重慶民生立法實(shí)踐研究

方頡琳,王官成

(1.西南政法大學(xué)，重慶 401120;2.重慶工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，重慶 401120)

一、研究意義與研究對(duì)象

作為民生建設(shè)的制度保障，“民生法治”近年來已成為中國(guó)法學(xué)界一個(gè)嶄新的研究課題，甚至被寄予為中國(guó)現(xiàn)代法治在21世紀(jì)得以真正實(shí)現(xiàn)的希望所在。而民生法治的邏輯起點(diǎn)，則在于完善的民生法律制度。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的有機(jī)組成部分，地方民生立法對(duì)解決民生問題作出了不可磨滅的重大貢獻(xiàn)，因此，筆者對(duì)所在地——重慶市的民生立法實(shí)踐展開研究，即有著深刻的理論和現(xiàn)實(shí)意義。一方面，能夠科學(xué)客觀的評(píng)價(jià)當(dāng)前重慶市民生立法取得的成績(jī)，并總結(jié)重慶頗具特色的地方民生立法寶貴經(jīng)驗(yàn)；另一方面則希冀跳出純理論的爭(zhēng)辯，找尋重慶民生立法的內(nèi)在立法規(guī)律，以對(duì)全國(guó)其他省市及重慶將來的民生立法提供些微指導(dǎo)。

本文所指稱的民生立法對(duì)象限于重慶市直轄后1997年至2012年間針對(duì)民生問題制定的地方性法規(guī)，不包括關(guān)涉民生問題的地方政府規(guī)章與其他地方規(guī)范性文件。且根據(jù)與具體民生問題的關(guān)連程度，該類地方性法規(guī)可分為主要內(nèi)容涉及民生問題與主要內(nèi)容不涉及民生問題，但有部分條款涉及民生事項(xiàng)兩類，本文的研究對(duì)象系為前者。對(duì)于“民生”這一目前國(guó)內(nèi)媒體使用最為頻繁的概念，從學(xué)術(shù)研究層面而言，對(duì)其內(nèi)涵與外延尚未有一準(zhǔn)確、統(tǒng)一的界定，為免因概念而生分歧，本文將避開“民生”概念的學(xué)術(shù)探討，而對(duì)其類別與內(nèi)涵徑采黨的十七大報(bào)告所述之成果。也即民生問題包含教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生及社會(huì)管理六大類，而民生立法則為對(duì)該六類事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范的地方性法規(guī)。本文所涉民生立法地方性法規(guī)及相關(guān)數(shù)據(jù)整理自重慶市人大常委會(huì)辦公廳、重慶市人大法制委員會(huì)編制的《重慶市法規(guī)匯編》(1997—2012)(載于 http://www.ccpc.cq.cn/)、重慶市人大法律法規(guī)查詢系統(tǒng)(http://222.177.17.20/webuse/edit/searchcon.jsp)及北大法寶(http://xblaw.chinalawinfo.com/)。作為研究對(duì)象的民生立法實(shí)踐包括民生法規(guī)的制定、修改與廢止。

二、重慶民生立法概覽

(一)民生立法占比不高，立法進(jìn)程穩(wěn)中前行

筆者通過對(duì)重慶市人大及其常委會(huì)于1997年至2012年間制定的所有地方性法規(guī)的全面梳理，共檢索出現(xiàn)行有效①本文的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，該處及下文各性質(zhì)民生立法占比數(shù)據(jù)、各類別民生法規(guī)占比數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為現(xiàn)行有效的民生法規(guī)數(shù)量;而直轄以來各年民生立法趨勢(shì)圖、直轄以來各年民生立法形式(立法、修改、廢止)對(duì)比圖中的數(shù)據(jù)則將已被廢止的民生法規(guī)計(jì)入在內(nèi)，如此才能準(zhǔn)確、客觀的反映民生立法的趨勢(shì)與立法形式。的規(guī)范前述六項(xiàng)民生問題的地方性法規(guī)40件。根據(jù)《重慶市法規(guī)匯編》(1997—2012)統(tǒng)計(jì)，重慶自直轄以來現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共184件，也即涉及民生立法的地方性法規(guī)占法規(guī)總數(shù)的21.74%。該占比數(shù)在全國(guó)范圍內(nèi)尚不屬前列，且與前述民生問題的重要性之間未免失于協(xié)調(diào)，因此，重慶市民生立法在立法數(shù)量與立法力度上尚有提升的空間與必要性。

