整合式公共安全管理體系的參與途徑與模式構(gòu)建

劉乃源

（吉林警察學(xué)院基礎(chǔ)部，吉林 長(zhǎng)春 130117）

整合式公共安全管理體系的參與途徑與模式構(gòu)建

劉乃源

（吉林警察學(xué)院基礎(chǔ)部，吉林 長(zhǎng)春 130117）

當(dāng)代中國(guó)公共安全管理的制度整合模式和政策協(xié)同手段在新形勢(shì)下面臨一系列挑戰(zhàn)，這使整合式公共安全管理體系建設(shè)成為當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容和路徑選擇。整合式公共安全管理體系涉及公共安全管理主體、手段和監(jiān)督的整合，并借助一定的參與方式與管理模式發(fā)揮相應(yīng)功能。新時(shí)期構(gòu)建整合式公共安全管理體系應(yīng)以整合理念作為指導(dǎo)原則，完善公共安全信息公開機(jī)制，提高公共安全管理機(jī)制的協(xié)同化水平，加強(qiáng)政府與社會(huì)的溝通和互動(dòng)，在全社會(huì)樹立正確的公共安全觀。

公共安全管理體系；整合式；參與途徑；模式構(gòu)建

公共安全是維系社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的基本條件，公共安全管理作為政府部門和社會(huì)主體的職責(zé)領(lǐng)域和活動(dòng)方向，關(guān)系著政治生活的安定有序與社會(huì)的長(zhǎng)治久安。2011年制定的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》正式提出，“適應(yīng)公共安全形勢(shì)變化的新特點(diǎn)，推動(dòng)建立主動(dòng)防控與應(yīng)急處置相結(jié)合、傳統(tǒng)方法與現(xiàn)代手段相結(jié)合的公共安全體系”。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步明確提出“強(qiáng)化公共安全體系建設(shè)”的要求，突出強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)公共安全管理體系建設(shè)的緊迫性與重要性。通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)管理的理念與機(jī)制，積極探索公共安全管理體系建設(shè)的相關(guān)重要問(wèn)題，有利于為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。但是在看到公共安全管理模式日益發(fā)揮積極作用的同時(shí)，還要注意到我國(guó)公共安全管理的制度整合模式和政策協(xié)同手段在當(dāng)前形勢(shì)下面臨一系列挑戰(zhàn)?，F(xiàn)實(shí)中公共安全管理體系的協(xié)同治理程度有待加強(qiáng)，公共安全管理部門與配套機(jī)構(gòu)在整合聯(lián)動(dòng)方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)具有單一化的特點(diǎn)，不利于充分掌控復(fù)雜局面下的風(fēng)險(xiǎn)因素和社會(huì)心理。總體而言，傳統(tǒng)公共安全管理模式已表現(xiàn)出一定的滯后性特點(diǎn)，這使整合式公共安全管理體系建設(shè)成為當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容和路徑選擇。

一、整合式公共安全管理體系的理念定位

傳統(tǒng)公共安全管理模式一般由風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急管理、危機(jī)管理的制度結(jié)構(gòu)和政策措施構(gòu)成，公共安全管理往往等同于對(duì)危機(jī)的處理，這在一定程度上使預(yù)防機(jī)制建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)明顯落后于危機(jī)處置機(jī)制的發(fā)展。整合式公共安全管理體系建設(shè)的提出主要基于如下兩方面的理由。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化的不斷發(fā)展和變化，公共安全管理的背景、過(guò)程、資源與手段日益復(fù)雜化，傳統(tǒng)的政府權(quán)力運(yùn)行方式難以保證公共安全的維護(hù)。另一方面，公共安全職能不僅反映在政府部門對(duì)領(lǐng)土完整和主權(quán)尊嚴(yán)的保障，還強(qiáng)調(diào)其對(duì)公眾和社會(huì)組織安全需求的維護(hù)，以人與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展作為政府處理公共安全事務(wù)的根本目標(biāo)。一般而言，整合的功能在于“系統(tǒng)能夠提高自身的完整性和組織水平”，通過(guò)必要資源的配置和相應(yīng)手段的協(xié)調(diào)，使各要素在交互作用的良性運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)功能的優(yōu)化。[1](p76)因此從整合的角度審視公共安全管理體系建設(shè)，就是基于主體、手段和監(jiān)督等方面實(shí)現(xiàn)公共安全管理機(jī)制的全面整合，在最大程度上凝聚全社會(huì)的公共安全資源，提升政府履行公共安全職能的效率。在具體實(shí)施過(guò)程中，整合式公共安全管理體系建設(shè)主要“探索如何克服中國(guó)行政管理中普遍存在的部門分割、資源分散問(wèn)題，以達(dá)到指揮統(tǒng)一、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)、資源集中、反應(yīng)迅速的管理效果”。[2](p11)

