港口項(xiàng)目船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

林志蘭,黃 寧

(1.國(guó)家海洋局第三海洋研究所 廈門(mén) 361005;2.集美大學(xué)生物工程學(xué)院 廈門(mén) 361021)

港口項(xiàng)目船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

林志蘭1,黃 寧2

(1.國(guó)家海洋局第三海洋研究所 廈門(mén) 361005;2.集美大學(xué)生物工程學(xué)院 廈門(mén) 361021)

船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是港口項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重點(diǎn)之一。文章針對(duì)目前港口項(xiàng)目船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中面臨的多頭管理、評(píng)價(jià)范圍不統(tǒng)一以及應(yīng)急設(shè)備的配置難落實(shí)和有效性差的問(wèn)題,從分清管理職責(zé)、統(tǒng)一評(píng)價(jià)范圍以及創(chuàng)新溢油應(yīng)急設(shè)備管理模式3個(gè)方面提出解決的對(duì)策和建議,以期更好地發(fā)揮港口項(xiàng)目船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的作用。

港口項(xiàng)目;船舶溢油;環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià);問(wèn)題;對(duì)策建議

隨著海運(yùn)行業(yè)的蓬勃發(fā)展,海上運(yùn)輸量的增長(zhǎng)、船舶大型化以及船舶通航密度的增加,潛在的船舶溢油風(fēng)險(xiǎn)給港口海域環(huán)境帶來(lái)了新的壓力,引起國(guó)際、國(guó)內(nèi)社會(huì)的廣泛關(guān)注。為預(yù)防和減輕船舶污染海洋環(huán)境,我國(guó)自1982年后陸續(xù)出臺(tái)及修訂了諸多的法律法規(guī),環(huán)境影響評(píng)價(jià)可以對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估,提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施,進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度,是目前港口污染控制的重要手段之一。

船舶溢油事故是所有港口項(xiàng)目均存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是港口項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制和審核的重點(diǎn)之一。1997年原交通部發(fā)布 《港口建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)范》首次明確港口項(xiàng)目應(yīng)開(kāi)展事故風(fēng)險(xiǎn)污染分析,并對(duì)事故風(fēng)險(xiǎn)污染分析方法和評(píng)價(jià)深度提出要求; 2004年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)程序和影響計(jì)算方法進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo);2011年7月交通運(yùn)輸部修訂后的 《港口建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)范》對(duì)港口建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)內(nèi)容、范圍、識(shí)別、源項(xiàng)分析、預(yù)測(cè)以及防范措施進(jìn)一步細(xì)化;2011年9月海事局為規(guī)范防治船舶污染海洋環(huán)境能力專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收工作印發(fā)了《船舶污染海域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范 (試行)》。從以上可以看出,港口項(xiàng)目船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已引起各相關(guān)管理部門(mén)的高度重視,但多部門(mén)管理和各部門(mén)規(guī)范導(dǎo)則要求的不同,導(dǎo)致實(shí)際評(píng)價(jià)工作中面臨一些問(wèn)題,本研究擬在剖析這些問(wèn)題的基礎(chǔ)上,提出相應(yīng)的解決對(duì)策與建議。

1 港口項(xiàng)目船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

1.1 多頭管理,標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

根據(jù) 《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》和 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定,港口項(xiàng)目為海岸工程,其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件報(bào)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)審批過(guò)程中,還需經(jīng)過(guò)交通主管部門(mén)預(yù)審、海洋行政主管部門(mén)審核并簽署意見(jiàn),以及征求海事、漁業(yè)主管部門(mén)和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的意見(jiàn)。由于管理角度和所依據(jù)的規(guī)范導(dǎo)則不同,不同管理部門(mén)和專(zhuān)家要求往往不一致,有些意見(jiàn)甚至相反,導(dǎo)致在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)編制過(guò)程中編制單位為了能通過(guò)各部門(mén)審查,經(jīng)常只能報(bào)哪個(gè)管理部門(mén)審查就按哪個(gè)部門(mén)的審查意見(jiàn)修改,一書(shū)多稿,重復(fù)修改。此外,根據(jù)2011年 《防治船舶污染海洋環(huán)境能力專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則》,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在工程可行性研究階段,向海事管理機(jī)構(gòu)提交船舶污染海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。因此,目前除了項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件外,港口建設(shè)項(xiàng)目還需編制船舶污染海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告;而以上兩份文件中的船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)內(nèi)容大致相同,但由于編制單位和管理部門(mén)不同,評(píng)價(jià)深度和管理要求往往不一致,兩者到底“誰(shuí)”前 “誰(shuí)”后?以哪個(gè)文件為準(zhǔn)?這些問(wèn)題直接關(guān)系到船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范措施的建設(shè)與驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等方面。

