合國務(wù)院公安部門規(guī)定的駕駛許可條件；2.考試合格。而根據(jù)由公安部2012年9月12日頒布并于2013年1月1日起施行的《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（公安部令第123號）第二章關(guān)于機(jī)動車駕駛證申請的規(guī)定，所有內(nèi)容均未要求申請人必須參加駕校培訓(xùn)。其中第18條更明確規(guī)定初次申請機(jī)動車駕駛證只需提交以下證明：1.申請人的身份證明；2.縣級或者部隊團(tuán)級以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具的有關(guān)身體條件的證明。很顯然，我國現(xiàn)有的交通法規(guī)（如《道路交通安全法》與《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》等），均未規(guī)定申請機(jī)動車駕駛證必須經(jīng)駕校培訓(xùn)。所以，各地關(guān)于“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”的規(guī)定顯然屬于違法行政行為。

第二，涉嫌違反《行政許可法》中關(guān)于“不得組織考前培訓(xùn)”的規(guī)定。《行政許可法》第54條第2款規(guī)定：“公民特定資格的考試依法由行政機(jī)關(guān)或者行業(yè)組織實(shí)施，公開舉行。行政機(jī)關(guān)或者行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)事先公布資格考試的報名條件、報考辦法、考試科目以及考試大綱。但是，不得組織強(qiáng)制性的資格考試的考前培訓(xùn)，不得指定教材或者其他助考材料?！倍魇∈幸笊暾堈叱鼍唏{校培訓(xùn)記錄，顯然屬于強(qiáng)制性的資格考試的考前培訓(xùn)。

根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”①《中華人民共和國立法法》第79條規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。”的司法適用規(guī)則，目前各地的“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”單從法的效力角度來講，顯然屬于無效。這樣的觀點(diǎn)已經(jīng)逐漸得到法院的支持。2007年3月7日，深圳市民樵彬至深圳市車管所申辦駕駛證，車管所以“沒有提交駕校培訓(xùn)記錄”為由，對其申請不予受理。同年5月14日，樵彬向深圳市南山區(qū)法院提起行政訴訟。在上級部門的干預(yù)下，8月30日，深圳市車管所受理了樵彬的申請，而他也成為我國在駕校名稱一欄署名“散學(xué)”（即以散學(xué)名義申請駕照考試）的第一人。盡管申請已被受理，樵彬卻不愿就此撤訴。深圳市南山區(qū)法院最終于當(dāng)年11月6日作出判決：“被告廣東省深圳市公安局交通警察支隊車輛管理所于2007年3月7日作出的不受理原告申領(lǐng)機(jī)動車駕駛證申請的具體行政行為違法?！盵1]自此，深圳市車管所開始允許未經(jīng)駕校培訓(xùn)的申請人參加駕照考試，并申請駕駛許可證。

三、從功利實(shí)用主義角度探析“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”的雙面性

撇開法律沖突問題，本部分將從一個“社會理性人”的角度分析“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”的雙面性。

（一）設(shè)置“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”的合理性

1.是目前法律現(xiàn)狀的現(xiàn)實(shí)需求

根據(jù)《道路交通安全法實(shí)施條例》第20條第2款的規(guī)定：“在道路上學(xué)習(xí)駕駛，應(yīng)當(dāng)按照公安機(jī)關(guān)交通管理部門指定的路線、時間進(jìn)行。在道路上學(xué)習(xí)機(jī)動車駕駛技能應(yīng)當(dāng)使用教練車，在教練員隨車指導(dǎo)下進(jìn)行，與教學(xué)無關(guān)的人員不得乘坐教練車?！币虼耍诘缆飞蠈W(xué)習(xí)駕駛必須具備教練車、教練員和教學(xué)場地這幾個要素。根據(jù)交通部2004年9月20日頒布并于2004年11月1日起施行的《機(jī)動車駕駛培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資格條件》的規(guī)定，作為學(xué)習(xí)駕駛的個體來講，僅憑自身能力很難達(dá)到此規(guī)定中關(guān)于教練車、教練員和教學(xué)場地的要求。雖然《道路交通安全法實(shí)施條例》在理論上沒有否定個人通過自學(xué)取得駕駛執(zhí)照，但真合法合規(guī)地執(zhí)行下來，則會發(fā)現(xiàn)該行政法規(guī)實(shí)際上限制了公民這一選擇權(quán)。如果公民強(qiáng)行用私家車在公共道路上練習(xí)，根據(jù)《道路交通安全法》第99條的規(guī)定，未取得機(jī)動車駕駛證駕駛機(jī)動車的處200元以上2000元以下罰款，可以并處15日以下拘留。因此，事實(shí)上目前的法律現(xiàn)狀，擠壓了通過自學(xué)申領(lǐng)駕照的空間。

