從現(xiàn)代物流發(fā)展看我國物流立法的現(xiàn)狀與完善

李璐玲

（首都經(jīng)濟貿易大學 法學院，北京 100070）

20世紀70年代末我國正式引入物流這一概念。伴隨著改革開放時至今日的全過程，它被越來越多的人所熟知，相關理論研究日益深入，有關企業(yè)實踐日漸豐富，物流產業(yè)成為我國經(jīng)濟的強勢增長點。正如任何一項活動都要遵循一定的規(guī)則，現(xiàn)代物流業(yè)的良性發(fā)展也同樣離不開完善的法制，相應地只有契合產業(yè)發(fā)展規(guī)律的規(guī)則方可謂良法。以下筆者將結合現(xiàn)代物流的系統(tǒng)化、標準化、社會化、國際化、綠色化的特點和要求，對我國物流立法的現(xiàn)狀與完善發(fā)表自己的一管之見。

一、形成順暢有序、脈絡清晰的法制體系，應對現(xiàn)代物流系統(tǒng)化要求

相較于傳統(tǒng)物流，現(xiàn)代物流最顯著的特征即為系統(tǒng)化。人們的注意力不再集中于改善特定的物流功能，而是通過對包裝、運輸、裝卸、倉儲、流通加工、配送和信息處理等基本物流活動的有機整合，實現(xiàn)“整體大于部分之和”的系統(tǒng)效應。[1](p10-11)這無疑對物流法制的系統(tǒng)性和協(xié)調性提出了較高要求。

這是不是就意味著要如某些學者提議的那樣，“建立一部層次分明、門類齊全、結構嚴謹?shù)摹段锪鞣ā贰蹦兀縖2](p71)對此，筆者持否定意見。首先，物流法不是一個獨立的法律部門。根據(jù)法律所調整社會關系的不同，劃分不同的法律部門。所謂物流法無非是調整物流活動產生的及與物流活動有關的社會關系的法律規(guī)范。很明顯這些規(guī)范大多沒有自身獨特的歸屬：要么屬于民法的內容，如調整物流企業(yè)與物流需求者之間的合同關系的合同法；要么屬于商法的內容，如對外部交易行為進行普遍規(guī)范的票據(jù)法、保險法；要么屬于行政法的內容，如國家對物流經(jīng)營活動監(jiān)管的規(guī)則。至于物流技術規(guī)范倒是物流法所特有，但似乎沒必要為此單立一部法律。其次，諸多物流問題已在我國現(xiàn)有法律體系中作出了必要規(guī)范，重復立法會造成資源浪費和法規(guī)交叉重復。因此，“構建我國物流法律體系并不是要從基本法律體系中圈出獨立的‘物流法’分支”，而是“通過匯編修訂現(xiàn)有法律和適當補充立法，疏通各單行法律規(guī)范之間的承接與遞進關系，形成一個層次分明、結構嚴謹?shù)奈锪鞣煽蚣埽龠M物流行為規(guī)范化和物流運作效率化”。[3](p36-37)

