深度推進村民自治促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定
——秭歸“幸福村落”創(chuàng)建的調(diào)查與思考

梅祖壽

（宜昌市委黨校，湖北宜昌 443000）

深度推進村民自治促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定
——秭歸“幸福村落”創(chuàng)建的調(diào)查與思考

梅祖壽

（宜昌市委黨校，湖北宜昌 443000）

如何把農(nóng)民組織起來參與到農(nóng)村社區(qū)的建設和管理中來，一直是村民自治的實踐難題和瓶頸制約，湖北省宜昌市秭歸縣“幸福村落”的創(chuàng)建，把村民委員會－村民小組－村落三級構(gòu)架與村“幸福村落”創(chuàng)建工作指導委員會—社區(qū)理事會—村落理事會三級構(gòu)架交叉融合，形成既合理分工又密切配合的自治網(wǎng)絡。特別是村落理事會自治組織和“一長八員”的基本工作隊伍所激發(fā)出的生機與活力，不僅在破解難題、突破瓶頸上卓有成效，而且把村民自治的實踐形態(tài)提升到了一個新的高度。其做法和經(jīng)驗具有理念上的時代性和先進性，法制上的合法性和規(guī)范性，形態(tài)上的系統(tǒng)性和開放性，實踐上的可行性和操作性，值得推廣和借鑒。

村民自治；實踐形式；調(diào)查與思考

在當代中國農(nóng)村，如何把農(nóng)民組織起來參與到農(nóng)村社區(qū)的建設和管理中來，一直是村民自治的實踐難題和瓶頸制約，特別是在地廣人稀的山區(qū)。[1](p104-108)在近10年實踐探索的基礎(chǔ)上，湖北省宜昌市秭歸縣“幸福村落”創(chuàng)建活動，不僅在破解難題、突破瓶頸上卓有成效，而且把村民自治的實踐形態(tài)提升到了一個新的高度。

一、“幸福村落”：創(chuàng)建與成效

湖北省宜昌市秭歸縣，是世界文化名人屈原的故里，也是三峽工程移民大縣和國家級貧困縣之一，全縣國土面積2427平方公里，轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、186個行政村，總?cè)丝?8.3萬人，其中農(nóng)業(yè)人口31.6萬人。秭歸縣在充分調(diào)研和精心謀劃的基礎(chǔ)上，2012年8月創(chuàng)造性地提出并選擇13個村開展“幸福村落”創(chuàng)建試點工作，2013年元月開始在全縣186個村全面推進?！靶腋４迓洹眲?chuàng)建，是指在黨委政府領(lǐng)導支持下，農(nóng)村社區(qū)以自然村落為單元，以村落理事會為載體，組織村民落實七項工作任務、實現(xiàn)九個治理目標，深度推進村民自治，促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定，提高群眾幸福指數(shù)的建設與管理活動。

1.創(chuàng)建“幸福村落”的主要做法。

——加強領(lǐng)導，建立機制?？h和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別成立“幸福村落”創(chuàng)建工作領(lǐng)導小組。村級成立“幸福村落”創(chuàng)建工作指導委員會，設置“幸福村落”創(chuàng)建工作指導委員會、農(nóng)村社區(qū)理事會、村落理事會三級組織架構(gòu)，分別明確人員組成和工作職責。要求做到“五有”：有組織機構(gòu)、有工作職責、有理事章程、有工作記錄、有檢查考評。

——尊重民意，劃分村落。按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同，利益共享、有利發(fā)展，群眾自愿、便于組織，尊重習慣、規(guī)模適度”的原則，以村為單位，村兩委提出初步方案，召開村民代表大會討論確定，將全縣186個村的1361個農(nóng)村社區(qū)劃分為2065個自然村落，每個村落約為30-80戶的規(guī)模，地域面積在1—2平方公里。

——民主推選，能人理事。村落理事會設立“一長八員”，即一名村落理事長和擔任八項職責的村落事務員（即經(jīng)濟員、宣傳員、幫扶員、調(diào)解員、維權(quán)員、管護員、環(huán)保員、張羅員），根據(jù)工作能力的大小一人可以兼任多“員”。186個村共推選村落“一長八員”9347人，將有能力并熱心為社會奉獻力量的農(nóng)村優(yōu)秀人才推選進“幸福村落”創(chuàng)建隊伍。