首先，公共安全管理主體的整合。在創(chuàng)新社會(huì)管理的宏觀背景下，公共安全管理作為社會(huì)管理的重要內(nèi)容，其主體不僅包括公共權(quán)力的行使者，而且逐漸吸納一般社會(huì)主體，使公共安全管理的社會(huì)基礎(chǔ)不斷擴(kuò)展。公共安全管理主體的有機(jī)整合構(gòu)成了整合式公共安全管理體系建設(shè)的重要前提，可以為公共安全管理體系的發(fā)展提供具有聚合意義的路徑，提高公共安全管理體系的運(yùn)行效率，使其更好地體現(xiàn)公共性。具體來(lái)看，政府、企業(yè)、社會(huì)力量、公眾在整合中發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)并以合力的方式維護(hù)公共安全，“在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，拓寬社會(huì)參與渠道，形成全民動(dòng)員、集體參與、上下聯(lián)動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)對(duì)的綜合治理格局”。[3](p151)

其次，公共安全管理手段的整合。公共安全管理的手段受特定時(shí)期經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化發(fā)展水平的影響，因而其整合實(shí)質(zhì)上是對(duì)總體性發(fā)展?fàn)顩r的積極反應(yīng)。傳統(tǒng)公共安全的維護(hù)更多地依靠國(guó)家制定的強(qiáng)制性法律體系，表現(xiàn)為公共權(quán)力對(duì)社會(huì)的高度控制以及政府部門迅速而有效地推行應(yīng)急管理政策。現(xiàn)代公共安全管理主體和對(duì)象范圍的擴(kuò)展，促使制度化的管理方式成為公共安全管理的基本途徑，于是預(yù)防機(jī)制、預(yù)警機(jī)制、懲罰機(jī)制逐漸建立，政府履行公共安全職能的手段趨于完善，社會(huì)力量在某種程度上也具有了處理公共安全事務(wù)的資源和維護(hù)公共安全秩序的功能。改革開放以來(lái)，特別是在構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，教育機(jī)制、救濟(jì)機(jī)制、分配機(jī)制等與人民群眾的根本利益直接相關(guān)的公共安全管理機(jī)制構(gòu)成了政府履行公共安全職能的重要途徑。從這個(gè)意義上講，公共安全內(nèi)涵的不斷豐富，以及公眾對(duì)安全需求的日益增長(zhǎng)，對(duì)探索有效的公共安全管理手段提出了現(xiàn)實(shí)要求。在新時(shí)期，由于社會(huì)管理的創(chuàng)新離不開公共安全管理的體系化、制度化、規(guī)范化建設(shè)，因此整合公共安全管理的手段有助于制定維護(hù)公共安全的普遍化標(biāo)準(zhǔn)，使不同社會(huì)主體了解其在公共安全管理方面的基本權(quán)利和義務(wù)，從而能夠積極參與公共安全管理體系的建設(shè)。在公共安全管理手段的有效整合過(guò)程中，應(yīng)以法律規(guī)范的形式明確政府部門在處理公共安全事務(wù)方面所擔(dān)負(fù)的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量承擔(dān)部分公共安全管理職能以實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同安全管理，通過(guò)加強(qiáng)公眾的安全觀念和法律意識(shí)發(fā)揮群防群治的功能，重視社會(huì)組織和市場(chǎng)主體在預(yù)防突發(fā)事件發(fā)生、降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)危害、增強(qiáng)應(yīng)急保障能力方面的積極作用。[4](p159-161)