以上是做到物流法制系統(tǒng)化的一方面，即理順不同單行法之間的層次結構和邏輯脈絡，避免跨部門的物流法律法規(guī)體系內部出現(xiàn)重復和矛盾。物流環(huán)節(jié)眾多所導致的物流法律規(guī)則繁多分散是不可避免的，但梳理規(guī)則、消除沖突則是可以做到的。另外，在我國物流法制一體化方面還有一項重要的工作不容忽視，即制定統(tǒng)一的全國物流產業(yè)發(fā)展規(guī)劃?；诂F(xiàn)代物流業(yè)跨行業(yè)、跨部門的復合型特點，針對我國物流業(yè)多頭組織、制定和管理帶來的部門、條塊、地區(qū)分割的問題，2005年5月經(jīng)國務院批準，由國家發(fā)改委牽頭建立了由13個部委和2個協(xié)會組成的全國現(xiàn)代物流工作部際聯(lián)席會議制度（以下簡稱“部際聯(lián)席會議”）。該會議的主要任務就是研究制定物流發(fā)展規(guī)劃和政策，協(xié)調解決物流發(fā)展中涉及跨行業(yè)、跨部門的重大問題，推進物流業(yè)健康快速發(fā)展。2010年 《國務院辦公廳關于促進物流業(yè)健康發(fā)展政策措施的意見》中又再次強調了“加快推進物流管理體制改革，打破物流管理的條塊分割”。但事實上我國還是缺乏類似日本《綜合物流施策大綱》那樣統(tǒng)一的全國物流產業(yè)發(fā)展規(guī)劃。雖然也有《關于促進我國現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展的意見》（2004年8月5日由國家發(fā)改委等九部委聯(lián)合下發(fā)）這樣的宏觀指導性文件，但規(guī)劃得過于原則，缺乏具體指導，而且沒有階段性規(guī)劃。離“既能充分利用和整合各種存量資源，又可優(yōu)化增量配置的符合現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展方向的全國性的物流產業(yè)發(fā)展規(guī)劃”之設想太過遙遠，遑論能夠“按此規(guī)劃構建我國的運輸干線通道和物流結點，合理設立綜合物流中心或物流基地”了。[4](p122)

二、加快修訂制定并大力推廣相關標準，符合現(xiàn)代物流標準化潮流

標準化是溝通、聯(lián)系和發(fā)展的要求?，F(xiàn)代物流之所以能被稱為經(jīng)濟增長的“第三利潤源”與物流標準化是密不可分的，它是促進和保證物流運作快捷便利、高效通暢的重要措施。

近些年我國國民經(jīng)濟與對外貿易的發(fā)展為中國物流標準化的發(fā)展提供了良好的機遇。隨著物流產業(yè)基礎市場的發(fā)育，我國的物流標準化工作取得了一定成績。[5](p62-66)第一，在組織管理方面。我國已經(jīng)成立了全國物流信息管理標準化技術委員會和全國物流標準化技術委員會，分別負責物流信息和除此以外的物流基礎、技術、管理和服務等標準化工作。第二，在標準制定方面。除了在八九十年代已經(jīng)制定的包裝標準、物流機械與設施標準外，根據(jù)2005年國家標準委、國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合印發(fā)的 《全國物流標準2005年—2010年發(fā)展規(guī)劃》，我們又相繼制定了物流術語、物流企業(yè)、物流成本、物流園區(qū)、物流服務、物流設計、物流中心、通用平托盤、國際貨運代理等方面的通用類標準。這些標準對于加強物流業(yè)規(guī)范管理，提高行業(yè)整體發(fā)展水平發(fā)揮著重要作用。第三，在標準實施方面。政府部門、行業(yè)組織和生產流通企業(yè)均積極推進物流標準的貫徹實施，諸如通用平托盤國家標準、國際貨運代理系列國家標準、條碼電子數(shù)據(jù)交換報文標準等都得到了業(yè)界的普遍重視和推廣實施。

應當看到我國物流標準化還存在不少問題。首先，就標準制定而言。最顯著的問題便是前文物流系統(tǒng)化中談到的多頭組織、制定和管理所帶來的部門、條塊、地區(qū)之分割。大家各自為政、標準不一，導致物流作業(yè)環(huán)節(jié)缺乏高效銜接，物流活動難以順暢進行。以集裝箱為例，海運中集裝箱主要以40ft*8ft*8ft和20ft*8ft*8ft兩種箱型為主，而鐵路運輸有其自有的一套集裝箱標準，使得海鐵聯(lián)運必須經(jīng)過再次拆箱、裝箱后才能實現(xiàn)，造成了多次的包裝成本及儲運費用，降低了物流效率。曾主持制定《物流術語國家標準》的中國物流技術協(xié)會理事長牟惟仲先生也認為多頭管理、沒有統(tǒng)一的國家管理部門是目前制約物流標準化工作的三大瓶頸之一。[6]

