行政公益訴訟中公民原告資格探究

高 艷

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院,江蘇 蘇州 215006）

行政公益訴訟是近年來行政訴訟法學(xué)研究的一個熱點問題，通過構(gòu)建行政公益訴訟制度來維護公共利益和實現(xiàn)對行政權(quán)力的有效監(jiān)督已達成基本的共識?？茖W(xué)設(shè)計具體的行政公益訴訟制度是我國修改《行政訴訟法》時要重點解決的問題，其中誰有權(quán)提起行政公益訴訟是制度設(shè)計中一個基礎(chǔ)性、前提性問題。

一、問題的緣起

現(xiàn)實生活中經(jīng)常出現(xiàn)公民為維護公共利益而提起行政訴訟，由于《行政訴訟法》對行政公益訴訟規(guī)定的缺失，法院往往以不具有起訴資格為由駁回訴訟請求。法院在現(xiàn)有行政訴訟制度框架內(nèi)的做法本身并不違反現(xiàn)行法律規(guī)定，但既削弱了公民維護公共利益的熱情，反映公民行政公益維權(quán)之艱難，又往往導(dǎo)致對損害公共利益的行政行為監(jiān)督上的缺失。這類案件給我們提出了一系列現(xiàn)實問題，即行政訴訟原告資格認定能否突破現(xiàn)行《行政訴訟法》第41條①《行政訴訟法》第41條規(guī)定“原告提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合的首要條件是認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織”。的規(guī)定？公民個人能否為維護公共利益而提起行政訴訟？

在已經(jīng)普遍建立行政公益訴訟制度的西方發(fā)達國家，原告資格一般被賦予檢察機關(guān)、社會團體和公民三類主體。2012年8月31日第十一屆全國人大常委會第28次會議通過的《關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定》首次明確規(guī)定了民事公益訴訟制度，其中規(guī)定，“對污染環(huán)境，侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”?？梢姡诿袷鹿嬖V訟中，原告被明確限定為法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，公民并不具備民事公益訴訟中的原告資格。

對此，未來行政公益訴訟制度的建構(gòu)是直接沿用民事公益訴訟制度還是回應(yīng)公民維護公共利益的需求賦予公民提起行政公益訴訟的權(quán)利？賦予公民行政公益訴訟原告資格存在哪些制度上的障礙？通過對這些問題的剖析，在借鑒、吸收域外行政公益訴訟制度相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，確認公民在行政公益訴訟中原告資格，維護公共利益和有效監(jiān)督行政權(quán)力。

二、困境背后的阻礙因素及理論突破

（一）阻礙因素——傳統(tǒng)“訴之利益”標(biāo)準的限制。

“訴之利益”是訴訟法學(xué)中一個重要理論問題，指在當(dāng)事人提出訴訟請求的情況下，法院在決定受理與否時對該訴所具有的利益所進行的衡量，以確定該當(dāng)事人的起訴是否具有權(quán)利保護資格和權(quán)利保護利益，進而是否給予司法上保護的制度。[1](p89)西方法諺云:利益是衡量訴權(quán)的尺度，無利益者無訴權(quán)。無訴的利益，則無原告資格。因此，訴的利益是原告的要求之一，訴的利益的范疇，直接影響原告資格的確定。

結(jié)合我國《行政訴訟法》第11條關(guān)于受案范圍的具體規(guī)定，我國確定行政訴訟的原告資格采取的實際上是“法律權(quán)利”標(biāo)準。只有當(dāng)事人能積極證明其享有的法律權(quán)利受到了侵害，方具有原告的起訴資格。若不能證明其具有法律上的直接利害關(guān)系，即使由于行政機關(guān)的行為遭受了損害，當(dāng)事人的原告資格也不被承認。為了明確當(dāng)事人的原告資格，方便當(dāng)事人行使訴權(quán)，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）對行政訴訟的原告資格作了擴大解釋。結(jié)合《若干解釋》第1條第2款第6項“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為”法院不予受理的規(guī)定，將原告資格標(biāo)準改為“對權(quán)利義務(wù)受到實際影響”的標(biāo)準。但由于受傳統(tǒng)“訴的利益”標(biāo)準的限制，《若干解釋》僅僅是以列舉的方式對行政訴訟原告資格作了補充性規(guī)定，現(xiàn)行原告資格認定很大程度上仍受制于“法律上利害關(guān)系”的標(biāo)準。司法實踐中也趨向于從嚴審查起訴條件，認為國家利益和社會公共利益的維護是國家機關(guān)的職責(zé)范圍，與公民個人并無法律上的利害關(guān)系，因而公民被當(dāng)然地排除出行政公益訴訟原告范圍。