最后，公共安全管理監(jiān)督的整合。制度的體系性運(yùn)轉(zhuǎn)需要相應(yīng)的主體或機(jī)制進(jìn)行必要的監(jiān)督，公共安全管理事關(guān)社會(huì)秩序的維護(hù)和公共利益的保障，對(duì)政府履行公共安全管理職能的情況予以監(jiān)督十分必要。同時(shí)，由于社會(huì)組織、社區(qū)、企業(yè)等社會(huì)主體已逐漸承擔(dān)起某些公共安全管理職責(zé)，因此在公共安全管理過(guò)程中也應(yīng)對(duì)其加強(qiáng)相應(yīng)的監(jiān)督。就目前來(lái)看，對(duì)政府履行公共安全管理職責(zé)的監(jiān)督往往沒(méi)有同對(duì)政府其他活動(dòng)的監(jiān)督作出嚴(yán)格的區(qū)分，致使公共安全管理監(jiān)督被消解為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、災(zāi)難處置等政策話語(yǔ)，監(jiān)督對(duì)象的權(quán)責(zé)定位和實(shí)際作為難以在監(jiān)督中得到清晰的界定，而對(duì)其他非政府部門公共安全管理主體的監(jiān)督則由于法律規(guī)范的不健全和保障機(jī)制的缺失，致使應(yīng)有的強(qiáng)制性和針對(duì)性作用無(wú)法充分發(fā)揮。公共安全管理監(jiān)督的整合就其基本目標(biāo)而言，就是發(fā)揮不同主體在公共安全管理中的監(jiān)督作用，對(duì)此必須通過(guò)廣泛的宣傳教育增強(qiáng)社會(huì)成員的公共安全觀念，加大公共安全管理資金投入并完善相關(guān)保障設(shè)施，提高處理突發(fā)事件和公共危機(jī)的應(yīng)急能力，在強(qiáng)化政府部門對(duì)公共安全管理實(shí)施監(jiān)督的同時(shí)，還要“建立全社會(huì)對(duì)公共安全的監(jiān)督機(jī)制，暢通各種監(jiān)督渠道，動(dòng)員群眾和媒體舉報(bào)公共安全方面存在的問(wèn)題”。[5]由此可以得出這樣的認(rèn)識(shí)，公共安全管理監(jiān)督主體的協(xié)同配合與監(jiān)督作用的共同發(fā)揮，既有助于正確處置突發(fā)性公共安全事件，積極應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)公共安全挑戰(zhàn)，還可以主動(dòng)消除廣泛存在于各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)中的社會(huì)性公共安全隱患，在防微杜漸的意義上實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安與和諧發(fā)展。