其次，缺少有強制力的法律法規(guī)是推行物流標準化過程中最大的軟肋。[6]根據(jù)《中華人民共和國標準化法》（以下簡稱《標準化法》），標準分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準（第六條）；其中前三者又分別包含強制性標準和推薦性標準，保障人體健康，人身、財產安全的標準和法律、行政法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的標準是強制性標準（第七條）。只有強制性標準是必須執(zhí)行的；推薦性標準國家鼓勵企業(yè)自愿采用（第十四條）。在沒有強制性物流標準的情況下，作為理性經(jīng)濟人的物流經(jīng)營商是使用規(guī)定材料還是使用便宜的普通草繩或鋼絲繩包裝捆綁就有很大隨意性。因此，為了更有力地推行物流標準化，筆者建議可以考慮在部分與國計民生關系重大的物流領域逐步建立強制性標準。以涉及食品質量安全的冷鏈物流為例，深圳和上海已經(jīng)在相關企業(yè)試行冷鏈物流標準，并將于2015年起在全市范圍內強制執(zhí)行。[7][p8]

最后，就我國物流標準制定的弱項而言，物流信息標準化是我們需要特別重視的一個方面?，F(xiàn)代物流的核心技術是物流系統(tǒng)的信息化，即借助計算機網(wǎng)絡和信息技術，將原本分離的采購、運輸、倉儲、代理、配送等物流環(huán)節(jié)，以及物流、信息流和資金流進行統(tǒng)一協(xié)調控制，實現(xiàn)完整的供應鏈管理。因此物流信息標準化是現(xiàn)代物流標準化的關鍵。我國目前許多部門和單位都在建立自己的商品信息數(shù)據(jù)庫，但數(shù)據(jù)庫的字段、類型和長度都不一致，形成了一個個信息孤島，不一致的數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)交換和共享，嚴重地影響了物流管理和電子商務的運作。[8](p67)因此，建立統(tǒng)一可參照的信息標準，除了可以大大降低信息系統(tǒng)開發(fā)費用和連接各系統(tǒng)的成本，還能夠為整個物流系統(tǒng)中的用戶提供標準化數(shù)據(jù)來源，保證物流信息傳遞的準確性和及時性。

三、健全市場準入和監(jiān)管制度，調整稅收政策，為現(xiàn)代物流社會化奠定堅實基礎

隨著社會分工的深化和市場需求的日益復雜，眾多工商企業(yè)逐漸認識到依其自身力量不可能在每個領域都獲得競爭優(yōu)勢，于是以第三方物流為典型代表的社會化物流服務逐步興起，并成為現(xiàn)代物流的主流。[9](p9)法律在物流社會化進程中所能做到的就是盡可能為物流企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的良好市場環(huán)境。目前我國在這方面的表現(xiàn)有得有失，下面將就幾個重要方面加以簡要分析。

第一，出臺了放寬物流市場準入的有關規(guī)定。各有關部門調整了行政管理方式，取消了部分涉及物流企業(yè)的行政性審批，規(guī)范了企業(yè)登記注冊前置性審批，取消了經(jīng)營國內鐵路貨運代理、水路貨運代理和聯(lián)運代理的行政性審批，取消了國際貨運代理企業(yè)經(jīng)營資格審批。商務部2006年下發(fā)了《關于進一步做好物流領域吸引外資工作的通知》，外商投資物流企業(yè)不再受注冊資本和股權比例限制，物流市場進一步擴大開放。2012年國家發(fā)改委會同其他11個部門聯(lián)合印發(fā)的 《關于鼓勵和引導民間投資進入物流領域的實施意見》則為民營資本進入物流業(yè)提供了有力支持。但由于針對物流市場主體的法律制度的缺失（包括物流企業(yè)設立條件、設立程序、經(jīng)營條件等），難說市場準入制度已經(jīng)為第三方物流企業(yè)公平競爭奠定了基礎。