圖1

觀察重慶直轄以來各年的民生立法數(shù)量(下圖1)可知，重慶自直轄以來即具有較強(qiáng)的民生立法意識(shí)，1998年因直轄伊始，“百業(yè)待建”，當(dāng)之無愧為民生立法的高峰期，當(dāng)年民生立法數(shù)量高達(dá)14件!其后十余年則進(jìn)入了穩(wěn)中前行的發(fā)展階段，絕大多數(shù)年份均有一定數(shù)量的民生法規(guī)產(chǎn)出，遺憾的是，1999年、2004年、2006年為民生法規(guī)制定的空白期，尤其是2004年與2006年正處于民生問題日益受到重視的時(shí)期，卻未有民生法規(guī)產(chǎn)出，不得不謂是民生問題法制化中的一大缺憾。

(二)立法形式多樣，立法數(shù)量與立法質(zhì)量并重

直轄以來各年民生立法形式統(tǒng)計(jì)結(jié)果(下圖2)顯示，重慶民生立法并不止于“制定”地方性法規(guī)，從直轄第三年即1999年起即已著手民生法規(guī)的修訂工作，并在2002年至2011年十年間共廢止7件民生法規(guī)，也即重慶民生立法形式向來為立、改、費(fèi)并舉。除2006年為立法(立、改、廢)空白期，在大多數(shù)年份立法與修訂工作均比較活躍，其中立法、修訂與廢止工作最為活躍的為2005年、2010年與2011年，2010年修訂民生法規(guī)的數(shù)量甚至達(dá)到14件(各年制定、修改、廢止的民生法規(guī)的具體名錄見后附錄)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有多部民生法規(guī)在其制定后經(jīng)歷了三次以上修訂，如《重慶市中醫(yī)條例》、《重慶市消防條例》自1998年制定后經(jīng)歷了四次修訂、《重慶市氣象災(zāi)害防御條例》自2002年制定后經(jīng)歷了三次修訂等；且重慶市人大常委會(huì)于直轄后共作出8件集中清理法規(guī)的決定。以上情形充分說明了重慶民生立法相當(dāng)注重社會(huì)情勢(shì)與法制需求的變更，并及時(shí)對(duì)民生法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，也即在追求民生立法數(shù)量的同時(shí)，亦注重民生立法質(zhì)量。

圖2

(三)民生立法性質(zhì)有失均衡，地方能動(dòng)性有待提高

根據(jù)《立法法》第64條規(guī)定，地方性法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)可分為上位法(法律、行政法規(guī))已有規(guī)定，而需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況做具體規(guī)定的事項(xiàng)與上位法尚未規(guī)定，而可根據(jù)本地方的具體情況、實(shí)際需要予以規(guī)定的事項(xiàng)。且對(duì)前一事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定的地方性法規(guī)又可分為對(duì)相同主題上位法的具體化的法規(guī)與作為上位法在某一具體領(lǐng)域的運(yùn)用的法規(guī)。上述三類地方性法規(guī)可分別被定性為執(zhí)行性法規(guī)、應(yīng)用性法規(guī)與原創(chuàng)性法規(guī)［1］。借助地方民生立法與上位法的關(guān)系視角對(duì)重慶民生法規(guī)進(jìn)行上述區(qū)分，并予以分析，一方面能夠說明民生問題法制化的共通性與地域性，另一方面亦能夠反映出重慶對(duì)民生問題的保護(hù)力度以及重慶民生立法的創(chuàng)造性與能動(dòng)性。在重慶民生立法中，以上三類民生法規(guī)兼而有之，分別有執(zhí)行性民生法規(guī)6件(如《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)教師法〉辦法》)、應(yīng)用性民生法規(guī)26件(如《重慶市就業(yè)促進(jìn)條例》)、原創(chuàng)性民生法規(guī)8件(如《重慶市農(nóng)村扶貧條例》)。更加直觀的三類不同性質(zhì)法規(guī)占比情形見下圖3。由此可見，重慶民生立法中絕大多數(shù)為執(zhí)行上位法的應(yīng)用性法規(guī)，原創(chuàng)性法規(guī)尚顯不足，同時(shí)亦折射出重慶民生立法中的地域特色及地方的創(chuàng)造性與能動(dòng)性尚未被充分挖掘，今后應(yīng)有進(jìn)一步提升民生問題保護(hù)力度、增強(qiáng)民生立法靈活性的空間。