2.是減小交通事故發(fā)生的可能措施之一

如果政府不劃定專門的練車區(qū)域，實(shí)際上練車的地方只能是駕校，特別是新交規(guī)處罰越來越重，在公共道路上練車的人應(yīng)該會越來越少，進(jìn)而降低交通事故發(fā)生的幾率。但不可否認(rèn)，在目前的執(zhí)法環(huán)境下，如果允許以“散考”的形式參加駕駛證申領(lǐng)考試，沒有專門練車地方的公民則有可能為了達(dá)到練車的目的，會冒著以身試法的風(fēng)險在馬路上練車。

3.是避免“散學(xué)”教學(xué)模式大量泛濫的有效措施之一

如果允許學(xué)員通過“散學(xué)”考取駕駛證，在目前駕校學(xué)習(xí)價格越來越高的大環(huán)境下，必然會出現(xiàn)大量的正規(guī)或不正規(guī)教練以個人名義進(jìn)行招生，最后再以“散學(xué)”的方式來報名考試。這會造成以下三種負(fù)面的后果：一是由于“散學(xué)”教練的不正當(dāng)競爭，會嚴(yán)重?fù)p害正規(guī)駕校的經(jīng)濟(jì)利益；二是由于缺乏相應(yīng)的保障措施，無法使學(xué)員的生命、財產(chǎn)安全得到確實(shí)保證；三是由于“散學(xué)”教學(xué)模式處于稅收監(jiān)控體系之外，會造成國家稅收的大量損失。

4.是降低車管所行政成本的有效途徑之一

按照目前“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”的模式，申領(lǐng)者所用的考試車輛基本由駕校提供，所以沒經(jīng)過駕校培訓(xùn)的考生在理論上是沒有辦法參加考試的，如果取消“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”，車管所必然會購置一批考試車輛，無形當(dāng)中會增加政府的行政成本，最后還是轉(zhuǎn)嫁給了納稅人。

鑒于“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”有上述合理之處，日本就采用了駕校強(qiáng)制培訓(xùn)的模式。日本法律規(guī)定，學(xué)習(xí)汽車駕駛的人必須到專門的汽車駕駛學(xué)校接受培訓(xùn)；學(xué)員結(jié)束汽車駕駛學(xué)校的學(xué)習(xí)后，可以向所在地警察部門的駕駛執(zhí)照考驗(yàn)中心提出考試申請，經(jīng)考試合格后，由警方發(fā)放駕駛執(zhí)照。學(xué)員首先要找一個有日本警察部門許可其教學(xué)資質(zhì)的駕校。駕校培訓(xùn)有嚴(yán)格的培訓(xùn)考試程序，學(xué)員經(jīng)適應(yīng)性檢查后，第一階段需經(jīng)15個小時的場內(nèi)技能練習(xí)和10小時的理論學(xué)習(xí)，每天實(shí)際駕駛訓(xùn)練時間不超出2小時；經(jīng)考試合格后，取得合格證書；進(jìn)入第二階段，要進(jìn)行場外道路19小時的技能練習(xí)、12小時理論學(xué)習(xí)和4小時的課堂討論；每天實(shí)際駕駛訓(xùn)練時間可達(dá)3小時；經(jīng)技能考試獲場外道路合格證書；第三階段參加都道府縣警察局組織的理論筆試（交通規(guī)則），成績合格者獲得駕駛執(zhí)照。[2]

（二）設(shè)置“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”的不合理性

1.領(lǐng)取駕照的關(guān)鍵在于嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范考試制度而非考前培訓(xùn)