（二）法理突破——行政公益訴訟中“訴的利益”更新。

在大量的公害性案件涌現(xiàn)之前，根據(jù)傳統(tǒng)的“法律權(quán)利”標(biāo)準容易識別是否具有訴的利益。而隨著公益糾紛的大量出現(xiàn)，往往難以將這些糾紛的事實納入現(xiàn)行法律所承認的權(quán)利體系中，傳統(tǒng)訴的利益理論無法適應(yīng)社會的發(fā)展。根據(jù)傳統(tǒng)的行政“訴訟利益”理論，原告起訴只能就與自己權(quán)利或法律上利益有直接關(guān)系為限。然而，在社會公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是受益者，不會提起訴訟。而且在某一特定問題上，最直接有利害關(guān)系的人，并不一定代表全社會的利益。正如韋德在談到訴訟資格問題時說:“只給有足夠資格的訴訟當(dāng)事人以救濟，這歷來是獲取救濟重要限制。這項法律的出發(fā)點是:救濟是與權(quán)利相關(guān)聯(lián)的。因此，只有那些自身權(quán)利受到威脅的人才有資格獲得救濟，其余任何人在法院面前都沒有這種必要的資格。在私法中，這個原則可以從嚴應(yīng)用。在公法中，只有這個原則還不夠，因為它忽略了公共利益的一面。一個有效的行政體系必須對這個問題找出某種解決辦法，否則法治就會垮臺。法律必須設(shè)法給沒有利害關(guān)系的居民找一個位置，以便防止政府內(nèi)部的不法行為，否則沒有人能有資格反對這種不法行為?！盵2](p365)因此，為了保障社會公益，支持無力主張權(quán)利的弱者提起訴訟，很多國家都規(guī)定了公益訴訟，允許與自己權(quán)利無直接法律上利害關(guān)系的公民和團體，可以就行政機關(guān)的違法行為提起行政訴訟，這也推動著傳統(tǒng)“訴的利益”認定標(biāo)準的突破。

世界上相當(dāng)一部分國家的行政訴訟開始逐漸擯棄傳統(tǒng)的“權(quán)利侵害理論”，改為“利益范圍”理論,指的是當(dāng)事人所欲保護的利益屬于法律所保護或調(diào)整的利益范圍之內(nèi)。即當(dāng)事人對行政決定能夠提起控訴的前提是，被攻擊的行政決定所侵害的利益不可爭辯地屬于法律所保護或調(diào)整的利益范圍之內(nèi)。如在美國，訴之利益經(jīng)歷了由“法律權(quán)利標(biāo)準”向“利益范圍標(biāo)準”的變遷發(fā)展；英國訴之利益理論中的“利益”經(jīng)歷了從“個人權(quán)利”到“足夠的利益”的發(fā)展；日本經(jīng)歷了由“法定權(quán)利”到“法律上的利益”再到“法律上值得保護的利益”的發(fā)展。[3](p210-213)在法國，可以救濟的利益可以是個人的、集體的或公共的。個人利益最初的概念十分狹窄，僅僅是指行政文件所針對的人才能要求救濟?，F(xiàn)在，即使是文件沒有直接針對的人也可以起訴。[4](p671)

由此，原告資格的認定標(biāo)準逐漸向緩和的“法律上的利益”發(fā)展，原告資格的范圍也沿由窄到寬的方向發(fā)展，為公民提起行政公益訴訟提供理論支持。

三、基礎(chǔ)之考量——以理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實基礎(chǔ)為維度

在我國，為了實現(xiàn)國家利益、社會公共利益保護的需要，除了賦予檢察機關(guān)、社會團體行政公益訴訟原告資格外，賦予公民行政公益訴訟原告資格的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實基礎(chǔ)有：