二、整合式公共安全管理體系的參與途徑

公共安全管理體系所強(qiáng)調(diào)的整合機(jī)制的目的在于凝聚公共安全管理資源，而推進(jìn)整合功能實(shí)現(xiàn)的主體則是具有特定身份和角色的各種組織或單位。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及公民權(quán)利意識(shí)的提高，新時(shí)期對(duì)于公共安全的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了一定變化，在社會(huì)管理創(chuàng)新的背景下，公共安全管理必然反映多元化的時(shí)代特征，在肯定不同主體的重要地位和突出作用的同時(shí)，還要集中關(guān)注并深入分析其在整合式公共安全管理體系建設(shè)中的參與途徑。在公共安全管理的多元社會(huì)結(jié)構(gòu)中，政府部門、社會(huì)組織、基層社區(qū)、村民組織和個(gè)體家庭作為關(guān)鍵主體發(fā)揮著各不相同的作用，從整合式體系建設(shè)的角度來(lái)看，根據(jù)這些主體各自的運(yùn)作特征、職能劃分以及利益需求分別考察其在公共安全管理體系建設(shè)中的參與途徑，無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，政府部門通過(guò)制度建設(shè)和法律實(shí)施加強(qiáng)對(duì)公共安全的維護(hù)。“政府的目的就是服務(wù)和增進(jìn)公共利益”，[6](p220)古往今來(lái)，政府始終承擔(dān)著維護(hù)公共安全的職責(zé)，因此是公共安全管理的首要責(zé)任主體。政府履行公共安全管理職責(zé)的方式不可避免地受到現(xiàn)實(shí)條件的影響，現(xiàn)代民主政治的發(fā)展使公民的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，公共權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)或失范運(yùn)行會(huì)在特定條件下積蓄社會(huì)的不安定因素，如果這些因素得不到合理疏導(dǎo)便會(huì)對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生威脅。因此，新時(shí)期政府對(duì)于公共安全的維護(hù)主要是通過(guò)制度和法律的手段實(shí)現(xiàn)的。就制度手段而言，政府通過(guò)制度建設(shè)提高公共危機(jī)預(yù)防和應(yīng)對(duì)能力并不斷加強(qiáng)公共安全管理機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)掘并運(yùn)用蘊(yùn)含在社會(huì)體系中豐富的公共安全管理資源，調(diào)動(dòng)一切積極因素維護(hù)公共安全。就法律手段而言，政府通過(guò)法律的制定和實(shí)施營(yíng)造公共安全管理的法治基礎(chǔ)，在多元化的背景下規(guī)范各主體的行為，以具有普遍約束力和得到嚴(yán)格貫徹的法律規(guī)范維護(hù)公共秩序的權(quán)威，并對(duì)公共安全實(shí)施全局性的管理。

其次，社會(huì)組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下通過(guò)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和志愿活動(dòng)維護(hù)公共安全。改革開放以來(lái)，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展使各種社會(huì)組織成為社會(huì)生活的重要主體。在這一形勢(shì)下，政府逐漸重視并加大社會(huì)組織的建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)方面的積極作用，從而維護(hù)社會(huì)秩序和保障公共安全。在新時(shí)期，無(wú)論是以經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)的社會(huì)組織還是以公益事業(yè)為旨?xì)w的社會(huì)組織，無(wú)不承擔(dān)著供給公共安全產(chǎn)品的功能。就經(jīng)營(yíng)性的社會(huì)組織而言，積極開展良性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有益于鞏固市場(chǎng)秩序，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的同時(shí)也極大地減少了社會(huì)群體性事件的誘發(fā)因素，從而促進(jìn)教育、醫(yī)療、就業(yè)等事關(guān)生存與發(fā)展的問(wèn)題得到妥善解決。就志愿性的社會(huì)組織而言，志愿組織在很大程度上彌補(bǔ)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，保障弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，這在一定程度上緩和了社會(huì)劇烈分層引發(fā)的社會(huì)矛盾，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共安全的目標(biāo)?？傊鐣?huì)組織為廣大社會(huì)成員提供了生存和發(fā)展的社會(huì)條件和物質(zhì)保障，這對(duì)社會(huì)生活的長(zhǎng)治久安與和諧發(fā)展起到了重要的支撐作用。[7](p4)

再次，基層社區(qū)通過(guò)自我管理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)公共安全的源頭治理。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)削弱了維系傳統(tǒng)社會(huì)的地緣結(jié)構(gòu)和血緣紐帶，基層社區(qū)成為重要的城市公共空間和生活場(chǎng)域，也構(gòu)成了城市基層社會(huì)不容忽視的公共安全責(zé)任主體。在社會(huì)管理創(chuàng)新的背景下，大力發(fā)揮社區(qū)在基層管理中的積極作用，可以通過(guò)有效引導(dǎo)基層社會(huì)成員的行為來(lái)維護(hù)公共安全。基層社區(qū)為城市區(qū)域內(nèi)的社會(huì)成員提供了共同的生活背景，在治理過(guò)程中具有直接、便捷、親近的優(yōu)勢(shì)，這表現(xiàn)為基層社區(qū)并不是以強(qiáng)制性措施限制公眾的活動(dòng)，而是通過(guò)提供包括公共安全在內(nèi)的公益性服務(wù)實(shí)現(xiàn)社區(qū)的安全管理。一方面，社區(qū)將有關(guān)公共安全理念、公共安全舉措的信息傳遞給本區(qū)域內(nèi)的成員，并將其安全需求集中反映給相關(guān)政府部門，推進(jìn)基層社會(huì)與政府部門的有效互動(dòng)，使政府權(quán)力在公共安全管理過(guò)程中得以深入基層。另一方面，社區(qū)是和人民群眾生活最接近的公共場(chǎng)所，應(yīng)密切同公眾的交流，承擔(dān)基本的公共安全責(zé)任，在能力和權(quán)責(zé)范圍內(nèi)強(qiáng)化社區(qū)的公共安全監(jiān)督，配合政府部門進(jìn)行必要的公共安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護(hù)基層社區(qū)的公共安全。就其具體的運(yùn)行方式而言，基層社區(qū)的公共安全管理在實(shí)踐中要防止出現(xiàn)固步自封的做法和事不關(guān)己的態(tài)度，基層社區(qū)內(nèi)部和不同社區(qū)之間積極共享有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)和信息，集中有效資源開展培訓(xùn)活動(dòng)，通過(guò)資源的集聚作用發(fā)揮公共安全管理的規(guī)模效應(yīng)。[8](p16)

