美國慈善事業(yè)監(jiān)管機制的啟示

韓振秋

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中第一次將發(fā)展慈善事業(yè)納入社會保障體系之中，第一次明確了慈善事業(yè)與我國社會保障制度之間的關系，第一次界定了慈善事業(yè)在我國社會保障體系中的地位，即慈善事業(yè)是我國建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的補充，是改善民生、促進社會和諧的崇高事業(yè)。事實上，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和人們生活水平的提升以及公民意識的增強，人們進一步看到現(xiàn)代慈善公益事業(yè)不僅是正確處理各種社會矛盾的一個重要途徑，而且是衡量社會進步的一個重要標尺。慈善機構(gòu)的發(fā)展壯大更是呈現(xiàn)出可喜的局面。截至2011年底，全國共有社會組織45萬多個，其中社團24萬多個、民非組織21萬多個、基金會近2400個。有一大批社會組織將公益慈善作為發(fā)展宗旨，組織實施了數(shù)以萬計的公益慈善服務項目。慈善捐贈規(guī)模逐年擴大，2007年為300多億元，2008年和2010年的慈善捐贈總額均超過千億元。然而，在慈善事業(yè)迅速發(fā)展的今天，伴隨公益慈善實踐發(fā)展和現(xiàn)代慈善理念的日益深入，我們清楚地看到整個慈善運作系統(tǒng)仍存在監(jiān)管漏洞，慈善事業(yè)在一些方面存在著監(jiān)管不到位或監(jiān)管不力的問題。認為“有警察、有紅燈”，就不會有人交通違規(guī)。那么，如何實現(xiàn)對慈善組織的有效監(jiān)管呢？美國的慈善監(jiān)管措施給我們很多有益的借鑒。

借鑒一：政府與慈善組織職能分離。美國政府自身的公共服務職能與民間慈善組織的服務職能是互相分離的，政府部門不直接介入慈善基金會和服務組織的人事、業(yè)務活動，而是通過財政購買給予支持，通過法律和行政方式進行監(jiān)管。政府不是慈善活動的直接經(jīng)營者，而是引導者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者。政府與慈善組織之間沒有直接利害關系，這對于政府保持公正立場、發(fā)揮對慈善組織進行監(jiān)督管理十分有利。

借鑒二：高效的分層監(jiān)督。美國國家局（IRS）是聯(lián)邦政府中唯一負責非營利性部門監(jiān)管的機構(gòu)，聯(lián)邦政府中再也沒有其他職能部門監(jiān)管非營利性機構(gòu)。除了政府監(jiān)督，美國還強調(diào)社會監(jiān)督，包括社會輿論、民間監(jiān)督、社會評估等措施。美國采取行業(yè)組織管理的方式發(fā)揮監(jiān)管作用，例如，總部設在華盛頓的基金會理事會是美國基金會中最大的、會員最廣泛的全國性組織，每年出版具有權(quán)威性的《基金會指南》年鑒，專門對大規(guī)模的私人基金會進行調(diào)查研究工作，這也成為美國民間自主型慈善公益模式的重要特點。我國的監(jiān)管機制盡管也有多層次、多維度的特點，但監(jiān)管工作的真正落實卻很難，一方面有些監(jiān)管工作單靠政府一個部門力不從心，另一方面社會監(jiān)督渠道還不是很暢通、寬泛。

借鑒三：完善的信息披露制度。慈善組織運行的透明度是取得社會公信力和公眾支持的重要保障。我國現(xiàn)行法律法規(guī)僅原則上要求慈善組織要接受財政部門的監(jiān)督或者政府有關部門的審查等，缺少詳細的、可操作性的規(guī)定，在財務公示制度方面也沒有具體明確的要求，這就使得慈善組織往往各行其是、無所適從，再加上對工作程序信息以及項目運行效益等方面的內(nèi)容公示要求多數(shù)仍然是空白，很容易造成監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體之間出現(xiàn)信息不對稱的局面。一方面，美國相關法律規(guī)定了慈善服務組織和基金會負有向政府稅務部門和社會公開其財務、活動等信息的責任，包括被動公開和主動公開兩種形式；另一方面，美國慈善機構(gòu)的運作歷史悠久，一般的慈善機構(gòu)都建立了旨在約束本組織及其成員行為的較完善的標準、規(guī)則等，尤其是自主項目申請、款項撥付及運營費用的預算等都有一套嚴格的程序，而且任何公民都可以去慈善機構(gòu)查閱其賬目。在美國，非營利組織的監(jiān)管機構(gòu)在聯(lián)邦層面有國家稅務局，在州政府層面有首席檢察官。根據(jù)美國國會2000年通過的一項國內(nèi)稅務法，包括慈善機構(gòu)在內(nèi)的所有組織，每年都必須向國家稅務局上報年度財務報表，提供十分詳細的信息，包括慈善機構(gòu)前5名收入最高的成員名單、前5名報酬最高的合同商名單以及籌款所需花費等。更重要的是，該報表還要求提供與所有董事會成員有關的金融交易記錄。如果這些交易有問題，相關董事可能會被課以高額稅收，慈善機構(gòu)也可能失去免稅資格。此外，人們也可以通過寫信給國家稅務局的方式了解某些免稅的問題，公眾對其信息披露的要求不亞于上市公司。這些重大信息披露方面的制度措施輕松地拉近了民眾與慈善組織的距離，使民眾確實感覺到慈善就像美國卡耐基基金會前主席盧塞爾所說的：“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋。只有當公眾看到或了解到自己捐獻的錢物最終是用在幫扶困難人群的身上，慈善組織才會得到公眾的信任?！?/p>