（一）人性基礎(chǔ)——人的共生性。

人性問題從利益角度來區(qū)分，可分為人的自利性和人的利他性。歷史上諸多哲學(xué)家都承認人的自利性是人類一切文明的發(fā)端，但并不否認人的利他性的社會地位。愛爾維修認為，個人利益只有和公共利益結(jié)合起來，人才能幸福。他主張“把個人利益和公共利益很緊密地聯(lián)系起來”，因為“公共利益是人類一切美德的原則，也是一切法律的基礎(chǔ)”。[5](p537)隨著全球生態(tài)危機加劇，威脅著人類生存與發(fā)展，引發(fā)人們對人類與自然關(guān)系的深刻反思，互利共生理念逐漸進入人的視野范圍。互利共生指的是人類活動及其結(jié)果要確保社會系統(tǒng)和自然系統(tǒng)的和睦共存、和諧共生、互助互動、協(xié)同進步和發(fā)展，包括人與自然的互利共生和人與人之間的互利共生。[6](p12)人的共生性產(chǎn)生公益價值觀，挑戰(zhàn)行政機關(guān)的公益訴訟案件將會大量涌現(xiàn)。公共利益是由不特定多數(shù)人所享有的利益，公共利益的共享性也帶來普損性。公民作為其中一分子，公共利益的受損必定會給公民個體的權(quán)益造成一定影響。賦予公民行政公益訴權(quán)，不僅是對公共利益的維護，最終也是對公民利益的根本保護。

（二）法理基礎(chǔ)——訴訟信托理論。

產(chǎn)生于羅馬法的“公共信托理論”認為，非屬私人的水、空氣、河流等自然資源和財政稅收等是國民的共同財產(chǎn)，為了公共利益和公眾利用之目的，國民通過委托方式由政府管理這些財產(chǎn)。國家或政府作為受托人承擔(dān)著對于公共資源依法行使所有權(quán)和行政管理權(quán)的義務(wù)。

由“公共信托理論”引申出行政公益訴訟信托，當(dāng)公共利益受到侵害時，如果相應(yīng)國家機關(guān)怠于行使職責(zé)，沒有依職權(quán)向法院起訴，那么任何公民均可以以原告的身份提起行政公益訴訟。如美國《清潔空氣法》中著名的“公民訴訟條款”規(guī)定任何人都可以以自己的名義對任何人，包括政府、政府機關(guān)、公司和個人就該法規(guī)定的事項提起訴訟。訴訟信托理論對我國行政公益訴訟立法有著重要借鑒意義，可以成為我們構(gòu)建行政公益訴訟制度的理論基石。在國家或政府履行義務(wù)缺失時，公民可根據(jù)訴訟信托理論代位行使訴權(quán)，提起行政公益訴訟。

（三）憲政基礎(chǔ)——人民主權(quán)原則和公民監(jiān)督權(quán)的踐行。

盡管《行政訴訟法》沒有規(guī)定行政公益訴訟制度，但我國《憲法》為公民提起行政公益訴訟提供了根本法上的依據(jù)?！稇椃ā返?條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)?！贝_立和鼓勵公民為保護社會公益提起訴訟，不僅符合國家一切權(quán)力屬于人民的根本原則，同時也是對上述憲法規(guī)定的具體落實，是社會主義民主在訴訟中的具體體現(xiàn)?！稇椃ā返?1條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有權(quán)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利……”現(xiàn)代國家管理事務(wù)日趨復(fù)雜多樣，行政權(quán)力處于不斷膨脹狀態(tài)，對行政權(quán)力的制約需要多方面來實現(xiàn)，其中通過公民基本權(quán)利來監(jiān)督、制約行政權(quán)力是一項重要的途徑，同時也是我國《行政訴訟法》確立的立法宗旨之一。

通過賦予公民就損害公共利益的行政行為提起行政訴訟的權(quán)利，體現(xiàn)了制度對公民私權(quán)利的尊重,滿足人民當(dāng)家作主的需要，同時通過私權(quán)利對公權(quán)力的監(jiān)督制約實現(xiàn)對公權(quán)力的全面規(guī)范和監(jiān)督，形成人人參與公共利益保護的機制，實現(xiàn)司法監(jiān)督體系的完整性。