——落實任務，實現(xiàn)目標。創(chuàng)建“幸福村落”，重點是落實七項任務，實現(xiàn)九個目標。七項任務：一是大力發(fā)展村落經(jīng)濟；二是努力改善村落民生；三是積極建設村落設施；四是不斷繁榮村落文化；五是及時化解村落矛盾；六是著力解決村落困難；七是切實保障村落權(quán)益。九個目標（即“九個得到”）：經(jīng)濟得到發(fā)展、民生得到改善、環(huán)境得到保護、設施得到建設、鄉(xiāng)風得到凈化、正義得到伸張、矛盾得到化解、困難得到幫扶、權(quán)益得到保障。

——建章立制，規(guī)范運行?？h委政府下發(fā)《關(guān)于深入推進“幸福村落”創(chuàng)建工作的意見》。縣“幸福村落”創(chuàng)建工作領(lǐng)導小組及成員單位分別制定《“幸福村落”創(chuàng)建試點工作指南》、《“幸福村落”創(chuàng)建規(guī)劃建設指導大綱》、《“幸福村落”創(chuàng)建工作方案》。村討論制定《“幸福村落”創(chuàng)建實施方案》、《村落劃分方案》、《“幸福村落”創(chuàng)建考評辦法》、《“十星級文明戶”的評選標準》、《“幸福村落”建設理事會章程》及《村落公益事業(yè)建設和管理辦法》等配套辦法?？h和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別將“幸福村落”創(chuàng)建納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村綜合目標考核內(nèi)容，同時對達到“幸福村落”標準的村落進行命名表彰。

——政策扶持，提供保障。捆綁使用各部門政策資金，支持村落開展基礎(chǔ)設施建設、幫扶困難群眾、發(fā)展村落經(jīng)濟和公益事業(yè)。一是加大對農(nóng)村投入力度。據(jù)初步統(tǒng)計，2013年全縣到村級的無償涉農(nóng)資金達6.9億元，僅10個扶貧整村推進村投入就有7000多萬元，其中每個村的投入都在600萬元以上。二是提供相應財力支持。從2013年起每年給每個村增加1萬元轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費，用于“幸福村落”創(chuàng)建和十星級農(nóng)戶評選等活動。三是通過一事一議的辦法提供資金支持。全縣每年一事一議財政資金在1000萬元以上，平均每個村5-7萬元，這些都為村落理事會開展活動提供了保障。

2.創(chuàng)建“幸福村落”的主要成效。

一是群眾衷心擁護，公益事業(yè)好辦。“幸福村落”創(chuàng)建試點工作得到了村民的衷心擁護，他們切身感受到了“幸福村落”創(chuàng)建帶來的實惠，激發(fā)了群眾創(chuàng)建“幸福村落”的積極性和參與熱情。如水田壩鄉(xiāng)王家橋村第十四村落群眾沒要國家一分錢補償，自行協(xié)商調(diào)田、籌資投工，修通了1.2公里的柑橘園田間道路。茅坪鎮(zhèn)建東村的各村落理事長帶領(lǐng)群眾硬化機耕道3000多米。楊林橋鎮(zhèn)天鵝村6個村落組織村民投工600多個，維修村落公路24公里、建沼氣池30口、飲水池20口、架設水管3000米。九畹溪鎮(zhèn)界埡村第一村落剪刀巖有11戶村民至今不通公路，“幸福村落”創(chuàng)建工作啟動后，村民改變了以往“等靠要”和畏難心態(tài)，積極主動自籌資金、投工建設。

二是能人效應凸顯，生產(chǎn)發(fā)展好帶。“幸福村落”創(chuàng)建為村落能人施展才能、發(fā)揮特長提供了舞臺。在地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同的村落，理事長能帶領(lǐng)大家因地制宜地發(fā)展一種產(chǎn)業(yè)，老百姓的致富路上也有了更為貼心細致的領(lǐng)路人，各種種養(yǎng)殖技術(shù)和市場信息能更方便快捷地傳達到農(nóng)民手中。如九畹溪鎮(zhèn)界埡村第四村落的茶葉加工和銷售大戶杜寶成當選為村落理事長后，積極組織和指導該村落農(nóng)戶加強了300畝茶園的防蟲治病和田間管理，同時主動幫助聯(lián)系茶葉銷路，為茶農(nóng)增收致富作出了積極努力。