圖3

(四)各民生類別間立法密度不均，立法重心有失偏頗

表1

圖4

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，各類別民生法規(guī)數(shù)量見下表1，其占比情形見下圖4。由圖表可見，重慶民生立法主要集中在社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生及社會(huì)管理領(lǐng)域，教育與就業(yè)領(lǐng)域相對(duì)較弱，最為薄弱的是收入分配問題。黨的十七大報(bào)告歸納出的上述六大民生領(lǐng)域均屬于最為基本的民生問題，需要同等予以優(yōu)先保護(hù)，而不存在相互間的優(yōu)先保護(hù)次序問題。各領(lǐng)域民生法規(guī)的絕對(duì)數(shù)與相對(duì)占比數(shù)間的巨大懸殊無疑說明了重慶在各民生領(lǐng)域中的立法密度不均，立法重心有失偏頗。尤其是在收入分配這一作為社會(huì)公平的重要體現(xiàn)的問題上，僅有2010年制定的一部《重慶市農(nóng)村扶貧條例》，保護(hù)力度著實(shí)太過薄弱。也即在今后重慶民生立法中，收入分配領(lǐng)域亟待完善，教育與就業(yè)領(lǐng)域有待加強(qiáng)，社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生與社會(huì)管理領(lǐng)域則須進(jìn)一步完備。

三、重慶民生立法分類解析

前述概覽只能窺得重慶民生立法之外在全貌，下文將以類別為據(jù)對(duì)重慶民生立法實(shí)踐進(jìn)行具體解析。

(一)教育領(lǐng)域

教育是民族振興的基石，教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)。充分發(fā)展教育，才有可能建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)。教育領(lǐng)域民生問題主要包括以下方面內(nèi)容:學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段教育、職業(yè)教育、高等教育、考試招生制度、質(zhì)量評(píng)價(jià)制度、教育財(cái)政投入、教育收費(fèi)、教師隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)力量興辦教育、遠(yuǎn)程教育、繼續(xù)教育。

重慶教育領(lǐng)域民生立法始于1998年，共制定有《重慶市義務(wù)教育實(shí)施條例》、《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)教師法〉辦法》、《重慶市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》、《重慶市職業(yè)教育條例》、《重慶市國(guó)家教育考試條例》、《重慶市義務(wù)教育條例》6件地方性法規(guī)，其中《重慶市義務(wù)教育實(shí)施條例》已于2011年被廢止，《重慶市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》、《重慶市國(guó)家教育考試條例》分別于2010年、2011年被修訂?？梢哉f，重慶教育領(lǐng)域的民生立法無論是從立法數(shù)量還是從立法質(zhì)量上來看都是較薄弱的。教育領(lǐng)域中的大多數(shù)內(nèi)容尚未完成法制化，尤其是在高等教育、學(xué)前教育以及社會(huì)力量興辦教育方面，重慶在地方性法規(guī)層面尚處于空白狀態(tài)，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國(guó)許多其他省市②如山西省、湖南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)均制定有《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)高等教育法〉辦法》;江蘇省、云南省、青島市制定有《學(xué)前教育條例》，寧波市制定有《學(xué)前教育促進(jìn)條例》;陜西省、天津市制定有《民辦教育促進(jìn)條例》、云南省制定有《民辦教育條例》等。。今后重慶教育領(lǐng)域立法應(yīng)著力解決教育結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及民辦教育體系的法治化。

(二)就業(yè)領(lǐng)域

就業(yè)乃民生之本，十六大報(bào)告中“民生”概念首因就業(yè)問題而出，并強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大就業(yè)是我國(guó)當(dāng)前和今后長(zhǎng)時(shí)期重大而艱巨的任務(wù)。就業(yè)領(lǐng)域民生問題主要包括以下方面內(nèi)容:擴(kuò)大就業(yè)、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)、職業(yè)教育培訓(xùn)制度、人力資源市場(chǎng)的建構(gòu)與完善、就業(yè)援助制度、勞動(dòng)者權(quán)益的維護(hù)。