第四，村民組織通過(guò)自治維護(hù)鄉(xiāng)村公共安全。當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村正經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的急劇轉(zhuǎn)型，這也埋下了很多公共安全隱患，因此加強(qiáng)農(nóng)村公共安全建設(shè)尤為必要。在此過(guò)程中，村民組織作為農(nóng)村自治組織和治理形式，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的公共安全管理責(zé)任。隨著基層民主的不斷深化和鞏固，村民能夠行使村民委員會(huì)組織法所賦予的權(quán)利選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)，這不僅標(biāo)志著基層民主和農(nóng)村治理取得的積極成果，也表明村民組織已成為維護(hù)鄉(xiāng)村公共安全的重要載體。從公共安全的角度來(lái)看，村干部選舉是村民表達(dá)利益和意志的有效途徑，村民以此直接地反映自身的安全需求。此外，村民組織是村民公共生活的組織者和管理者，可以通過(guò)宣傳、教育密切鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的聯(lián)系，還可以提供一定的公共安全服務(wù)。同城市基層社區(qū)相比，村莊的顯著優(yōu)勢(shì)在于其生存空間相對(duì)寬敞，村民基于血緣和地域而有著較強(qiáng)的認(rèn)同感和歸屬感，這有利于村民組織在整合相關(guān)資源的基礎(chǔ)上推進(jìn)公共安全管理。[9](p60)

最后，個(gè)體家庭通過(guò)教育在微觀層面上為公共安全提供必要基石。家庭對(duì)維護(hù)公共安全具有重要的作用，這突出地表現(xiàn)為家庭在公共安全方面承擔(dān)著關(guān)鍵的教化職能。公共安全觀念是確立公共安全管理體系的前提，同基層社區(qū)和村民組織的公共安全宣傳教育所起到間接或輔助性的作用相比，家庭教育作為先于公共教育的教化形式，在某種程度上對(duì)家庭成員的影響要比其他教育方式更為深遠(yuǎn)，可以直接影響社會(huì)公共安全觀念的形成，因此有必要強(qiáng)化家庭在公民自我安全管理方面的教化功能。[10](p122)一方面，家庭教育有助于增強(qiáng)家庭成員的社會(huì)責(zé)任感，將維護(hù)公共安全視為公民的責(zé)任和義務(wù)，從而在源頭上避免危害公共安全的行為發(fā)生。另一方面，家庭作為化解社會(huì)矛盾的內(nèi)在場(chǎng)所，家庭關(guān)懷和道德說(shuō)教也可以從根本上為公共安全提供必要的維護(hù)機(jī)制。