1.2 評(píng)價(jià)范圍不統(tǒng)一

評(píng)價(jià)范圍的界定是港口項(xiàng)目船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)和前提。1997年發(fā)布 《港口建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)范》規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)分析范圍包括碼頭、錨地和庫(kù)區(qū),2011年修訂后 《港口建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)范》規(guī)定港口建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)的水域范圍應(yīng)包括港池和配套建設(shè)的航道和錨地,以及與上述水域相鄰的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。2011年發(fā)布的 《船舶污染海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的地域范圍為碼頭前沿水域、船舶進(jìn)出港航道、錨地及船舶污染事故可能會(huì)影響到的其他水域。

針對(duì)以上評(píng)價(jià)范圍不統(tǒng)一的問(wèn)題,目前各環(huán)評(píng)單位、專(zhuān)家及管理部門(mén)存在不同看法,主要意見(jiàn)可歸為兩類(lèi):① 認(rèn)為港口根據(jù)責(zé)任和權(quán)利對(duì)等的原則,港口主要應(yīng)對(duì)自己生產(chǎn)活動(dòng)范圍內(nèi)出現(xiàn)的事故負(fù)責(zé);在裝卸期間由于管道斷裂、閥門(mén)破損等發(fā)生的溢油,才是港口溢油風(fēng)險(xiǎn)的主要關(guān)注對(duì)象;船舶在碼頭泊位以外發(fā)生溢油港口企業(yè)不應(yīng)負(fù)主要責(zé)任[1];因此,船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)范圍應(yīng)界定在港口項(xiàng)目范圍內(nèi),包括港池、回旋水域以及項(xiàng)目專(zhuān)用進(jìn)港的航道。② 認(rèn)為由于項(xiàng)目的建設(shè),客觀上增加了所在港區(qū)的通航密度,造成了船舶相撞幾率增加,因此,除了考慮港口項(xiàng)目范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)外,還應(yīng)評(píng)價(jià)船舶在航道、錨地等風(fēng)險(xiǎn)事故造成的影響。不同意見(jiàn)的存在,導(dǎo)致港口項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)范圍難以把握,對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果造成影響。

1.3 溢油應(yīng)急設(shè)備配備難以落實(shí)、有效性差

落實(shí)溢油應(yīng)急設(shè)備是防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。2009年修訂的 《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》的適用范圍在原有的裝卸油類(lèi)的港口、碼頭及裝卸站基礎(chǔ)上增加了包括裝卸散雜貨、集裝箱的碼頭 (泊位)以及從事船舶修造、拆解的單位等,進(jìn)一步強(qiáng)化了各類(lèi)碼頭的風(fēng)險(xiǎn)管理要求。但由于存在上述兩方面的原因,導(dǎo)致溢油應(yīng)急設(shè)備配置卻難以真正落實(shí)。例如,管理部門(mén)要求不一樣導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)竣工驗(yàn)收和防治船舶污染海洋環(huán)境能力專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法統(tǒng)一;評(píng)價(jià)范圍若擴(kuò)散到航道和錨地,風(fēng)險(xiǎn)事故的溢油量就可能變大,溢油應(yīng)急設(shè)置配備要求也隨之增高。此外,目前采用單獨(dú)建設(shè)、單獨(dú)管理的模式所建設(shè)的溢油應(yīng)急能力將分散在不同的單位和不同地點(diǎn),很難形成規(guī)模以應(yīng)對(duì)重大溢油事故的發(fā)生[2],加上非專(zhuān)業(yè)管理,造成應(yīng)急設(shè)備老化、應(yīng)急情況下可能不會(huì)使用或是無(wú)法使用,造成資源的閑置和投資浪費(fèi),無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的應(yīng)急作用。

2 解決對(duì)策與建議

2.1 分清職責(zé)、明確要求

根據(jù) 《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》和 《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》,港口項(xiàng)目船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要涉及3個(gè)部門(mén):環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作;交通運(yùn)輸主管部門(mén)主管所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海域環(huán)境防治工作;海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)防治船舶及有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理。為避免多頭管理造成職責(zé)不清的問(wèn)題,基于各管理部門(mén)的基本職責(zé),從專(zhuān)業(yè)管理角度出發(fā),建議如下。