三是豐富文化生活，社會風氣好轉(zhuǎn)。各村落開展的群眾文化活動，擴大了農(nóng)村政策的宣傳面，強化了村民自治的意識，豐富了群眾的精神文化生活。如歸州鎮(zhèn)萬古寺村成立了群眾文化宣傳隊，大力宣傳惠農(nóng)政策、身邊好人好事，促進了社會風氣的好轉(zhuǎn)。茅坪鎮(zhèn)建東村第五村落的理事長董遠春把自家的一間房拿出來辦起了農(nóng)家書屋，方便村落百姓看書讀報；第十四村落理事長張榮，針對農(nóng)村外出人員多、留守力量弱、紅白喜事難辦等問題，成立了建東村紅白理事會，組建了鼓樂隊和宴席炊事隊，不僅方便了村落群眾、繁榮了群眾文化，還增加了群眾的經(jīng)濟收入。

四是社會力量給力，村組干部好當?！靶腋４迓洹眲?chuàng)建以來，以往的矛盾糾紛調(diào)解、紅白喜事張羅、參保參合基金收繳、環(huán)境衛(wèi)生整治等必須由村干部親自處理的事務，現(xiàn)在都可以交給村落理事會去完成，使得村“兩委”干部一下子從繁重的村級事務中解脫出來，將時間和精力更多地投入到村級的長遠規(guī)劃和發(fā)展等重大事項之中。正如村落群眾所言：“加了村落理事會，減了村（區(qū)）苦和累，乘以義務服務隊，除去困難一大堆，等于群眾得實惠。”（注：村，即村委會；區(qū)，即農(nóng)村社區(qū)；義務服務隊，即“一長八員”），生動形象地道出了“幸福村落”創(chuàng)建工作的好處。

五是有效組織農(nóng)民，群眾工作好做。通過開展“幸福村落”創(chuàng)建，村落群眾主體意識增強，公共參與熱情高漲，主動找村里要求調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、興辦公益事業(yè)，逼著村里向上爭取項目。許多村落在理事長的帶領(lǐng)下，成功開展了多項公益活動，過去議不成的事現(xiàn)在議得成了，過去辦不了的事現(xiàn)在可以辦了，一些理事長的威信逐步提高，給現(xiàn)任村干部造成一定壓力，逼著村干部主動轉(zhuǎn)變工作作風。郭家壩鎮(zhèn)百日場村黨總支書記感慨地說：“現(xiàn)在我們村干部有了很大的危機感，如果我們作風不扎實，不能為村民辦實事，下次換屆時老百姓可就不會選我們了”。

二、“幸福村落”：背景與升級

“幸福村落”創(chuàng)建工作能夠在短時間內(nèi)取得驕人成績，除了力度大措施實，還與前期實踐基礎(chǔ)、工作經(jīng)驗以及對村民自治法理精神與時代要求的深刻把握和努力貫徹密切相關(guān)。正是根據(jù)這樣的深刻背景，我們才做出這樣的判斷，“幸福村落”創(chuàng)建把村民自治的實踐形態(tài)提升到了一個新的高度。

