資源企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展準備金制度研究綜述

邊俊杰，賴丹

（江西理工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，江西贛州 341000）

資源企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展準備金制度研究綜述

邊俊杰，賴丹

（江西理工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，江西贛州 341000）

資源環(huán)境問題與資源企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問題日益受到國內(nèi)外決策層和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，近年來取得了較多有價值的研究成果，但從整體上看，關(guān)于我國可持續(xù)發(fā)展準備金制度改革特別是針對特殊產(chǎn)業(yè)的準備金理論與政策研究問題還有待于進一步深入研究。主要包括：如何界定可持續(xù)發(fā)展準備金制度的基本理論；可持續(xù)發(fā)展準備金的基本框架與運行原理以及如何實現(xiàn)準備金與我國礦業(yè)稅費體系中的其他稅種、收費實現(xiàn)有效整合；如何通過可持續(xù)發(fā)展準備金將礦山開采的環(huán)境損失成本充分內(nèi)部化，調(diào)節(jié)礦業(yè)企業(yè)成本和利潤構(gòu)成，實現(xiàn)礦產(chǎn)品價值和價格的統(tǒng)一、礦區(qū)和諧、可持續(xù)發(fā)展等。

資源企業(yè)；可持續(xù)發(fā)展準備金；研究綜述

資源企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展包括企業(yè)生態(tài)環(huán)境治理、礦區(qū)和諧、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)等問題。企業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展對于促進資源地、經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

根據(jù)黨中央國務(wù)院相關(guān)文件明確提出的“結(jié)合建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度試點，研究可持續(xù)發(fā)展準備金制度”相關(guān)要求和當前我國資源企業(yè)環(huán)境破壞及可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)狀，開展這方面的研究是很有必要的，但是，從目前的研究來看，立足我國國情，在考慮多方利益訴求背景下如何建立可持續(xù)發(fā)展準備金的研究尚未展開，不僅缺乏實證和操作層面的研究，而且缺乏實地調(diào)研和必要的準備。因而，本文試圖從簡單綜述的角度入手，對當前該領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀做一大體概括，厘清研究的方向和趨勢。

一、國外研究現(xiàn)狀綜述

在實踐上，國外已經(jīng)建立了較為完善的準備金制度。在國外，礦業(yè)部門的生產(chǎn)過程伴隨著的是環(huán)境補償、土地復(fù)墾等政策，但具體稱呼有所不同。如美國的廢棄礦山土地費和環(huán)保超級基金、加拿大的復(fù)墾基金、巴西的土地復(fù)墾基金等類似于我國當前所倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展準備金（本項目暫時不考慮名稱的差異，在具體綜述的語言表達中統(tǒng)稱準備金）。其中，美國的準備金包括三部分：全程保證金是對整個許可證區(qū)域內(nèi)的進行擔保的保證金；累積保證金和增量型保證金只對許可證區(qū)域內(nèi)的部分區(qū)域進行擔保。其他國家如加拿大、英國、德國、澳大利亞自20世紀70年代就開始建立礦山環(huán)境的保護立法并日見完善，建立了比較完備的礦山復(fù)墾保證金制度，以約束礦山企業(yè)按規(guī)定標準進行土地復(fù)墾。一些發(fā)展中國家，如巴西、菲律賓、加納、馬來西亞等國，也自20世紀90年代開始，實行了礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度。

長期以來，國外比較重視礦業(yè)部門可持續(xù)發(fā)展與資源稅費的關(guān)系研究。由于可持續(xù)發(fā)展準備金與礦業(yè)稅費存在較大關(guān)系，因而，研究可持續(xù)發(fā)展準備金離不開對礦業(yè)稅費的研究，從經(jīng)濟學(xué)性質(zhì)而言，隸屬于公共干預(yù)礦產(chǎn)部門的范疇。公共干預(yù)礦產(chǎn)部門的理論基礎(chǔ)早在上世紀后半葉已經(jīng)得到大量研究，如Haveman and Margolis（1970）[1]、Estall and Buchanan（1980）[2]等。其中，朱迪·麗絲（2005）[3]則是迄今為止西方研究公共干預(yù)礦產(chǎn)部門這一領(lǐng)域的權(quán)威人物，她從貿(mào)易管制、征稅、價格管制、計劃與環(huán)境管理、補貼、政府所有權(quán)等方面提出了公共干預(yù)礦產(chǎn)部門的政策。

