楊志安,李 鵬,閆 婷
(遼寧大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,遼寧 沈陽 110036)
當(dāng)前,我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期,全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、歐債危機(jī)拖累著我國經(jīng)濟(jì)在低谷中徘徊。此時(shí),財(cái)政投融資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為使經(jīng)濟(jì)盡快走出低靡的有效手段之一。其中作為國家實(shí)施財(cái)政投融資的特定機(jī)構(gòu)之一,我國三大政策性銀行對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)可謂功不可沒。以國家開發(fā)銀行為例,2011年,國家開發(fā)銀行僅在支持煤電油運(yùn)、農(nóng)林水、通訊和公共基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域上,就新增人民幣貸款4294億元,并重點(diǎn)支持了電力基礎(chǔ)設(shè)施、煤炭資源整合、國家高速公路網(wǎng)、南水北調(diào)、城市軌道交通等一大批國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。另外,積極推動對于鋼鐵、煤炭、水泥、稀土等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整和技術(shù)改造,支持?jǐn)?shù)控機(jī)床、工程機(jī)械、海工裝備等高端裝備制造業(yè)發(fā)展、大力支持物流、流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2011年,對電力行業(yè)的新增人民幣貸款達(dá)到1234億元,比2010年增長4倍多;公路承諾貸款2906億元,新增貸款1199億;發(fā)放水利貸款307億元;新增中西部人民幣貸款3605億元;新增東北等老工業(yè)基地人民幣貸款728億元;新增西藏和四省藏區(qū)人民幣貸款248億元;新增新疆貸款人民352億元。截至2011年末針對電力行業(yè)貸款余額6330億元人民幣;針對公路行業(yè)貸款余額9654億元;繼續(xù)深化與鐵道部的戰(zhàn)略合作,鐵路行業(yè)貸款余額3489億元;農(nóng)、林、水利行業(yè)貸款余額1113億元;公共基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)貸款余額12943億元;環(huán)保及節(jié)能減排貸款余額6583億元,同比增長33%①數(shù)據(jù)來源:國家開發(fā)銀行2011年年度報(bào)告。。由此可見,財(cái)政投融資對于我國經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)作用,也正因此,如何將財(cái)政投融資的資金合理、有效作用于經(jīng)濟(jì),促進(jìn)并最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整,即財(cái)政投融資的績效問題越來越受到關(guān)注。
改革開放三十多年來,隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化,我國在財(cái)政投融資領(lǐng)域的研究與實(shí)踐也得到了不斷地創(chuàng)新和發(fā)展,理論界和相關(guān)機(jī)構(gòu)都逐漸意識到了如何更好地利用財(cái)政投融資資金促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要性,并著手對一些主要的財(cái)政投融資領(lǐng)域和部門進(jìn)行了一系列改革,為未來的進(jìn)一步改革打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