能否取消駕校強(qiáng)制培訓(xùn)這一問題的本質(zhì)在于，車管所對學(xué)車的過程控制是否必要？過程控制本身存在一個悖論，如果考試不足以反映一個人的駕駛水平進(jìn)而反映駕校的培訓(xùn)質(zhì)量，需要過程控制來保證的話，那么，這就證明考試本身還應(yīng)該進(jìn)一步提升難度、改進(jìn)方式。退一步來講，假設(shè)考試不能完全反映學(xué)車人的駕駛水平，則車管所有必要進(jìn)行過程控制，但目前采取的諸如IC卡計時的方式來進(jìn)行過程控制，記錄學(xué)員的學(xué)車時間以確保質(zhì)量，其效果十分有限。實(shí)際上，駕校也會幫助學(xué)員造假，使相關(guān)過程控制形同虛設(shè)。[3]近來，我國對駕照考試進(jìn)行了重大改革，申領(lǐng)駕照的考試越來越難，使考試更能反映一個人的真實(shí)駕駛水平，使過程控制的必要性減弱，為駕照考試嚴(yán)格依法進(jìn)行創(chuàng)造了條件。

所以筆者認(rèn)為，為駕照考試把關(guān)，其公共服務(wù)的“含金量”主要應(yīng)該體現(xiàn)在考試環(huán)節(jié)上——考試內(nèi)容和方法是否符合當(dāng)前交通安全需要，是否在不同時間存在標(biāo)準(zhǔn)不一，是否對所有學(xué)員一視同仁等。只要公安機(jī)關(guān)交通管理部門嚴(yán)格執(zhí)行駕照考試標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)員只有具備過硬的駕駛技術(shù)才能達(dá)到考試標(biāo)準(zhǔn)，這樣就會達(dá)到既尊重了公民的自由選擇權(quán)，又保障了道路交通安全的雙重目的。

2.“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”忽視了部分人的合理需求

政府在制定某項政策時，必須確保其廣泛適用性，盡量兼顧各方利益，不能隨意以犧牲部分人的利益為代價而達(dá)到自己的行政目的。公安機(jī)關(guān)交通管理部門采用“一刀切”的強(qiáng)制培訓(xùn)制度，雖然方便了自己在受理駕照申請時的手續(xù)，但忽視了下列幾種不需要參加駕校強(qiáng)制培訓(xùn)的情形：一是以前取得過駕駛執(zhí)照，但被公安機(jī)關(guān)非因違法性因素而被注銷。比如，因身體條件不適合駕駛機(jī)動車而被注銷駕駛證的，現(xiàn)在身體又恢復(fù)到適合駕駛的狀態(tài)；又如，超過機(jī)動車駕駛證有效期一年以上未換證而被注銷駕駛證的，之后又重新申請駕照的。二是有成熟的駕駛技能，但因?yàn)樽陨硎韬龃笠?，丟失相關(guān)證明文件的。比如，深圳一位市民曾擁有部隊機(jī)動車駕駛證，但在退役之后，相應(yīng)的檔案和證件在轉(zhuǎn)移的過程中丟失，因此無法提供相關(guān)證明。三是能夠解決教練車、教練員和教學(xué)場地等實(shí)際困難的個人。正如上文所講，一般個體很難滿足《道路交通安全法實(shí)施條例》中關(guān)于教練車、教練員及教學(xué)場地的規(guī)定，但也沒有排除這種可能性。比如，教練的親朋好友完全有可能通過教練的幫助順利習(xí)得駕駛技能，而并不一定非要通過駕校培訓(xùn)這一形式。四是其他具有并未經(jīng)過駕校培訓(xùn)而具有成熟駕駛技能的人。

3.“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”與“有限政府”的要求背道而馳

在目前這種大社會、小政府的趨勢下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該有所為、有所不為?！榜{校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”是計劃經(jīng)濟(jì)條件下全能政府的產(chǎn)物，已無法滿足當(dāng)今時代的要求，其弊端越來越明顯。駕駛員培訓(xùn)和駕駛員考試是學(xué)習(xí)駕駛的兩個階段，前者是基于駕校和學(xué)員之間的合同關(guān)系而產(chǎn)生的純民事行為，而后者則是體現(xiàn)行政許可內(nèi)容的具體行政行為，二者在法律上是隔離的。[4]如果不將市場的東西交給市場解決，則會出現(xiàn)一系列負(fù)面作用，目前的“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”存在以下幾個方面的弊端：第一，其通過限制民眾對駕駛培訓(xùn)方式的選擇權(quán)，造成駕校供方市場，甚至催生了某種程度的行業(yè)壟斷，影響行業(yè)的規(guī)范、健康發(fā)展。第二，因市場競爭不充分，駕校不必注重培訓(xùn)質(zhì)量，實(shí)際上也往往不注重培訓(xùn)質(zhì)量，這對交通安全尤為不利。第三，駕校為獲得或者保留培訓(xùn)資格，必須與主管機(jī)關(guān)保持良好關(guān)系，權(quán)力尋租的動機(jī)與可能性更為充分，容易滋生腐敗問題。第四，導(dǎo)致駕校培訓(xùn)費(fèi)用不透明、不合理地增加，加劇了駕照申請者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。如上述尋租成本等，最終會由駕駛證申請者承擔(dān)。