在稅費政策上，環(huán)境稅資源稅是主體。國外在資源環(huán)境稅制理論方面可借鑒的研究主要有資源環(huán)境經(jīng)濟理論以及環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟學(xué)等。亞當·斯密的“地租理論”和格雷的“不可再生資源最優(yōu)消耗理論”以及庇古的“環(huán)境稅理論”的提出為資源環(huán)境稅的研究奠定了理論基礎(chǔ)；此后，蘭德爾、鮑莫爾和奧茨對環(huán)境外部性問題進行了拓展研究。隨著全球氣候問題的日益突出，近年國外的研究主要關(guān)注環(huán)境稅改革、雙重紅利效應(yīng)和稅收中性理論，學(xué)者們（Greedy and Sleeman2006，Wissema 2007，Lee 2008）對征收碳稅進行了深入研究，從基礎(chǔ)理論到應(yīng)用理論，再到具體的稅收實踐，已形成基本框架?？傊?，國外對資源環(huán)境稅的理論研究不僅廣泛，而且已經(jīng)比較成熟。

在類似準備金制度的研究上，焦點集中于誰付費？準備金體系是什么樣的？保證金最優(yōu)征收標準是什么等方面的研究。

首先，作為類似準備金性質(zhì)的礦山土地費、復(fù)墾基金資金來源到底是誰？是否可以按照“誰破壞誰付費”的原則支付？從理論層面看，這些問題還存在分歧。如朱迪·麗絲（2005）[3]認為，土地復(fù)墾與環(huán)境污染治理由“污染者為所造成的損失支付這種思想在直覺上有吸引力，但這個建議不一定公平，不一定在政治上可接受，甚至不一定可行”。Coase（1960）[4]指出，很難分辨部門的活動是誰造成了誰的損害。Bartlett（1980）[5]又進一步指出，礦業(yè)公司的活動與當?shù)卣慕?jīng)濟增長目標聯(lián)系起來，在對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展起重要作用的同時，也是環(huán)境退化的罪犯，因而誰是受害者也值得懷疑。Davis etal.（1983）[6]則指出，只有礦業(yè)公司的經(jīng)濟利益與政府的利益結(jié)合起來時，污染控制與復(fù)墾才會實現(xiàn)。

其次，在準備金體系政策層面的研究如，D Barbara5. Webber（1985）[7]對美國礦區(qū)土地復(fù)墾保證金的設(shè)計和實行情況進行了研究，并提出了改進建議。Damigos Kaliampakos（2004）、[8]Biodiversity offsets（2005）、[9]Organization for Economic Co-operation and Development（2006）[10]等學(xué)者或者組織也分別對美國的礦山修復(fù)治理保證金體系中政府職能的轉(zhuǎn)變、補充保證金制度的建立、保證金的征收形式演變、環(huán)保超級基金等作了深入的研究，等等。隨著保證金制度的普遍實施，部分學(xué)者如Hogren，J.F.，Herriges，J.A.，Govindasamy，R（1993）對保證金制度的缺點極其帶來的問題進行了研究。對于保證金的征收標準，也有學(xué)者進行了反思研究，如Costanza，R.，Perrings（1990）[11]對于保證金的征收標準這一關(guān)鍵問題進行了研究，認為應(yīng)是最壞情形下的費用。DavidGerard（2000）[12]認為征收比預(yù)計的復(fù)墾成本低的保證金也能達到使公司履行復(fù)墾義務(wù)的目的。

上述研究成果對準備金制度的研究提供了豐富的理論指導(dǎo)和實踐借鑒，但是由于國情不同，不可能照搬國外的模式。

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀綜述

我國對可持續(xù)發(fā)展準備金的研究起步較晚，目前還處于探索階段。2008年9月，財政部企業(yè)司在資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度調(diào)查的基礎(chǔ)上提出了通過出臺準備金制度來解決資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題的思路。而切實進入實質(zhì)性的研究也僅僅是近兩年的事情，因而明確以“可持續(xù)發(fā)展準備金”為主題的研究成果，包括論文、論著等，還很少見。但追溯這一課題的演化軌跡，可以看出，可持續(xù)發(fā)展準備金的提出經(jīng)歷了從備用金到保證金，再到準備金的發(fā)展歷程，因而，本文在此遵循這一路線對此類課題的研究做一簡單綜述。

（一）關(guān)于資源類企業(yè)可持續(xù)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展準備金的關(guān)系研究。