1.創(chuàng)建“幸福村落”的主要背景。

第一，從“幸福村落”創(chuàng)建的直接背景上看，自2003年以來，秭歸縣在全縣深入推進了“楊林橋模式”的農(nóng)村社區(qū)建設。“楊林橋模式”就是改革鎮(zhèn)村組行政建制模式，撤銷村民小組，成立社區(qū)理事會，建立起村委會——社區(qū)理事會——互助組——基本農(nóng)戶的農(nóng)村社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)?！皸盍謽蚰Ｊ健痹恢苓\清教授稱為為農(nóng)村社區(qū)積累寶貴的體制外組織資源的新嘗試。[2](p103-107)然而近十年的探索和實踐，積累了經(jīng)驗，也碰到了新的難題。一是農(nóng)村社區(qū)規(guī)模過大，村民自治功能難發(fā)揮，不適應農(nóng)村社會的建設與管理。二是社區(qū)服務半徑過大，社會管理服務難到位，不能滿足群眾的需求和愿望。三是農(nóng)村能人缺乏名正言順的“身份”和發(fā)揮作用的平臺，村干部力量不足與社會力量大量閑置并存，不能凝聚農(nóng)村社會力量形成合力。四是近年來城市社會管理創(chuàng)新成效顯著，農(nóng)村社會建設和管理迫切需要探索新路。而根本原因還是在于缺乏有效的形式、載體、網(wǎng)絡把農(nóng)民組織起來參與到農(nóng)村社區(qū)的建設和管理中來。[3](p1-32)“幸福村落”創(chuàng)建著眼于具有地緣文化內(nèi)聚力的村落，成立村落理事會及“一長八員”的基本隊伍，由此找準了解決組織問題的突破口。

第二，從“幸福村落”創(chuàng)建深度推進村民自治的國內(nèi)背景上看，《中華人民共和國村民委員會組織法》的立法宗旨就是保障村民實行自治、由村民依法辦理自己的事情、保障村民的公共參與，并采取村民委員會的組織形式，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。[4]然而在具體的實踐形式上，雖然全國各地推出了不少的成功做法和經(jīng)驗，如已寫進中央一號文件要求普遍推廣的“四議兩公開”工作法，湖北宜昌宜都市高壩洲鎮(zhèn)創(chuàng)建“和諧共建中心戶”聚合農(nóng)村民間管理力量的機制創(chuàng)新等，但就如何組織農(nóng)民并使之有效參與的組織形式問題，長期以來并未得到有效解決。[5](p60-62)“幸福村落”創(chuàng)建在參觀學習外地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在村民委員會組織法的框架內(nèi)，嵌入“幸福村落”創(chuàng)建工作指導委員會—社區(qū)理事會—村落理事會的三級組織構(gòu)架，特別突出村落理事會的地位和作用，這就為組織農(nóng)民并使之有效參與提供了最適宜、最便捷、最受關(guān)注的組織形式。

第三，從“幸福村落”創(chuàng)建體現(xiàn)了現(xiàn)代治理理念的時代背景上看，在現(xiàn)代治理理念看來，治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。而強調(diào)多元、民主、參與、協(xié)作、互動等總是現(xiàn)代治理理念的特點。周運清教授指出我國鄉(xiāng)村治理的本土計劃和行動策略應集中在重組民心民力、推進村民參與、解放基層政府、構(gòu)建和諧農(nóng)村四個方面。[6](p89-103)“幸福村落”創(chuàng)建的做法和成效應該說較多地融進了現(xiàn)代治理理念及其鄉(xiāng)村治理的本土計劃和行動策略。

2.創(chuàng)建“幸福村落”的主要升級。

——政府升級。在縣級層次和縣域范圍，特別是提供領(lǐng)導、政策、干部、資金等方面的力量實施“幸福村落”創(chuàng)建，克服了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村單獨創(chuàng)建缺乏條件支持上的困難，體現(xiàn)了“幸福村落”創(chuàng)建領(lǐng)導和保障上的升級。

——自治升級。對村民自治組織形式進行重新設計，把村民委員會－村民小組－村落三級構(gòu)架與村“幸福村落”創(chuàng)建工作指導委員會—社區(qū)理事會—村落理事會三級構(gòu)架交叉融合，形成既合理分工又密切配合的自治網(wǎng)絡。如村“幸福村落”創(chuàng)建工作指導委員會主任一般由村黨支部書記兼任，村“兩委”其他成員兼任副主任，社區(qū)理事長為當然的成員。社區(qū)理事長原則上由村民小組長擔任，村落理事長是社區(qū)理事會的當然理事。村落理事會由村落理事長和理事（經(jīng)濟員、宣傳員、幫扶員、調(diào)解員、維權(quán)員、管護員、環(huán)保員、張羅員）組成，簡稱“一長八員”，組建起了相當規(guī)模的理事隊伍。村落村民全體大會是村落最高議事機構(gòu)，村落理事會是處理村落日常事務的常規(guī)性社會自治組織。村落成員大會與村落理事會所議事項及通過的決議及時向村黨組織、村委會反饋，聽取村黨組織與村委會的建議并接受其指導。議事懇談會是村落理事會的基本議事形式與民主協(xié)商方式?！靶腋４迓洹眲?chuàng)建的組織形式和運行機制，體現(xiàn)了組織農(nóng)民并使之有效參與上的升級。