鑒于“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”存在上述不合理之處，美國和歐洲大多數(shù)國家均采用了“散考”的模式。美國和歐洲大多數(shù)國家并不強(qiáng)制申領(lǐng)駕照者參加駕校的統(tǒng)一培訓(xùn)，而是將重點(diǎn)放在駕駛證的考取上。以法國為例，法國駕駛員可以不通過駕校直接報名考試。考試在道路上進(jìn)行，路考非常嚴(yán)格，通常一次考試通過率不到30%。對于已取得駕駛證的人員，要求每年到駕校和有資質(zhì)的企業(yè)參加1小時的培訓(xùn)。對于駕齡2年以下，有嚴(yán)重違章的駕駛員，法律規(guī)定強(qiáng)制培訓(xùn)2天。[5]

四、改變或者撤銷地方政府關(guān)于“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”的規(guī)定

根據(jù)本文第二、三部分的論述，“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”從實(shí)際效用方面來看有利有弊，但其合法性值得商榷，所以有必要探討一種“既能符合法律上的要求，又能吸收強(qiáng)制培訓(xùn)制度的合理內(nèi)核，還能彌補(bǔ)強(qiáng)制培訓(xùn)制度的不足之處”的制度。筆者認(rèn)為，改變或者撤銷“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”可能是唯一一條可以較好平衡上述要求的辦法。

（一）改變或者撤銷“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”的必然性

正如英國偉大法律史學(xué)家梅特蘭（Frederic William Maitland）所言：“法律可以容忍一種實(shí)際困難，而不能容忍不一致性或邏輯上的謬誤。”[6]目前各地方政府奉行“有用即真理”，機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)制度涉嫌違反《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)重?fù)p害了法律的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。根據(jù)《立法法》第87條的規(guī)定，下位法違反上位法規(guī)定的，有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第88條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷。根據(jù)上述規(guī)定，我們不難得出：改變或者撤銷違反上位法的規(guī)定，是對相關(guān)部門的一種強(qiáng)制性約束，而非選擇性的權(quán)利。因此，改變或者撤銷“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”具有法律上的必然性。

（二）改變或者撤銷“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”的合理性

目前，地方政府不愿意改變或者撤銷“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”，深層次的原因在于擔(dān)心取消該制度之后所產(chǎn)生的“危害”，解決此問題的關(guān)鍵在于讓地方政府明白其所擔(dān)心的“危害”不是真正的“危害”，或者有其他辦法避免這種“危害”，亦或是這種“危害”是獲得更大益處的必要代價。

1.關(guān)于“會增加交通安全隱患”的擔(dān)心

誠然，“散學(xué)”的模式的確有風(fēng)險，但這種風(fēng)險完全可以通過制度完善而予以規(guī)避。如果公安機(jī)關(guān)交通管理部門繼續(xù)加強(qiáng)路面管控，嚴(yán)禁無駕照者在公路上“練技術(shù)”，發(fā)現(xiàn)一起，處罰一起，相信不會有更多的人鋌而走險。政府部門不能因?yàn)楹ε聞e人違法，就放棄檢討自身執(zhí)法不嚴(yán)的過失，而是采用簡單、粗暴的一刀切方式，以犧牲部分人的利益為代價，雖然這只是少部分的利益，但卻不符合法律公平、正義的核心思想。