第二，加強了物流市場監(jiān)管，為創(chuàng)造優(yōu)質的物流服務提供了一定保障。部際聯(lián)席會議成立后不滿三年的時間，商務部會同有關部門開展了清理市場經(jīng)濟活動中地區(qū)封鎖規(guī)定的工作，清理出涉及地方封鎖的文件300多件。全國工商行政管理機關共查處交通運輸投訴案件4000多起，查處地方保護和地區(qū)封鎖等行政性壟斷案件10多件。交通運輸部繼續(xù)推進聯(lián)合治超，在全國規(guī)劃檢測站網(wǎng)絡，建立長效機制，同時，強化貨運源頭管理，規(guī)范大型貨運企業(yè)經(jīng)營行為。[10]盡管如此，2009年由交通運輸部規(guī)劃研究院組織的對湘、浙、川、皖四省的問卷調查（以下簡稱“2009年四省調查”）結果顯示，業(yè)界人士認為“市場競爭環(huán)境不規(guī)范”是制約物流企業(yè)發(fā)展的最關鍵因素，而“加快市場誠信體系建設”也成為物流企業(yè)對政府最為強烈的要求。[11](p20)

第三，就早為物流業(yè)所詬病的稅收制度問題，近年來也引起了有關部門和組織的重視。2007年中國物流與采購聯(lián)合會和國家發(fā)改委經(jīng)濟運行局開展了物流稅收試點企業(yè)問卷調查。隨后經(jīng)摸底推薦、專家認定、網(wǎng)上公示等一系列程序，選擇了一批企業(yè)開展了物流企業(yè)營業(yè)稅差額納稅試點，取得了較好效果。[12](p145-147)2009年中國物流與采購聯(lián)合會在調研的基礎上形成了《關于物流業(yè)稅收問題的政策建議》（以下簡稱《政策建議》）。但該文件在現(xiàn)實中并未得到廣泛采納和充分落實。地方政府站在地方保護的立場上，出于增加地方稅收的考慮，對物流企業(yè)設在本地的分支機構或辦事處實行歧視政策，以各種不正當理由不給予行政許可，要求企業(yè)分支機構在當?shù)刂匦碌怯涀?，且不許注冊為非獨立核算的分支機構。在這樣的壓力下，有物流企業(yè)為形成全國性網(wǎng)絡成立了300多家獨立核算的分公司。[11]（p21）這使得《政策建議》中“統(tǒng)一計算繳納所得稅”的設想落空，割裂了物流企業(yè)經(jīng)營的網(wǎng)絡化、運作的一體化。另外《政策建議》中“給予物流企業(yè)營業(yè)稅減半征收的優(yōu)惠政策”、“營業(yè)稅稅率統(tǒng)一為3%”等內容也未得到切實落實。2009年四省調查結果作為一個縮影反映了上述問題：企業(yè)希望政府“稅收政策調整”的期待位列“物流企業(yè)希望政府解決的問題”的第二位。[11]（p21）

由上述分析可見，未來我國應特別著力于加強規(guī)范物流市場競爭秩序的立法工作，提升法律規(guī)范的效力層次。事實證明，僅依靠行業(yè)協(xié)會的建議和法律效力層次較低的部門規(guī)章對于打破地區(qū)和部門局限、清楚根深蒂固的保護主義，效果并不理想。就像2009年國務院出臺的《物流業(yè)調整和振興規(guī)劃》中指出的那樣，只有“依法制止和查處濫用行政權力阻礙或限制跨地區(qū)、跨行業(yè)物流服務的行為”，才能“逐步建立統(tǒng)一開放、競爭有序的全國物流服務市場”。

四、對接相關國際規(guī)則，契合現(xiàn)代物流國際化發(fā)展趨勢

國際分工的日益深化、國際貿易的急劇擴大必然對物流國際化提出較高要求，即要求物流活動實現(xiàn)因國際貿易而發(fā)生的商品從一個國家或地區(qū)流轉到另一個國家或地區(qū)的目標。就這一點，筆者著重談三個問題。