重慶就業(yè)領(lǐng)域的民生立法始于1998年，主要規(guī)范擴(kuò)大就業(yè)(《重慶市就業(yè)促進(jìn)條例》)、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)(《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法〉辦法》、《重慶市中小企業(yè)促進(jìn)條例》)、職業(yè)教育培訓(xùn)(《重慶市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》、《重慶市職業(yè)教育條例》)、人力資源市場(chǎng)的建構(gòu)與完善(《重慶市職業(yè)介紹管理?xiàng)l例》、《重慶市人才市場(chǎng)管理?xiàng)l例》)、勞動(dòng)者權(quán)益維護(hù)(《重慶市職工權(quán)益保障條例》、《重慶市集體合同條例》)。其中，《重慶市職業(yè)介紹管理?xiàng)l例》與《重慶市人才市場(chǎng)管理?xiàng)l例》已于2010年被廢止，《重慶市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》、《重慶市集體合同條例》于2010年被修訂，《重慶市職工權(quán)益保障條例》于2011年被修訂。且《重慶市職工權(quán)益保障條例》為原創(chuàng)性法規(guī)，重慶市繼廣東省、福建省之后制定了全國(guó)第三個(gè)集中保障職工權(quán)益的地方性法規(guī)，意義不可謂不重大?？梢?，目前重慶市就業(yè)領(lǐng)域民生立法重心主要在于勞動(dòng)者權(quán)益維護(hù)方面。勞動(dòng)者權(quán)益維護(hù)固然重要，但解決就業(yè)問題的根源在于“開源”，即通過擴(kuò)大就業(yè)、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)援助讓更多的人能夠就業(yè)，如此勞動(dòng)者權(quán)益維護(hù)才更有意義。而重慶市民生立法在擴(kuò)大就業(yè)上作為有限，僅于2010年才制定一部《重慶市就業(yè)促進(jìn)條例》。在促進(jìn)創(chuàng)業(yè)及就業(yè)援助上則相當(dāng)薄弱，現(xiàn)有兩部促進(jìn)創(chuàng)業(yè)方面的民生法規(guī)均只對(duì)創(chuàng)業(yè)有間接促進(jìn)作用；就業(yè)援助制度則完全處于空缺狀態(tài)，不僅地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章空白，甚至連直接解決就業(yè)援助問題的地方規(guī)范性文件亦不多見。在全國(guó)其他省市已有多個(gè)直接規(guī)范創(chuàng)業(yè)與就業(yè)援助地方性法規(guī)①如 廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定有《鼓勵(lì)留學(xué)人員來廈創(chuàng)業(yè)工作規(guī)定》、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定有《創(chuàng)業(yè)投資條例》、寧夏回族自治區(qū)制定有《創(chuàng)業(yè)與就業(yè)促進(jìn)條例》;北京市制定有《就業(yè)援助規(guī)定》。的情形下，重慶在該問題上的民生立法實(shí)踐應(yīng)當(dāng)有待加強(qiáng)。此外，重慶市在2010年廢止人力資源市場(chǎng)的建構(gòu)與完善方面的兩部法規(guī)后，卻未制定相應(yīng)的新法，明顯與人力資源市場(chǎng)的規(guī)范化需求不符，對(duì)此應(yīng)予重視。

(三)收入分配領(lǐng)域

收入分配作為社會(huì)公平的重要檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)之一，在黨的十六大報(bào)告與十七大報(bào)告中均受到高度重視。收入分配領(lǐng)域民生問題主要包括以下方面內(nèi)容:增加居民收入、完善多方式的分配體系、增強(qiáng)分配中的效率性與公平性、提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付、強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)、打破經(jīng)營(yíng)壟斷、縮小貧富差距。

前文已述，重慶市民生立法在收入分配領(lǐng)域是最為薄弱的，至今僅有2010年制定的一部《重慶市農(nóng)村扶貧條例》②當(dāng)然，除此之外亦有部分條款涉及收入分配問題的地方性法規(guī)，因不符合本文“主要內(nèi)容涉及民生問題”的篩選標(biāo)準(zhǔn)，故未被納入考察對(duì)象范圍。如《重慶市建筑管理?xiàng)l例》、《重慶市電信條例》、《重慶市水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》、《重慶市道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》中均有打破經(jīng)營(yíng)壟斷的相關(guān)規(guī)定。。收入分配問題事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，亦被社會(huì)各界高度關(guān)注，其改革阻力也因此可想而知，因此，全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)該問題的民生立法皆是比較欠缺的，期待重慶市今后的民生立法能在收入分配問題上披荊斬棘，有所突破。

(四)社會(huì)保障領(lǐng)域

社會(huì)保障意在保障人民基本生活，它是社會(huì)安定的重要保證。社會(huì)保障領(lǐng)域民生問題主要包括以下方面內(nèi)容:社會(huì)保險(xiǎn)(失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn))、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫、殘疾人與老齡人權(quán)益保障、防災(zāi)減災(zāi)、廉租住房制度。