國內(nèi)學(xué)者對資源企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展在理論和實踐方面都做了相關(guān)的研究，但主要集中于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略角度。如在理論上，黃絹（2005）指出：“資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵可以從四方面來理解：自然資源可開發(fā)的持續(xù)性；資源型企業(yè)發(fā)展模式的可持續(xù)性；資源型企業(yè)的可持續(xù)成長與先進的技術(shù)聯(lián)系緊密；資源型企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展最終必然走向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化?！鼻迦A大學(xué)學(xué)者劉天宇（2008）認為：制約我國資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的因素主要有資源條件不佳、資源綜合利用水平低、產(chǎn)品附加值低等，并提出了適合我國資源型企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。在實踐方面，肖振等人（2010）認為加強地質(zhì)綜合研究，充分利用礦產(chǎn)資源是保證礦山企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要途徑之一。上述研究僅僅停留在企業(yè)戰(zhàn)略等微觀層面，將研究范圍擴展到礦業(yè)稅費領(lǐng)域的研究成果，尤其是關(guān)于資源類企業(yè)可持續(xù)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展準備金相互關(guān)系的研究成果比較少見，代表性的如王甲山、王井中（2007）等人，他們認為促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的順利進行,稅費政策應(yīng)是企業(yè)必須考慮的，政府通過促使企業(yè)設(shè)立保證金、資源耗竭補貼等，有利于促進資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。但這一研究僅僅停留在“保證金”層面，需要進一步深入到“準備金”層面。

（二）關(guān)于資源稅的研究。

李顯冬（2006）[13]等認為我國現(xiàn)行資源稅和資源補償費在稅理上是重復(fù)的，應(yīng)取消資源稅；龔輝文（2002）、[14]葉建宇（2007）等主張取消資源補償費，改為資源稅征收；孫鋼（2007）[15]則認為應(yīng)維持稅費分征的格局；在資源稅功能定位方面，龔輝文（2005）、計金標（2007）[16]等認為資源課稅政策目標定位應(yīng)與可持續(xù)發(fā)展目標相一致；在資源稅具體制度設(shè)計方面，大多數(shù)學(xué)者（饒立新2005，孫鋼2007，安體富2008，[17]馬衍偉2009[18]）在資源稅征收范圍、稅率設(shè)計、計征方式和依據(jù)以及收入歸屬方面的觀點基本是一致的，認為應(yīng)擴大資源稅目并適當調(diào)高資源稅稅率，采用從價計征或兩者相結(jié)合的方式，按生產(chǎn)數(shù)量或開采量計征，按一定比例在中央和地方分成。

（三）關(guān)于環(huán)境稅的研究。

我國對環(huán)境稅研究起步較晚，目前主要集中在對我國環(huán)境稅開征的制度設(shè)計、國外環(huán)境稅借鑒和我國環(huán)境稅法律制度等方面的研究。20世紀90年代初，學(xué)者王金南（1994）[19]把西方的綠色稅收理論引介到我國，從稅制設(shè)計的角度簡要說明我國開征生態(tài)稅收的必要性、環(huán)境保護的初步設(shè)想等。賈康（2000）[20]指出，環(huán)境稅制的完善不能脫離我國國情，應(yīng)與稅制改革的總體方向和進展過程相協(xié)調(diào)。饒立新、李建新等（2005）[21]認為，應(yīng)確立資源環(huán)境稅為我國稅制結(jié)構(gòu)的第三大稅類。近年來，國內(nèi)對碳稅的理論和實踐研究日趨增多，但還主要停留在引入碳稅、完善中國稅制的階段，對“雙重紅利”概念的引進和發(fā)展尚未完全成熟。蘇明、許文（2011）[22]等普遍認同可持續(xù)發(fā)展視角下的環(huán)境稅，認為我國有必要推行綠色稅制改革。

上述研究成果固然存在一定的觀點分歧，但從準備金研究的角度來看，礦業(yè)稅費到底與可持續(xù)發(fā)展準備金是什么關(guān)系？有什么區(qū)別與聯(lián)系？這一點，并沒有得到有效地解決。正因如此，可持續(xù)發(fā)展準備金尚未達成共識就在所難免。