借鑒四：具有公信力的“第三方”機構(gòu)。美國具有公信力的民間專業(yè)獨立的慈善組織評估機構(gòu)，這些民間評估機構(gòu)獨立于政府和慈善機構(gòu)，它們相對公正的身份和立場使其擁有廣泛的信任度和影響力。經(jīng)過長期發(fā)展，美國形成了一大批專門對非營利組織，特別是對具有免稅資格的慈善組織進行信息公開和機構(gòu)評估的公共慈善機構(gòu)。例如，美國的“指南星公司”、“慈善導航”等機構(gòu)都是獨立提供信息服務和第三方評估的力量，這些評估組織不接受被評估機構(gòu)的費用或資助，而是通過其他經(jīng)費資助來進行評估，可以幫助公眾對比分析非營利組織的工作績效和誠信度。再例如，慈善信息局就是美國一個典型的具有公信力的“第三方”機構(gòu)，該機構(gòu)由一些民間的管理者、學者、律師、會計師自發(fā)聯(lián)合成立的。上述的評估機構(gòu)因其“第三方”的身份，所做的評估自然很具有權(quán)威性和說服力，很容易發(fā)揮其對慈善機構(gòu)的監(jiān)管作用。目前，我國缺少慈善組織的同業(yè)自律組織，缺少獨立的、公信力強大的第三方評估組織對慈善組織的工作績效做出公正的評價、為社會公眾和社會組織選擇高效的慈善組織進行捐贈提供信息。

借鑒五：有威懾力的行業(yè)評級機制。美國設有專業(yè)慈善評級機構(gòu)，為國內(nèi)的慈善機構(gòu)進行評級，級別從高到低四星到無星不等。并且針對不同指標，向公眾公布各個標準下的排行榜，甚至包括囤積善款、財務危機、籌款回扣、劣等機構(gòu)CEO薪水等劣等排行。在這種評級機制下，慈善機構(gòu)為了維持信譽，就會自覺規(guī)范自身機制，加強內(nèi)部監(jiān)管，尤其是自主的申請、撥付及運營費用的預算、核銷等都有一套嚴格的程序，從而保持慈善基金正常正確運行。同時，慈善機構(gòu)也會紛紛提高自己運作的透明度，這樣整個慈善行業(yè)的透明度自然就得到了增強。這種有威懾力的行評措施，也使得一些慈善機構(gòu)在自我監(jiān)督和管理過程中如坐針氈、小心翼翼，一般不會頂風而上，這樣很好地起到了對慈善機構(gòu)的監(jiān)管作用。

總之，明確政府監(jiān)督管理責任以及理順政府與慈善事業(yè)的關系，確保慈善機構(gòu)真正成為獨立的社團法人，建立統(tǒng)一的對非營利性組織的多層次行評等級機制都是解決我國慈善機構(gòu)監(jiān)管存在問題的“良劑”，值得學習和借鑒?？上驳氖牵瑸榱舜龠M慈善事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，我國出臺了《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導綱要（2011—2015）》，提出了逐步完善促進慈善事業(yè)發(fā)展的法律、法規(guī)和政策，加強政府對各類慈善事業(yè)主體的指導、支持和監(jiān)管的目標。我國需要推行慈善信息公開透明制度，完善捐贈款物使用的追蹤、反饋和公示制度；建立健全慈善行業(yè)信息統(tǒng)計制度，完善慈善公益信息統(tǒng)計平臺，及時發(fā)布慈善數(shù)據(jù)，定期發(fā)布慈善事業(yè)發(fā)展報告。相信未來幾年內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)“政府監(jiān)管、民間運作、行業(yè)自律、社會監(jiān)督的慈善事業(yè)管理體制和運行機制”。