——能人升級。村落理事會的“一長八員”，雖然屬于社會組織成員，“常駐”的“編外農(nóng)村工作隊”，并以義務方式履職，但他們有了名正言順的“身份”和發(fā)揮作用的平臺。體現(xiàn)了民間能人在村民自治中的地位和作用上的升級。

——村民升級。村民憑借村落理事會這個最適宜、最便捷、最受他們關(guān)注的組織平臺，能夠最直接、最現(xiàn)實地表達訴求、參加活動、改善環(huán)境、共建共享，體現(xiàn)了組織需求和公共參與上的升級。

三、“幸福村落”：結(jié)論與思考

秭歸縣“幸福村落”創(chuàng)建活動在黨委政府的大力推動下，充分發(fā)揮村民的主體作用和基層群眾的首創(chuàng)精神，把社會建設和管理的“末梢”延伸到農(nóng)村最基層，從而找到了村民自治的有效實現(xiàn)形式，匯聚了來自村落民間的建設與管理力量，有效解決了村干部力量薄弱和培養(yǎng)選拔來源的問題，提高了農(nóng)民的組織化程度和公共參與水平，進一步推進了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，促進了社會和諧，提高了廣大農(nóng)民群眾的幸福指數(shù)，使“幸福村落”名副其實。其做法和經(jīng)驗具有理念上的時代性和先進性，法制上的合法性和規(guī)范性，形態(tài)上的系統(tǒng)性和開放性，實踐上的可行性和操作性，值得推廣和借鑒。

同時，“幸福村落”創(chuàng)建是一項復雜的系統(tǒng)工程，其成效總體上說還是初步的，持續(xù)推進仍面臨著諸多挑戰(zhàn)，如政府對“幸福村落”創(chuàng)建政策支持和資金投入的規(guī)范性和持續(xù)性問題，村落理事會屬于基層群眾自治組織，其經(jīng)濟支撐和持續(xù)發(fā)展問題，“一長八員”隊伍穩(wěn)定及考核、評比、表彰等激勵機制問題等，要有效應對這些挑戰(zhàn)和問題。

總之，只要方向和路子選對了，就沒有回頭和停止的理由。“幸福村落”創(chuàng)建要真正做到不斷創(chuàng)建“村落幸?！?。建議省委、省政府適時在秭歸縣組織召開“幸福村落”創(chuàng)建工作現(xiàn)場會，并在此基礎(chǔ)上制訂《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理創(chuàng)新的實施意見》，以深入推進幸福湖北建設。

[1]唐建平，梅祖壽，劉明君.健全組織：擴大村民在社區(qū)治理中的公共參與[J]．華中農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2013，（3）.

[2]周運清，沈蕓.構(gòu)建和諧農(nóng)村社會的理論與實踐[J]．中南民族大學學報（人文社會科學版），2007，（1）.

[3]賀雪峰.組織起來[M].濟南：山東人民出版社，2011.

[4]《中華人民共和國村民委員會組織法》（1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過，2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂）[DBOL].http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm，2010-10-28.

[5]梅祖壽，劉明君.聚合農(nóng)村民間管理力量的機制創(chuàng)新[J]．求索，2012，（2）.

[6]周運清，王培剛.全球鄉(xiāng)村治理視野下的中國鄉(xiāng)村治理的個案分析[J]．社會（滬），2005，（6）.

責任編輯周剛

F127（263）

A

1003-8477（2013）12-0084-03

梅祖壽（1961—），男，中共宜昌市委黨?；A(chǔ)理論教研室主任，教授。