（四）現(xiàn)實基礎(chǔ)——違法行政損害公益的現(xiàn)象的大量存在。

在我國社會發(fā)展過程中，行政權(quán)在保證國家發(fā)展的正常秩序和社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。然而，在某些特定的行政管理領(lǐng)域中，存在著激烈的個人利益和集團利益與國家利益、公共利益的矛盾。行政機關(guān)并不當(dāng)然地就是公共利益的代表者，并不當(dāng)然地不會損害公共利益。比如在國有資產(chǎn)流失和環(huán)境污染等領(lǐng)域因違法行政損害公益的現(xiàn)象尤為突出，傳統(tǒng)的有關(guān)訴訟資格這一技術(shù)性規(guī)定導(dǎo)致該類違法行政行為無法得到制止，公共利益得不到有效救濟，這也是公共制度發(fā)展中的一個嚴重缺陷。盡管檢察機關(guān)和社會團體在人力、物力、財力和信息的取得等方面，都較個人有明顯的優(yōu)越性，但權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督和制約較之權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督和制約更有意義。這既是目前對行政權(quán)力監(jiān)督中一種較為常見的形式，確保在最大范圍內(nèi)迅速、及時地發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的違法行政行為，又能實現(xiàn)公民對公共利益的維護和社會責(zé)任感，有利于公民政治素養(yǎng)的養(yǎng)成。

因而，賦予公民行政公益訴訟原告資格在我國具有很強的現(xiàn)實針對性，是保護公共利益的一種有效方式，是提升公民素質(zhì)的重要途徑。正如有學(xué)者指出，“在我國社會發(fā)展過程中，賦予普通公民行政公益訴訟原告資格，其最大的優(yōu)點在于能在最大的范圍內(nèi)迅速、及時地發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的違法行政行為，并啟動訴訟程序予以監(jiān)督。”[7]（p47）

四、公民提起行政公益訴訟的具體制度設(shè)計

借鑒域外行政公益訴訟制度的具體經(jīng)驗和做法，一方面要保證行政公益訴訟制度在我國適度開展，有序進行，另一方面要確保公民在行政公益訴訟中訴權(quán)的實現(xiàn)，必須通過具體制度設(shè)計，規(guī)范公民訴權(quán)的行使和實現(xiàn)。

（一）規(guī)范公民提起行政公益訴訟制度應(yīng)遵循的原則。

1.公共利益維護和實現(xiàn)原則?；凇坝袡?quán)利必有救濟”原則，針對目前行政行為對公共利益侵害引起的糾紛尚未納入現(xiàn)有的行政訴訟體系的情形，在《行政訴訟法》修改過程中，通過賦予公民提起行政公益訴訟的權(quán)利，為社會公共利益的維護和實現(xiàn)設(shè)定司法救濟方式，使損害公益的行政行為及時受到法律追究，體現(xiàn)行政公益訴訟社會性、公共性的內(nèi)在要求。

2.有利監(jiān)督的原則。由于行政權(quán)力的不斷膨脹和現(xiàn)有監(jiān)督機制的不完善，通過公民提起行政公益訴訟，動員公民借助司法權(quán)力來保護社會公共利益，防止和糾正行政違法行為。既體現(xiàn)法律的公平和正義，又能滿足公民日益高漲的權(quán)利要求。因而，在公民提起行政公益訴訟具體制度設(shè)計過程中，應(yīng)為公民實現(xiàn)對行政權(quán)力的監(jiān)督提供便利條件，克服傳統(tǒng)行政訴訟將原告資格標(biāo)準局限于“利害關(guān)系人”的缺陷，使行政權(quán)力的行使置于廣泛的公民權(quán)利的監(jiān)督之下。

3.防止濫訴的原則。公民提起行政公益訴訟最大的特點是公民可以依法起訴違反公共利益的違法行政行為。由于這類訴訟的原告范圍極其廣泛，不能絕對排除個別人濫用公益訴訟權(quán)來達到其他目的的可能性。為了有效實現(xiàn)行政公益訴訟目的，防止國家司法資源的浪費，可以通過對公民提起行政公益訴訟的受理條件、訴訟范圍、審判程序等內(nèi)容加以明確、具體的立法規(guī)定，從立法源頭預(yù)防公民提起行政公益訴訟中濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）公民提起行政公益訴訟的具體制度完善。