第一，物流標準的國際化問題。研究現(xiàn)代物流的學者分別從不同角度概論了國際物流的特點，但無一例外地談到標準化對國際物流的重要意義。這就與前述物流標準化問題聯(lián)系在一起。物流標準是中國物流走向世界的重要軟件，因此我們不僅應當推行標準化，而且應當以國際標準為依據(jù)推行標準化。這是目前我國采用國際物流標準比例低的必然選擇，也是引導我國物流企業(yè)與國際接軌、提高國際競爭力、順利進軍國際物流市場的最佳途徑。

第二，與WTO規(guī)則的銜接問題。如果說物流標準國際化是我國物流企業(yè)進軍國際物流市場的快速通行證，那么作為WTO成員方，建立健全符合WTO原則、精神及我國入世承諾的物流法律制度則是我們在物流國際化歷程中必須完成的硬性任務。就這個任務而言，我們正走在路上，一方面取得了一定成績，一方面也存在不足。遵守《中華人民共和國加入世界貿易組織議定書》（以下簡稱《議定書》）的要求，嚴格執(zhí)行《議定書》附件9《中華人民共和國服務貿易具體承諾減讓表第2條最惠國豁免清單》對物流相關行業(yè)的市場準入程度、設業(yè)形式和開放時間的要求。另外，2004年《中華人民共和國對外貿易法》修訂將對外貿易經(jīng)營的審批制改為登記制是履行《議定書》第5條有關貿易權放開的承諾，這是對物流業(yè)發(fā)展的最有力保障。但我們也應清醒地看到不足，特別是在透明度原則方面。由于我國目前很多物流業(yè)規(guī)范是由國務院各部委、地方人大或政府制定，效力等級較低，不同層級的新舊規(guī)則并行存在，導致這些規(guī)范的透明度較差，從業(yè)者在參考或適用規(guī)范時即使花費大量時間精力查閱仍迷惘不解。談到這里，與前文提到的提高物流業(yè)立法效力層級又聯(lián)系到一起了。

第三，海關特殊監(jiān)管區(qū)的法制問題。在借鑒世界自由貿易區(qū)和自由港發(fā)展經(jīng)驗的基礎上，我國先后建設了保稅倉庫、出口海關監(jiān)管倉庫、保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅物流中心及保稅港區(qū)等多種發(fā)展形態(tài)的海關特殊監(jiān)管區(qū)，并采取了通關便利化措施，為物流國際化發(fā)展創(chuàng)造了更優(yōu)越的制度條件。特別是保稅港區(qū)政策的實施標志著我國保稅物流及對外開放提升到了一個新高度。但相比法制成熟的發(fā)達國家，我們在海關特殊監(jiān)管區(qū)法制方面還有很大不足，最重要的一點就是缺乏統(tǒng)一的基本法。對前述不同形式的海關特殊監(jiān)管區(qū)通過 《海關對出口加工區(qū)監(jiān)管的暫行辦法》、《保稅區(qū)海關監(jiān)管辦法》、《海關保稅港區(qū)管理暫行辦法》等部門規(guī)章分頭加以規(guī)定，在上位法匱乏的情形下，這是有悖于我國《立法法》原則的。除此之外，在相關基本法缺位的情況下，只能從憲法及民法通則、公司法、對外貿易法等其他民商經(jīng)濟法中尋覓原則性條款解決海關特殊監(jiān)管區(qū)的法律地位等問題。因此，有學者建議借鑒美國《自由貿易區(qū)法》的模式，結合我國自身國情，由最高立法機關制定一部調整包括保稅港區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅區(qū)等特殊監(jiān)管區(qū)法律關系的基本法。[13](p282-283)

五、完善綠色制度和規(guī)則，滿足現(xiàn)代綠色物流的新要求

物流不可避免地會增加環(huán)境負擔，運輸工具的噪聲、污染排放、交通阻塞、廢棄物的不當處理等都會對環(huán)境造成負面影響。由此綠色物流的要求應運而生。根據(jù)我國《國家物流術語標準》綠色物流是指“在物流過程中抑制物流對環(huán)境造成危害的同時，實現(xiàn)對物流環(huán)境的凈化，使物流資源得到最充分利用”。顯然，綠色物流不可能完全依靠市場自發(fā)實現(xiàn)，建立完善與物流活動有關的環(huán)境法規(guī)則和標準是非常必要的。