(1)建設(shè)單位在委托有相應(yīng)資質(zhì)單位編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的同時(shí),應(yīng)委托有相應(yīng)資質(zhì)單位編制船舶污染海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。

(2)海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船舶污染海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)全權(quán)負(fù)責(zé),船舶污染海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告為船舶污染海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的專(zhuān)業(yè)權(quán)威報(bào)告,是船舶污染海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范措施的建設(shè)和驗(yàn)收的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

(3)交通運(yùn)輸主管部門(mén)和環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)在受理環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件時(shí)可要求建設(shè)單位提交經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)批復(fù)的船舶污染海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告,對(duì)于船舶污染海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)不再進(jìn)行審查。

2.2 統(tǒng)一評(píng)價(jià)范圍

港口船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故多發(fā)地帶主要集中在下列海域:一是進(jìn)出港航道;二是碼頭及前沿水域;三是錨地[3]。船舶從錨地停泊—取得靠泊指令—引航船引航—由拖輪拖拽頂靠到達(dá)碼頭前沿等一系列過(guò)程中,防止船舶污染海域環(huán)境的主管機(jī)關(guān)是中華人民共和國(guó)港務(wù)監(jiān)督,歸交通運(yùn)輸部海事局管理,港口并不具備相關(guān)管理權(quán)限[1]。因此,建議如下。

(1)港口碼頭船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注碼頭裝卸過(guò)程和項(xiàng)目專(zhuān)用航道上發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

(2)港區(qū)進(jìn)出航道、錨地等公共區(qū)域船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)列入航道項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)范疇。

(3)基于 “誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的污者自負(fù)原則,航道項(xiàng)目船舶溢油風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急防范費(fèi)用由港區(qū)所有碼頭項(xiàng)目分?jǐn)偂?/p>

2.3 溢油應(yīng)急設(shè)備管理模式創(chuàng)新

在分清管理職責(zé),明確評(píng)價(jià)范圍前提下,本著統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、整合資源、專(zhuān)業(yè)管理的原則,創(chuàng)新溢油應(yīng)急設(shè)備管理模式。建議如下。

(1)港口項(xiàng)目除了配置必要的溢油阻攔設(shè)備 (如圍油欄、吸油材料等)外,其他溢油回收、分散設(shè)備的配置同航道項(xiàng)目應(yīng)急設(shè)置采用集中交費(fèi),統(tǒng)一分區(qū)配置和專(zhuān)業(yè)管理的模式。

(2)各港口項(xiàng)目應(yīng)繳納的公共溢油應(yīng)急設(shè)備費(fèi)用可以根據(jù)碼頭運(yùn)輸物品的危險(xiǎn)屬性以及項(xiàng)目建成后對(duì)整個(gè)港區(qū)吞吐量的貢獻(xiàn)率來(lái)綜合確定。

(3)除政府和企業(yè)外,積極鼓勵(lì)社會(huì)第三方投資,建立多元化的應(yīng)急力量。美國(guó)在溢油反應(yīng)的清除和防污管理工作中,通過(guò)市場(chǎng)化和商業(yè)化的運(yùn)作解決溢油清潔的生存問(wèn)題[4],我國(guó)也可以參考這種方式。

3 結(jié)束語(yǔ)

嚴(yán)格防范船舶溢油風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)海洋環(huán)境是各方共同的責(zé)任。如何解決船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中多部門(mén)管理導(dǎo)致的一系列問(wèn)題,科學(xué)合理配置溢油應(yīng)急設(shè)備,更有效地發(fā)揮港口船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的作用,是我國(guó)港口項(xiàng)目船舶污染管理亟須思考的問(wèn)題,本研究可以作為參考與借鑒。

[1] 申瑞婷,胡宗敏,粱剛.港口船舶溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法研究[J].水運(yùn)工程,2011(460):137-141.

[2] 趙江海.成山頭水域溢油應(yīng)急處置能力建設(shè)研究[D].大連:大連海事大學(xué),2009.

[3] 周斌,梁剛.我國(guó)沿海港口船舶溢油事故分析及對(duì)策研究[J].海洋科學(xué)技術(shù),2009,28(3):87-90.

[4] 陳書(shū)雪.港口溢油事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及防范研究[D].天津:南開(kāi)大學(xué),2009.