1.完善公民行政公益訴權(quán)的立法規(guī)定。首先，將公民的行政公益訴權(quán)明確寫入《憲法》。盡管我國現(xiàn)行《憲法》中已經(jīng)有關(guān)于公民監(jiān)督和控告權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，但就公民的行政公益訴權(quán)而言，尚屬于憲法條款所暗含的、推導(dǎo)的內(nèi)容。為有效保護公民的訴訟權(quán)，應(yīng)在《憲法》中明確賦予公民對侵犯公共利益的行為提起訴訟的權(quán)利，不受非法限制和剝奪。其次，通過擴張解釋“法律上的利害關(guān)系”來確認公民的原告資格尚屬權(quán)宜之計，應(yīng)在《行政訴訟法》中明確規(guī)定：“公民有權(quán)提起行政公益訴訟”。在《行政訴訟法》修改時，對公共利益時常面臨侵犯的范圍，。如在生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)品質(zhì)量、國有資產(chǎn)處分、公共資金使用、公共安全、稅收征管等方面，行政行為侵犯公共利益時，明確公民有權(quán)提起行政公益訴訟。但法律有特別規(guī)定的，從其規(guī)定。

2.受前置程序的制約和正確處理三類行政公益訴訟起訴權(quán)人的關(guān)系。在賦予公民行政公益訴訟原告資格的同時，為防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生，可以通過行政公益訴訟的具體制度設(shè)計賦予法院對原告起訴進行審查。首先設(shè)置必要的前置程序。即公民在提起行政公益訴訟前，必須先向有關(guān)行政機關(guān)提出相應(yīng)請求。只有當(dāng)有關(guān)行政機關(guān)對公民提出的請求未能予以有效處理，導(dǎo)致公共利益受侵害的事實并未得到排除，公民方能提起公益訴訟。其次，行政公益訴訟的原告資格有檢察機關(guān)、社會團體和公民三類。為保證行政公益訴訟的有效開展，必須正確梳理三者提起行政公益訴訟的關(guān)系。出于保護公共利益有效性和利益代表性等因素的考慮，提起行政公益訴訟的原告應(yīng)優(yōu)先考慮檢察院或者社會團體。但并不能由此排除個人的訴權(quán)，因為檢察院或者社會團體可能出于其他考慮而不起訴。因此，公民為保護公共利益而提起行政公益訴訟，可首先向檢察院或者相應(yīng)的社會團體提出，在檢察院或者相應(yīng)的社會團體不起訴的情況下，公民可以取代檢察院或者相應(yīng)的社會團體成為公共利益的代表者提起行政公益訴訟。此外，通過法院在正式受理公益訴訟前審查原告提出的證據(jù)是否充分，起訴是否有理由，是否符合起訴條件等條件的設(shè)置達到制止濫訴的法律效果。

3.提起行政公益訴訟的公民仍須與案件本身有一定的利害關(guān)系。由公民提起行政公益訴訟又可稱之為民眾訴訟。民眾訴訟有廣義和狹義兩種：廣義的民眾訴訟指任何人可提起行政行為違法的訴訟；狹義的民眾訴訟僅限于一定區(qū)域范圍內(nèi)的居民或具有一定特別的資格者。[8](p375)目前世界各國很少采用廣義的民眾訴訟類型，如在美國的納稅人訴訟中，要求起訴人必須具有一定的利害關(guān)系。美國各州普遍承認納稅人的原告資格，納稅人對于行政機關(guān)違法支出或者損害公共資金的行為，有權(quán)提起訴訟。納稅人不僅有權(quán)針對公共資金的違法支出行為提起訴訟，同時也可以針對政府部門造成金錢損失的違法行為起訴。但是，在聯(lián)邦一級，法院一般不承認納稅人的原告資格。除非納稅人能夠證明案件最終勝訴后可以減少其繳納稅金的數(shù)額。[3](p233)

鑒于我國行政公益訴訟制度尚處于初步形成階段，為避免公民提起行政公益訴訟濫化成“全民訴訟”甚至“搗蛋者訴訟”，在我國公民提起行政公益訴訟資格的確定標(biāo)準方面應(yīng)借鑒域外民眾訴訟的相關(guān)做法，一般不允許公民對一般的、抽象的公共利益向法院尋求救濟。公民在代表公共利益提起行政公益訴訟時，必須證明自己在爭訟中有特定的利益存在。

五、結(jié)語

正如蘇力教授所言:一個有效的制度需要等待論證的成熟。公民提起行政公益訴訟制度的建立，需要一種合法性、有力的論證，需要形成一種全新的理論話語和實踐話語的互動。文章對確立公民提起行政公益訴訟制度的論證只是初步的探索，希望能夠起到拋磚引玉的效果，引發(fā)學(xué)界對公民行政公益起訴權(quán)問題的更多關(guān)注，以期形成更加成熟的行政公益訴訟的制度體系。

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