根據(jù)物流活動的外部性，與其有關的主要環(huán)境立法我們已基本具備，如《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱 《固體廢物污染環(huán)境防治法》）、《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》等。值得一提的是2009年開始實施的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》（以下簡稱《循環(huán)經(jīng)濟促進法》）為綠色物流這一循環(huán)經(jīng)濟在物流領域的具體實踐提供了法律框架，特別為實現(xiàn)綠色包裝（該法第15條）、廢棄物回收物流、廢棄物物流（該法第四章）等提供了依據(jù)。

應當看到上述相關法律內容仍有很大改進或細化空間，以《固體廢物污染環(huán)境防治法》為例。十一屆人大四次會議和五次會議上分別有全國人大代表提出議案要求修改該法；其中，對于固體廢物的范疇、電子垃圾和危險廢物的處理處置等規(guī)范不足顯然與綠色物流之實現(xiàn)密切相關。[14][p15]而面對嚴重的空氣污染現(xiàn)狀實施了十二年之久的 《大氣污染防治法》之修改恐怕應該是待發(fā)之箭。即使是最新的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》也只是為減量化、再利用和資源化提供框架性原則和基本規(guī)則。細化的規(guī)則才是將“提高資源利用效率，保護和改善環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”的立法宗旨落實在綠色物流領域的真正途徑，比如早已聲言將由國家發(fā)改委擬定卻遲遲未見出臺的《包裝物回收利用管理辦法》能更實在地推動物流包裝綠色化。

談到規(guī)則的細化，上述物流標準化也是推動綠色物流發(fā)展的一個重要方面。通過制定最低排放標準、車輛技術標準、裝載工具標準和包裝尺寸標準等綠色物流標準，保證整個物流過程的資源縮減、能耗縮減和污染縮減的可持續(xù)發(fā)展目標的順利實現(xiàn)。[15](p29)除了標準化，物流系統(tǒng)化亦是實現(xiàn)綠色物流的關鍵一環(huán)。很難想象物流涉及的各部門、地區(qū)各定各的規(guī)則、各做各的規(guī)劃，各搞各的設計，各設各的物流基地或中心，會造成多大的資源浪費，會為今后的物流運作增添多少環(huán)保負擔。因此，打破地區(qū)、部門和行業(yè)局限，按照大流通、綠色化的思路來進行全國的物流規(guī)劃整體設計是必須重視的大事。

另外，應當注意發(fā)揮政府在綠色物流發(fā)展中的引導作用。有學者提議建立綠色補貼制度，以此激勵物流企業(yè)采用先進環(huán)保設備、清潔能源及積極實施資源循環(huán)利用。[16](p30)更有學者指出，可以通過包括綠色補貼、有鼓勵性的政府采購、市場準入和土地使用上的傾斜政策等優(yōu)惠引導和鼓勵物流經(jīng)營者申請ISO14000環(huán)境管理體系標準認證。[17](p297-298)筆者認為該提議具有吸引力。ISO14000標準側重于組織的活動、產品和服務對環(huán)境的影響，要求產品的設計、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費乃至廢棄后的回收、再資源化等都應符合環(huán)境標準。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，一些傳統(tǒng)的關稅和非關稅壁壘逐漸淡化，基于環(huán)境標準競爭而形成的綠色壁壘逐漸興起。在這種背景下，無論是就我國物流業(yè)進軍國際市場的壓力，還是就外資大舉進入我國物流業(yè)的現(xiàn)狀，物流業(yè)競爭趨勢愈加激烈是無法回避的事實。因此，申請ISO14000環(huán)境管理體系標準認證除了為實現(xiàn)物流綠色化保駕護航，也是應對物流國際化挑戰(zhàn)和在競爭中占得先機的要求。

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