三、整合式公共安全管理體系的模式構(gòu)建

公共安全管理體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。目前公共安全管理的組織體系的協(xié)同治理程度還有待進(jìn)一步提高，這從現(xiàn)實(shí)訴求和治理環(huán)境上要求公共安全管理體系建設(shè)應(yīng)將管理的重點(diǎn)從事件轉(zhuǎn)移到過(guò)程、從分散應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)移到整合聯(lián)動(dòng)。這意味著在新時(shí)期構(gòu)建符合當(dāng)前公共安全需求的整合式公共安全管理體系，要改變以往分散化的特點(diǎn)，并以整合理念作為指導(dǎo)原則，完善公共安全信息公開機(jī)制，提高公共安全管理機(jī)制的協(xié)同化水平，加強(qiáng)政府與社會(huì)的溝通和互動(dòng)，在全社會(huì)樹立正確的公共安全觀。

首先，完善公共安全信息公開機(jī)制。建設(shè)陽(yáng)光型政府是公共權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在要求和具體目標(biāo)，這是因?yàn)檎惺沟墓矙?quán)力在根本上是由人民委托的，行政機(jī)關(guān)在維護(hù)公共秩序的前提下有義務(wù)向一般社會(huì)成員公開其掌握的與社會(huì)事務(wù)相關(guān)的公共信息。公共安全事關(guān)人民群眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障，因此公眾有權(quán)獲知同自身合法權(quán)益或社會(huì)利益有關(guān)的公共安全信息，這既是政府執(zhí)政為民的具體表現(xiàn)，同時(shí)也是加強(qiáng)公共安全管理制度化建設(shè)與密切政府和社會(huì)互動(dòng)的重要前提。一方面，建立健全公共安全信息發(fā)布的權(quán)威性平臺(tái)。在信息化快速發(fā)展和價(jià)值觀日益多元化的時(shí)代背景下，公共安全信息很難被任何主體長(zhǎng)期壟斷或封鎖，而且從政府保障公共利益和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度來(lái)看，及時(shí)而準(zhǔn)確地發(fā)布突發(fā)性公共安全信息也有利于維護(hù)公共權(quán)力的權(quán)威，在公共安全管理特別是在公共危機(jī)處置中，為政府掌握主動(dòng)權(quán)、降低社會(huì)管理成本提供了重要的社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍。[11](p25)另一方面，不斷加強(qiáng)公共安全信息輿論引導(dǎo)的日常工作機(jī)制。包括政府部門在內(nèi)的公共安全管理主體不僅應(yīng)在公共危機(jī)或?yàn)?zāi)害發(fā)生時(shí)，通過(guò)發(fā)布相關(guān)信息實(shí)施輿論引導(dǎo)以降低社會(huì)恐慌，更應(yīng)在公共秩序尚未遭受威脅或嚴(yán)重破壞的情況下加大公共安全信息的宣傳和公開力度，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾的公共安全教育，介紹公共安全信息的獲取渠道，通過(guò)公共安全信息的合理和充分利用以實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化。

其次，提高公共安全管理機(jī)制的協(xié)同化水平。如前文所述，新時(shí)期公共安全的維護(hù)需要全社會(huì)的共同努力。因此，推進(jìn)整合式公共安全管理體系的模式構(gòu)建，不斷創(chuàng)新公共安全管理機(jī)制，需要從協(xié)同治理的角度實(shí)現(xiàn)不同主體、資源和手段的有機(jī)整合。據(jù)張海波研究，公共安全管理機(jī)制的協(xié)同以合作原則與合作方式為前提，即在自愿參與、權(quán)責(zé)對(duì)等、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)等價(jià)值理念的指導(dǎo)下，使公共安全管理的不同主體根據(jù)客觀條件和自身需要參與公共安全合作項(xiàng)目，并在管理過(guò)程中形成權(quán)利與義務(wù)明晰的合作關(guān)系，通過(guò)資源共享和相互支援化解公共危機(jī)和社會(huì)沖突。在此基礎(chǔ)上，合作方式可以具體劃分為區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合評(píng)估、區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)消除與應(yīng)急準(zhǔn)備、區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)減速、突發(fā)事件信息通報(bào)、突發(fā)事件協(xié)同處置、應(yīng)急救援資源共享、聯(lián)合應(yīng)急演練等七項(xiàng)重要內(nèi)容。[2](p168-169)