1.對于政策性金融機(jī)構(gòu)的績效評估制度,構(gòu)建了基本的架構(gòu)并進(jìn)行了完善。1996年是原國家國有資產(chǎn)管理局以及財(cái)政部對國有企業(yè)績效評估制度進(jìn)行初步探索的開端。1999年,《國有資本金績效評估規(guī)則》的發(fā)布標(biāo)志這一制度在我國正式成立,隨后國家經(jīng)貿(mào)委、國家計(jì)委和勞動社會保障部又出臺了一系列配套辦法。幾年的實(shí)踐使這一制度逐步形成體系,財(cái)政部與其他相關(guān)四部委又在此基礎(chǔ)上對評估的指標(biāo)和權(quán)重做出了進(jìn)一步的調(diào)整與改進(jìn)。目前,我國幾乎所有政策性金融機(jī)構(gòu)都已經(jīng)開展了效績考評工作。
2.建立了財(cái)政投融資項(xiàng)目后考評體系。世界銀行管理經(jīng)驗(yàn)的傳入使我國在國家重點(diǎn)投資項(xiàng)目上找到了評估績效的方法。開展項(xiàng)目后評估主要是為了全面總結(jié)項(xiàng)目的決策、實(shí)施和運(yùn)營情況,分析項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境和社會效益的影響,改進(jìn)、完善建成項(xiàng)目并提高可持續(xù)性,以及為項(xiàng)目管理和投資決策提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。針對項(xiàng)目目標(biāo)及完成情況、實(shí)施過程、效益及影響和持續(xù)性的評估構(gòu)成了該體系的主要內(nèi)容。
盡管我國在財(cái)政投融資績效評估上取得的成績是值得肯定的,但由于我國進(jìn)行該項(xiàng)研究工作的時(shí)間較短,完整的理論和方法體系并沒有得以形成。從考評現(xiàn)狀來看,如下問題便顯現(xiàn)出來:
1.財(cái)政投融資績效考評仍處于理念而非理論形成階段。其涉及范圍廣、內(nèi)容新、運(yùn)行機(jī)制復(fù)雜,這決定了財(cái)政投融資績效考評是復(fù)雜的、系統(tǒng)化的,這一理論和方法體系的建立和形成注定是一場艱難的持久戰(zhàn)。不僅如此,考評的對象、方法也需要審慎選取,原則和內(nèi)容需要細(xì)致規(guī)劃,指標(biāo)體系、計(jì)分辦法和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定也是需要反復(fù)考量的。但以財(cái)政投融資績效考評的具體方法和內(nèi)容來看,它們與一般的考評又相去甚遠(yuǎn)。差別在于考評的對象是財(cái)政績效,常規(guī)的完全使用量化指標(biāo)的成本收益法并不可取。這也是為什么績效考評仍停留在探討階段,不能得以具體實(shí)施的原因。從國外財(cái)政投融資績效考評的時(shí)間經(jīng)驗(yàn)也能看出,績效的度量是最復(fù)雜的部分。因此,對于直接與項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度掛鉤的績效度量來說,科學(xué)可行的指標(biāo)體系對于評估的科學(xué)性和有效性尤其重要。
2.財(cái)政投融資績效考評體系缺乏績效預(yù)算管理過程。績效預(yù)算分配是指通過預(yù)估資源配置后的效果,在沒有績效和低績效項(xiàng)目未實(shí)施前即對其加以控制,這樣可以壓縮成本,提高效率。然而,許多政府部門熱衷于搞“面子工程”、“政績工程”,這將導(dǎo)致財(cái)政資金的配置與實(shí)際績效相匹配的原則被打破。這些片面追求GDP增長的項(xiàng)目不僅會導(dǎo)致大量低質(zhì)量的重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè),而且超出預(yù)算的普遍現(xiàn)象會帶來成本高、資金浪費(fèi)的嚴(yán)重后果。這種投入產(chǎn)出效益差、規(guī)模效益低的情況不僅出現(xiàn)在建設(shè)領(lǐng)域,社會事業(yè)方面的事業(yè)機(jī)構(gòu)職能重疊、資源配置低效率所造成的浪費(fèi)也是駭人聽聞的。
3.由于我國財(cái)政投融資績效考評體系剛剛起步,配套的宏觀制度環(huán)境和監(jiān)督環(huán)境并不完善。美國、英國、加拿大等西方國家的績效評估體系已于1990年起基本建成并得以完善,而我國這方面的工作尚處于摸索階段,目前政府有關(guān)部門、國內(nèi)學(xué)者對于財(cái)政投融資績效方面的研究僅停留在考評指標(biāo)體系的構(gòu)建上,整個(gè)財(cái)政投融資績效評估制度仍是一遍空白,缺乏法律約束和制度保證。眾所周知,有效的社會體系運(yùn)作必然需要法律的支持,這就是目前階段我國所欠缺的。此外,我國的監(jiān)督審查現(xiàn)狀決定了政府一直在扮演“事后諸葛亮”的角色,審計(jì)式報(bào)告職能給予項(xiàng)目事中和事后的評估,預(yù)算管理的缺失使政府并不能在源頭控制項(xiàng)目實(shí)行與否。