（四）關(guān)于礦山環(huán)境備用金與保證金的研究。

2001年開始，浙江、湖南、湖北、吉林等省份陸續(xù)出臺礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理備用金管理辦法，該項辦法的出臺僅是過渡性質(zhì)，并沒有得到有效的學(xué)術(shù)研究作為理論支撐。2005年以來，礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金陸續(xù)進入學(xué)術(shù)研究的視野，但是研究成果并不多見?！兜V山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度研究》課題組（2005）[23]根據(jù)外部性的經(jīng)濟學(xué)原理，提出了建立保證金的必要性，并構(gòu)建了保證金基本框架和實施方案。此后有學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)角度論述了礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金的性質(zhì)與完善措施，如王艷萍（2008）、[24]趙仕玲[25]（2007）等人的研究，這些成果僅僅是對保證金制度存在的缺陷與不足作了分析，對于與稅費關(guān)系的處理問題并未提及。孫貴尚（2009）[26]研究了保證金的體系構(gòu)成。王素萍（2009）[27]在研究過程中提出了理順保證金與相關(guān)收費關(guān)系的觀點。王世進、孟春陽（2008）、[28]凌瑞金，馬建剛（2010）、[29]徐英倩（2011）[30]從法律角度探討了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金的法理依據(jù)與性質(zhì)，但他們的研究成果中，對保證金的性質(zhì)存在一定的分歧。在保證金比例的提取方面，宋蕾、李峰（2011）[31]探究了中國礦山修復(fù)治理保證金的最大標準和最小標準理論模型。

（五）關(guān)于可持續(xù)發(fā)展準備金的研究。

施文潑、賈康（2011）[32]指出，應(yīng)積極探索建立礦業(yè)企業(yè)耗竭準備金制度，積極研討“環(huán)境修復(fù)基金”和“安全生產(chǎn)基金”的制度設(shè)計問題。其中提及的“耗竭準備金”與“環(huán)境修復(fù)基金”類似于可持續(xù)發(fā)展準備金的性質(zhì)，但由于研究的角度需要，在文章中沒有詳細論述。以劉尚希（2012）[33]為組長的課題組，在對加拿大、美國礦業(yè)稅費制度充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出了可持續(xù)發(fā)展準備制度初步構(gòu)想，認為可持續(xù)發(fā)展準備金的性質(zhì)屬于企業(yè)風險準備金，其計提應(yīng)體現(xiàn)原則性和靈活性的統(tǒng)一，執(zhí)行更多是由地方政府而非中央政府負責，各部門應(yīng)有明確的分工。最后，為保障可持續(xù)發(fā)展準備金制度的順利實施，中央財政還需予以配套支持。當前，國內(nèi)還出現(xiàn)了針對特定礦山企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金研究成果。如稀土領(lǐng)域代表性的如吳一丁、毛克貞（2011）[34]指出，面對“稀土問題”，國家應(yīng)采取包括大幅提高稀土供給成本、稀土分類管理、提高行業(yè)集中度、以出口換技術(shù)、重點發(fā)展稀土應(yīng)用產(chǎn)業(yè)、對受損地區(qū)進行利益補償、鼓勵企業(yè)走出去等政策措施，實現(xiàn)稀土產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展；賴丹、邊俊杰（2012）[35]指出，當前稀土礦產(chǎn)資源補償費和環(huán)境補償成本標準過低，稅費關(guān)系不協(xié)調(diào)，礦產(chǎn)資源收益分配不合理，而為了實現(xiàn)資源地區(qū)經(jīng)濟、生態(tài)和社會的可持續(xù)發(fā)展，在進一步完善礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的基礎(chǔ)上，建立資源企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度是必要和緊迫的；邊俊杰（2012）[36]在此基礎(chǔ)上，吸取劉尚希教授的觀點，進一步對稀土企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度作了初步的釋義，從內(nèi)涵和外延角度講，認為風險準備金屬于稀土企業(yè)，不僅可以保證稀土企業(yè)充足的現(xiàn)金流，保證企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，促進資源合理開采和利用，也可以防止稀土企業(yè)將私人風險轉(zhuǎn)化為公共風險，并能充分體現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控意圖，實現(xiàn)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

三、對現(xiàn)有研究的評述

從經(jīng)濟學(xué)的角度看，“礦山生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展問題”產(chǎn)生的深層次原因主要是當前產(chǎn)權(quán)主導(dǎo)下的我國稀土損害權(quán)益補償機制缺失，而損害權(quán)益補償機制缺失與沒有完善的可持續(xù)發(fā)展準備金制度安排和政策支撐有關(guān)。