再次，加強(qiáng)政府與社會(huì)的溝通和互動(dòng)。不斷推進(jìn)政府與社會(huì)的互動(dòng)是新時(shí)期社會(huì)管理的基本要求，公共安全管理作為社會(huì)管理的重要組成部分，應(yīng)在整合式公共安全管理體系建設(shè)中加大力度構(gòu)建政府與社會(huì)的良性互動(dòng)平臺(tái)。一方面，提高政府的權(quán)威性和合法性，保持政府的公開性和廉潔性，密切政府與人民群眾的聯(lián)系，最大限度地回應(yīng)公眾的安全需求，為制定合理的公共安全政策、完善公共安全機(jī)制提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。另一方面，推進(jìn)公共安全管理主體的合作，強(qiáng)化各主體的交流和溝通，增進(jìn)互信和理解，汲取一切有益的公共安全建設(shè)資源，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化組合與合理配置，為整合式公共安全管理體系建設(shè)注入不竭動(dòng)力?？傊?，加強(qiáng)政府與社會(huì)的溝通和互動(dòng)，必然要“加強(qiáng)政府與社會(huì)各個(gè)方面、學(xué)術(shù)研究與實(shí)際應(yīng)用之間的風(fēng)險(xiǎn)溝通，以各種形式向社會(huì)進(jìn)行宣傳教育，培養(yǎng)社會(huì)主動(dòng)履行義務(wù)的意識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)在整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)建立一種和諧的安全文化與制度，這樣能夠幫助增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的超前防范風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件的能力”。[12](p10)

最后，在全社會(huì)樹立正確的公共安全觀。觀念是實(shí)踐的前奏，如果缺乏正確觀念的引導(dǎo)作用，則很難在實(shí)踐中保持正確的發(fā)展方向。整合式公共安全管理體系建設(shè)亟需在社會(huì)范圍內(nèi)樹立正確的公共安全觀，培育符合時(shí)代發(fā)展的公共安全文化，充分發(fā)揮不同公共安全管理主體的積極作用。第一，政府部門應(yīng)在其職能系統(tǒng)內(nèi)部不斷貫徹維護(hù)公共安全的重要意義，將執(zhí)政黨的路線、方針、政策同公共安全管理體系建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)。第二，社會(huì)組織應(yīng)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下遵守法治和公正原則，以現(xiàn)代法紀(jì)觀和道德觀維護(hù)公共安全。第三，基層社區(qū)應(yīng)加大公共安全教育和宣傳工作力度，增加社會(huì)成員的公共安全知識(shí)，提高公眾的公共安全意識(shí)，使之既能識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生跡象，又能懂得風(fēng)險(xiǎn)的防范措施。第四，鼓勵(lì)以家庭為基本單位的公共安全教育主體，使家庭及其成員形成維護(hù)公共安全的責(zé)任感和義務(wù)感。第五，增強(qiáng)社會(huì)成員在公共安全方面的文化交流。威脅公共安全的因素除了自然災(zāi)害和外部風(fēng)險(xiǎn)之外，很大程度上可以歸結(jié)為社會(huì)成員之間的利益沖突。通過(guò)推行合適的文化交流機(jī)制，可以不斷強(qiáng)化不同社會(huì)群體及公民個(gè)人的互信與合作，不僅讓利益表達(dá)在彼此尊重和相互理解的基礎(chǔ)上進(jìn)行，還培育了良性的公共安全文化，有助于形成符合社會(huì)成員廣泛利益的公共安全意識(shí)，從而在軟實(shí)力建設(shè)的角度上推動(dòng)我國(guó)整合式公共安全管理體系的構(gòu)建。

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責(zé)任編輯 申華

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A

1003-8477（2013）10-0039-04

劉乃源（1982—），女，法學(xué)博士，吉林警察學(xué)院基礎(chǔ)部講師，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士后。

吉林省社科基金規(guī)劃項(xiàng)目“整合式公共安全管理體系建設(shè)研究”（2013B290）；吉林省社科基金規(guī)劃項(xiàng)目“新時(shí)期公共文化服務(wù)體系建設(shè)研究”（2013B001）；中國(guó)博士后科學(xué)基金資助項(xiàng)目“協(xié)同治理式基本公共服務(wù)體系建設(shè)研究”（2013M541274）。