4.實(shí)證分析研究方面尚存不足。目前,國內(nèi)主要側(cè)重于對考評方式的管理和規(guī)范,制定了一些考評辦法和指標(biāo)體系,但全國并沒有形成統(tǒng)一的考評體系,對實(shí)踐的指導(dǎo)意義不大。首先,我國并沒有明確的機(jī)構(gòu)來實(shí)施對投融資績效的考評(許多西方國家和世界銀行這樣的國際組織都設(shè)有專門的財(cái)政投融資績效評估機(jī)構(gòu)作為評估執(zhí)行主體);其次,我國缺乏滿足不同層面、不同行業(yè)、不同投融資性質(zhì)評估需要的方法、指標(biāo)體系以及標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而導(dǎo)致評估層次和評估重點(diǎn)不清,從而層次構(gòu)建、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和實(shí)證研究很難兼顧,因此需要各級政府和科研院所共同研究,建立起規(guī)范統(tǒng)一的財(cái)政投融資績效評估制度,這其中包含科學(xué)的指標(biāo)體系以及衡量標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政投融資績效評估制度應(yīng)被納入財(cái)政績效管理制度,這樣可以帶來各地對績效考評的足夠重視,研究得以發(fā)展。
5.財(cái)政投融資配套的法律架構(gòu)亟待完善。如果想使財(cái)政投融資績效考評體系更為完善,必須對其進(jìn)行法制化和制度化的建設(shè)。遺憾的是,在我國,對于具體的財(cái)政投融資活動,并沒有專門對其進(jìn)行規(guī)范的法規(guī)或條例,如《財(cái)政投融資活動管理?xiàng)l例》等。所以,在現(xiàn)實(shí)情況下越位的事件卻時(shí)有發(fā)生。正所謂“上有政策,下有對策”,在很多地方都出現(xiàn)了一些與法律打擦邊球的做法,即通過某些手段變相發(fā)行市政債券或地方債券,許多城市為了規(guī)避法律法規(guī)的限制而建立的城投公司就是其中的典型,通過資產(chǎn)組合、土地劃撥和財(cái)政注資等方式建立起來,卻可以發(fā)行股票和企業(yè)債券,繞過了我國《預(yù)算法》的監(jiān)管并且其運(yùn)作形式并不違背《公司法》的相關(guān)規(guī)定。這種藏在政府背后的融資平臺公司法人制度極不健全,往往難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的自負(fù)盈虧,從而給未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下隱患。
財(cái)政投融資績效考評體系,要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一,同時(shí)在每個(gè)大目標(biāo)下有分為不同層次的具體目標(biāo),每個(gè)具體目標(biāo)下再對應(yīng)具體的指標(biāo),可見其構(gòu)建的復(fù)雜性。如此復(fù)雜的系統(tǒng)的構(gòu)建,僅靠經(jīng)濟(jì)、社會或生態(tài)某一單一領(lǐng)域的理論必然是無法完成的,必須綜合各個(gè)領(lǐng)域的理論,并且隨著實(shí)踐的深入不斷的將理論豐富和發(fā)展,才可以為財(cái)政投融資績效體系的建設(shè)打下比較堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。
在財(cái)政投融資績效考評方面,減少資源浪費(fèi)現(xiàn)象,提高效率的一個(gè)非常突出的辦法就是提高財(cái)政投融資績效考評體系的規(guī)范性和統(tǒng)一性。這樣做有利于我們國內(nèi)的各個(gè)地區(qū)和部門之間進(jìn)行相互比較,也有利于我國和國外相關(guān)部門和行業(yè)進(jìn)行相互比較,在比較中可以相互借鑒先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn),相互總結(jié)所犯的錯(cuò)誤,從而更有利于財(cái)政投融資績效評價(jià)體系的科學(xué)和完善。因此,在財(cái)政投融資績效考評體系的建設(shè)過程中,考評體系的規(guī)范性和統(tǒng)一性應(yīng)該作為一個(gè)重要的關(guān)注點(diǎn)。