重慶市社會(huì)保障領(lǐng)域的民生立法始于1998年，主要規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)(《重慶市失業(yè)保險(xiǎn)條例》)、社會(huì)救助(《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》、《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法〉辦法》)、殘疾人與老齡人保障(《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)殘疾人保障法〉辦法》、《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法〉辦法》、《重慶市殘疾人保障條例》)、防災(zāi)減災(zāi)(《重慶市消防條例》、《重慶市防震減災(zāi)條例》、《重慶市氣象災(zāi)害防治條例》、《重慶市地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《重慶市防汛抗旱條例》)。其中《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)殘疾人保障法〉辦法》已于2011年被廢止，修訂最為頻繁的法規(guī)為《重慶市消防條例》、《重慶市氣象災(zāi)害防治條例》，制定后分別被修訂4次與3次，其余《重慶市失業(yè)保險(xiǎn)條例》被修訂2次，《重慶市防震減災(zāi)條例》、《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法〉辦法》各被修訂1次?？梢?，無論從立法數(shù)量抑或從立法質(zhì)量來看，重慶市社會(huì)保障領(lǐng)域民生立法均較注重防災(zāi)減災(zāi)工作。相較之下，社會(huì)保險(xiǎn)問題則相形見絀，僅制定有《重慶市失業(yè)保險(xiǎn)條例》，在《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》已于2010年通過后，重慶市對(duì)其他四項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)尚未有地方性法規(guī)予以規(guī)范，應(yīng)當(dāng)說是較為落后的。此外，在廉租住房制度上，重慶市目前僅有《重慶市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》、《重慶市廉租住房保障申請(qǐng)辦理辦法(試行)》、《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》三部地方政府規(guī)章，沒有地方性法規(guī)對(duì)之予以保障，亦是重慶市社會(huì)保障領(lǐng)域民生立法的一大缺失。

(五)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域

健康是人全面發(fā)展的基礎(chǔ)，關(guān)系千家萬戶幸福。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域民生問題主要包括以下方面內(nèi)容:堅(jiān)持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)、強(qiáng)化政府醫(yī)療投入、鼓勵(lì)社會(huì)參與、加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生水平、中西醫(yī)并重、保障藥品供應(yīng)、重大疾病防控、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置、醫(yī)德醫(yī)風(fēng)建設(shè)、食品藥品安全、人口與計(jì)劃生育、愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)、婦幼衛(wèi)生事業(yè)。

重慶市醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域民生立法始于1997年，主要涉及人口與計(jì)劃生育(《重慶市計(jì)劃生育條例》、《重慶市人口與計(jì)劃生育條例》)、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生(《重慶市農(nóng)村初級(jí)衛(wèi)生保健條例》)、中醫(yī)(《重慶市中醫(yī)條例》)、重大疾病防控(《重慶市預(yù)防控制性病艾滋病條例》)、愛國(guó)衛(wèi)生(《重慶市愛國(guó)衛(wèi)生條例》)、婦幼衛(wèi)生(《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)母嬰保健法〉辦法》)、城市衛(wèi)生(《重慶市城市環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)(《重慶市醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》)、醫(yī)療安全(《重慶市獻(xiàn)血條例》)。可見關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生的民生立法較為零散，其中《重慶市計(jì)劃生育條例》于2002年被廢止，《重慶市城市環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》于2005年被廢止，除《重慶市農(nóng)村初級(jí)衛(wèi)生保健條例》、《重慶市愛國(guó)衛(wèi)生條例》制定后未被修訂外，其他法規(guī)均被不同程度地修訂，《重慶市中醫(yī)條例》與《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)母嬰保健法〉辦法》修訂最為頻繁，分別為4次與3次。應(yīng)當(dāng)說，重慶市醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域民生立法從立法數(shù)量和立法質(zhì)量上看均不低，但仍需進(jìn)一步完善，如對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置以及食品藥品安全問題，今后應(yīng)盡快以地方性法規(guī)予以補(bǔ)漏。

(六)社會(huì)管理領(lǐng)域

社會(huì)穩(wěn)定與安定團(tuán)結(jié)是人民群眾的共同心愿，是改革發(fā)展的重要前提。社會(huì)管理領(lǐng)域民生問題主要包括以下方面內(nèi)容:信訪制度、維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制、社會(huì)組織建設(shè)與管理、流動(dòng)人口服務(wù)與管理、安全生產(chǎn)管理與監(jiān)督、突發(fā)事件應(yīng)急管理、社會(huì)治安防控、國(guó)家安全。