2.關(guān)于“會造成‘散學(xué)’教學(xué)模式大量泛濫”的擔(dān)心

正如本文第三部分所述，如果放開“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”，理論上會造成以下三種負(fù)面的后果：一是由于“散學(xué)”教練的不正當(dāng)競爭，會嚴(yán)重?fù)p害正規(guī)駕校的經(jīng)濟(jì)利益；二是由于缺乏相應(yīng)的保障措施，無法使學(xué)員的生命、財產(chǎn)得到確實(shí)保證；三是因?yàn)椤吧W(xué)”教學(xué)模式處于稅收監(jiān)控體系之外，會造成國家稅收的大量損失。筆者認(rèn)為，此種擔(dān)心雖然有一定的合理性，但并非至關(guān)重要，理由有三：一是在目前禁止“散學(xué)”模式的情況下，各省市實(shí)際上仍然存在著大量未經(jīng)國家批準(zhǔn)私人經(jīng)營的汽車陪練。今年2月27日，筆者在百度搜索引擎里輸入“汽車陪練”四個關(guān)鍵字，結(jié)果有540萬與此有關(guān)的信息。這說明，不管政府部門是否禁止，它都不可能完全消失，既然政府部門禁止不了，那取消相應(yīng)管制不失為一種明智的選擇，市場的東西應(yīng)交給市場去調(diào)節(jié)。二是“散學(xué)”模式并不必然會增加交通事故的發(fā)生率，原因在于散學(xué)者通常會選擇車流量較少的路段進(jìn)行練習(xí)，況且旁邊有專職司機(jī)進(jìn)行指導(dǎo)，所以警覺性更高，發(fā)生事故的概率并不必然高。以開通“散學(xué)”模式的深圳市為例，交通事故并沒有明顯的提高或降低。三是偷稅、漏稅在我國是一個系統(tǒng)性問題，我們應(yīng)加強(qiáng)的是稅收管理水平，加強(qiáng)偷稅、漏稅的打擊力度，而不是限制產(chǎn)生稅收的經(jīng)營方式。

3.關(guān)于“會造成納稅人稅收負(fù)擔(dān)加重”的擔(dān)心

放開“散學(xué)”模式，車管所必然要購置一批考試車輛，但這是構(gòu)建服務(wù)型政府所應(yīng)付出的合理、合法的代價，表面上增加了納稅人的負(fù)擔(dān)，但客觀上會減少不需要駕校強(qiáng)制培訓(xùn)那部分人的費(fèi)用。況且，以所謂違法的“大利益”換取購車費(fèi)的“小利益”，實(shí)屬揀了芝麻丟了西瓜，這不是一個理性政府的應(yīng)有之舉。

綜上所述，取消“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”會產(chǎn)生較大風(fēng)險的擔(dān)心純屬多余。面對自考駕照，堅持英雄不問出處、嚴(yán)把考試關(guān)口的寬進(jìn)嚴(yán)出的疏導(dǎo)之策，或許才是明智有為的因勢之舉。深圳市民樵彬因“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”起訴深圳市車管所獲得法院的支持后，于是深圳市車管所取消了“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”，這一做法贏得了群眾和上級部門的廣泛贊譽(yù)。為方便群眾散考報名，深圳市公安局交通警察局特意在網(wǎng)上車管所主頁上駕駛?cè)丝荚嚇I(yè)務(wù)一欄專門設(shè)有駕駛?cè)松W(xué)報名預(yù)約專欄（網(wǎng)址：http://cgs.stc.gov.cn訪問日期：2013年2月27日），這一成功的實(shí)踐或許可以為其他省市所參考與借鑒。當(dāng)然，隨著條件的成熟，行政機(jī)關(guān)完全可以放開關(guān)于考前培訓(xùn)的管制，政府可以開辟一塊專門的訓(xùn)練場地作為公共駕駛用地，供市民在家人或朋友的幫助下學(xué)車，把“散考”制度落實(shí)到實(shí)處。

通過“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”這一違法但目前在各地廣泛存在的制度來看，各地方政府依法行政的水平和人民群眾的期待還有所距離。黨的十八大將全面推進(jìn)依法治國方略提到新高度，領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。建議行政機(jī)關(guān)在頒發(fā)規(guī)范性文件或作出其他行政行為前，應(yīng)注重合法性論證；對現(xiàn)有的規(guī)范性文件，亦應(yīng)作系統(tǒng)的合法性審查，尤其是在上位法律、規(guī)章發(fā)生修訂、變更時，更應(yīng)注意相應(yīng)的協(xié)調(diào)對接。

[1]徐選禮.不上駕校，照樣拿駕照[N].檢察日報,2007-11-14(4).

[2][5]陳兆鵬.駕駛員培訓(xùn)管理模式的研究[D].大連:大連海事大學(xué),2011.

[3]劉遠(yuǎn)舉.“駕校難、駕校貴”中的制度因素[N].東方早報,2013-01-22(015).

[4]徐晉.自學(xué)申領(lǐng)機(jī)動車駕駛證問題研究[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報,2008(8).

[6][美]埃德加·博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,2004:257-258.