1.構(gòu)建財(cái)政投融資績效考評結(jié)構(gòu)體系。研究財(cái)政投融資績效考評體系的工作具有長期性和復(fù)雜性,在戰(zhàn)略層面應(yīng)該制定一個(gè)長期的目標(biāo),同時(shí)在具體工作的執(zhí)行方面必須要有具體的階段性目標(biāo),相對應(yīng)的還要找出實(shí)現(xiàn)階段性目標(biāo)的具體方法。在構(gòu)建財(cái)政投融資績效考評體系時(shí),應(yīng)該力求選取全面的考評指標(biāo),確立科學(xué)的考評方法、建立規(guī)范的考評制度;在執(zhí)行財(cái)政投融資績效評價(jià)時(shí)應(yīng)該對所評價(jià)的對象、組織以及結(jié)果有一個(gè)客觀的把握。當(dāng)然在這一方面,還要尤其注意不要忽略了投融資績效信息的收集、處理與保存這一絕對前提。
2.財(cái)政投融資績效考評指標(biāo)體系應(yīng)該具備一定的層次性。財(cái)政投融資績效考評體系以經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一為總目標(biāo),在這一目標(biāo)的指導(dǎo)下,經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益有分別可以下設(shè)分目標(biāo),相應(yīng)的分目標(biāo)下又可以進(jìn)一步下設(shè)分目標(biāo),這樣以此類推。由此可見,從橫向的角度,目標(biāo)是可以分為不同類別的,從縱向的角度,目標(biāo)又是可以分為不同層次的,因此相對應(yīng)的,指標(biāo)體系也應(yīng)該是分類別的,多層次的,這樣既可以使指標(biāo)的設(shè)定更有針對性,把握相同領(lǐng)域指標(biāo)的共同特點(diǎn).又便于把握不同類別指標(biāo)之間的區(qū)別,同時(shí)還可以體現(xiàn)出目標(biāo)的層次性。
3.建立科學(xué)的財(cái)政投融資績效考評標(biāo)準(zhǔn)體系。在財(cái)政投融資績效考評體系的建設(shè)過程中,科學(xué)的財(cái)政投融資績效考評標(biāo)準(zhǔn)體系是必不可少的,而科學(xué)的財(cái)政投融資績效考評體系又依賴于完善的信息庫的建立,完善的信息庫應(yīng)比較全完整的涵蓋各個(gè)地區(qū),各個(gè)時(shí)間以及各個(gè)財(cái)政投融資項(xiàng)目的相關(guān)資料.目前在我國尚未建成一個(gè)十分完善的信息庫,因此,當(dāng)前的重點(diǎn)工作之一就應(yīng)該是盡快建立一個(gè)完善的信息庫,從而為財(cái)政投融資績效考評標(biāo)準(zhǔn)體系的建立提供完善的信息支持.同時(shí),要積極實(shí)施績效問責(zé)方法,績效問責(zé)在財(cái)政投融資績效管理中是獨(dú)立的一個(gè)環(huán)節(jié)。一個(gè)完善的績效考評系統(tǒng)應(yīng)該是績效管理環(huán)節(jié)和績效問責(zé)環(huán)節(jié)的有機(jī)統(tǒng)一。
當(dāng)然,財(cái)政投融資績效考評體系的建立,不是一個(gè)一蹴而就的過程,它應(yīng)該是動態(tài)的,是隨著時(shí)間的推移,客觀情況的不斷變化而不斷完善和深化的。在這個(gè)過程中,財(cái)政投融資理念的建設(shè),財(cái)政投融資績效考評工作的具體執(zhí)行,財(cái)政投融資績效管理配套制度的建設(shè)等各個(gè)方面的工作都要不斷的進(jìn)行完善。這是一個(gè)艱巨的工作,它的艱巨性決定了這個(gè)過程必然需要各個(gè)方面的積極協(xié)調(diào)和配合。
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沈陽師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)2013年3期