重慶市社會(huì)管理領(lǐng)域民生立法始于1997年，主要涉及信訪制度(《重慶市信訪條例》)、安全生產(chǎn)管理與監(jiān)督(《重慶市勞動(dòng)安全條例》、《重慶市農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)理及事故處理?xiàng)l例》、《重慶市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《重慶市特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》)、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)(《重慶市突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》)、社會(huì)治安(《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)集會(huì)游行示威法〉辦法》、《重慶市社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》、《重慶市單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作條例》、《重慶市水域治安管理?xiàng)l例》)、國(guó)防安全(《重慶市國(guó)防教育條例》)。其中《重慶市勞動(dòng)安全條例》已于2005年被廢止，《重慶市農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)理及事故處理?xiàng)l例》修訂最為頻繁，制定后共計(jì)修訂3次。重慶市關(guān)于社會(huì)管理的民生立法相對(duì)較為集中，主要集中在安全生產(chǎn)管理與監(jiān)督、社會(huì)治安方面。薄弱環(huán)節(jié)主要在于社會(huì)組織的建設(shè)與管理以及流動(dòng)人口的服務(wù)與管理，今后的社會(huì)管理民生立法需要在這兩個(gè)方面進(jìn)行跟進(jìn)。

四、結(jié)論

重慶市自直轄以來的民生立法實(shí)踐固然不無缺憾，但其巨大成就亦是不容質(zhì)疑的。今后的課題在于進(jìn)一步提高立法對(duì)民生問題的覆蓋率以及提升民生立法的質(zhì)量。

重慶民生立法實(shí)踐研究表明，目前立法對(duì)各類民生問題的規(guī)范程度極為參差不齊，而對(duì)于社會(huì)發(fā)展這樣一個(gè)有機(jī)體而言，這樣的“破足前行”模式必然不利于民生法治的構(gòu)建。因此，民生立法作為民生法治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的載體和前提，其是否健全是首當(dāng)其沖的問題［2］。前文對(duì)各民生領(lǐng)域立法的具體解析清晰地展示出了各領(lǐng)域內(nèi)民生立法的真空點(diǎn)與薄弱點(diǎn)，對(duì)于重慶今后民生立法項(xiàng)目規(guī)劃應(yīng)當(dāng)具有一定的指示作用。此外，民生立法應(yīng)當(dāng)處理好法規(guī)與政策間的關(guān)系問題，對(duì)于許多停留在政策層面的民生保護(hù)措施，應(yīng)當(dāng)在條件成熟時(shí)及時(shí)上升為地方性法規(guī)。

至于提升民生立法的質(zhì)量，則應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手。首先，應(yīng)增強(qiáng)重慶市民生立法的民主性、公眾參與性，并保證參與的有效性。目前重慶市民生立法在立法項(xiàng)目的提出、立法內(nèi)容的起草上均不斷拓寬廣大民眾參與立法的民意表達(dá)渠道，并采取定期回訪、民意調(diào)查的形式追蹤地方性法規(guī)的實(shí)施情況［3］。今后需要注重的是切實(shí)保障公眾參與的有效性，使立法中的民主性不致成為點(diǎn)綴立法質(zhì)量的花邊。其次，應(yīng)注重重慶市民生立法的科學(xué)性，嚴(yán)把從立法規(guī)劃、立法程序到立法后評(píng)估、清理的各道關(guān)口，豐富立法調(diào)研，在調(diào)研基礎(chǔ)上科學(xué)規(guī)劃，并嚴(yán)格遵守立法程序規(guī)定，建立健全法規(guī)實(shí)施后的跟蹤評(píng)價(jià)制度以便及時(shí)修訂、清理。

經(jīng)濟(jì)立法向社會(huì)立法、民生立法轉(zhuǎn)型的時(shí)代已經(jīng)到來，在民生立法這一漫漫長(zhǎng)路上，我們應(yīng)謹(jǐn)識(shí)“使人民幸福就是最高的法律”的訓(xùn)律，且學(xué)且行!

參考文獻(xiàn)：

［1］蔡金榮.杭州地方民生立法評(píng)估［J］.人大研究，2012，(6).

［2］王官成，彭德軍.民生法治論［J］.探索，2009，(4).

［3］張雙山.民生立法彰顯以人為本［J］.公民導(dǎo)刊，2010，(9).