合理的礦產(chǎn)品價格應(yīng)是生產(chǎn)成本、稅收成本、社會成本、正常利潤的構(gòu)成，其中生產(chǎn)成本本身并不反映資源的稀缺性；而我國礦產(chǎn)品相對于國外資源型產(chǎn)品的稅收成本明顯偏低，礦山開采的損耗成本在稅收成本中并未體現(xiàn)；社會成本主要是環(huán)境成本，在我國環(huán)境成本被外部化，未實質(zhì)性進入到稀土的供給成本中。同時，合理的稀土價格形成機制重點包括產(chǎn)權(quán)制度、稅費制度、損害權(quán)益補償機制三個方面。

通過對以上研究成果分析可以看出，資源環(huán)境問題與資源企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問題日益受到國內(nèi)外決策層和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，近年來取得了較多有價值的研究成果，但從整體上看，關(guān)于我國可持續(xù)發(fā)展準備金制度改革特別是針對特殊產(chǎn)業(yè)的準備金理論與政策研究問題還有待于進一步深入研究：

一是國外資源稅費制度在中國是否適用，如何形成中國特色的稀土資源可持續(xù)發(fā)展準備金還需要進行深入研究，同時，如何將具體的資源類企業(yè)可持續(xù)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展準備金的結(jié)合起來進行研究有待進一步深入，因而界定可持續(xù)發(fā)展準備金制度的基本理論，包括屬性、內(nèi)涵外延、功能作用、與會計還賬準備金等概念的區(qū)別、與礦業(yè)稅費的關(guān)系等是非常有必要的。

二是準備金是資源企業(yè)稅費項目的重要組成部分，具有調(diào)節(jié)作用，需要深入把握可持續(xù)發(fā)展準備金的基本框架與運行原理。從可持續(xù)發(fā)展準備金的基本框架來看應(yīng)該包括：征收主體與客體、征收方式與征收基礎(chǔ)、提取及其比例、歸屬與掌控、使用范圍及條件、監(jiān)管及部門分工、合理運營與保值增值、使用程序等。在此框架下，應(yīng)進一步提出可持續(xù)發(fā)展準備金的運行原理以及如何實現(xiàn)準備金與我國礦業(yè)稅費體系中的其他稅種、收費實現(xiàn)有效整合；另外，還需要對可持續(xù)發(fā)展準備金對企業(yè)經(jīng)濟效應(yīng)、地方財力經(jīng)濟效應(yīng)、產(chǎn)品價格等方面影響進一步進行評估。

三是開展可持續(xù)發(fā)展準備金的運行原理研究應(yīng)該從以下思路入手：政府如何通過“看得見的手”影響可持續(xù)發(fā)展準備金，進而影響礦山企業(yè)的產(chǎn)能擴張能力，從而影響礦產(chǎn)品的市場供給，達到間接調(diào)控礦山資源的可持續(xù)利用目的；企業(yè)通過可持續(xù)發(fā)展準備金獲得發(fā)展資源環(huán)境治理與發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)能力；政府通過對可持續(xù)發(fā)展準備金的可測、可控規(guī)模的監(jiān)控評估企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力；可持續(xù)發(fā)展準備金的長效運營實現(xiàn)資源地的可持續(xù)發(fā)展。

四是從準備金角度而言，將礦山開采的環(huán)境損失成本充分內(nèi)部化，調(diào)節(jié)礦業(yè)企業(yè)成本和利潤構(gòu)成，對于實現(xiàn)礦產(chǎn)品價值和價格的統(tǒng)一、礦區(qū)和諧、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。然而對可持續(xù)發(fā)展準備金設(shè)計的一些重要問題尚未達成共識，改革具體方案設(shè)計和推行方式研究不夠深入，不僅缺少量化分析作為支持，成果質(zhì)量上也缺乏可操作性，理論與政策研究滯后于實踐，因而今后的研究除了在理論上的突破以外，還需要注重在政策轉(zhuǎn)化上具備可操作性。

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責任編輯郁之行

F426

A

1003-8477（2013）12-0090-04

邊俊杰（1975—），男，經(jīng)濟學(xué)博士，財政部財政科學(xué)研究所博士后，江西理工大學(xué)副教授。賴丹（1977—），女，江西理工大學(xué)副教授。

國家社科基金項目（13CJY126）；中國博士后第52批面上資助項目（2012M520209）。