整體性治理視野下中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策“碎片化”的體制邏輯

吳紅梅

(黔南民族師范學(xué)院管理科學(xué)系，貴州 都勻，558000)

自1997年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》開始，中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了省級(jí)統(tǒng)籌乃至全國(guó)統(tǒng)籌，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)一體化、事業(yè)單位養(yǎng)老保障改革試點(diǎn)等多次改革與完善，每次改革無不與解決社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的“碎片化”問題相關(guān)。由此可見，中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的“碎片化”已經(jīng)成為制度體系進(jìn)一步完善與發(fā)展的瓶頸。因此，探究碎片化問題的生成機(jī)理也是學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)。

一、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策“碎片化”根源的研究述評(píng)

學(xué)界關(guān)于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策“碎片化”根源的研究一般從統(tǒng)籌層次提高的障礙、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的障礙等方面來探討。

江春澤等人認(rèn)為統(tǒng)籌層次提高的障礙因素是各省區(qū)在制度參數(shù)方面的差異，養(yǎng)老保險(xiǎn)分割的管理體制，各級(jí)政府及財(cái)政缺乏對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)效投入機(jī)制等方面。[1]曹信邦認(rèn)為統(tǒng)籌層次難以提高的障礙因素在于體制、經(jīng)濟(jì)、人口、公民權(quán)體系、農(nóng)民利益表達(dá)權(quán)和技術(shù)性等六大障礙。[2]方強(qiáng)認(rèn)為造成流動(dòng)人員轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的原因是現(xiàn)行制度不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)人員自由流動(dòng)的要求，養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)收現(xiàn)付模式，參保人員的擇富心理，管理手段落后、操作辦法不規(guī)范等方面。[3]鄭秉文指出碎片化制度的根源在于強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體博弈、制度設(shè)計(jì)存在缺陷、認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)、中央權(quán)威弱化等多種影響因素綜合的結(jié)果。[4]楊宜勇、辛小柏認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分割根源在于:區(qū)域間發(fā)展差距比較大;現(xiàn)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制影響地區(qū)的局部利益;轉(zhuǎn)出就是轉(zhuǎn)嫁了責(zé)任，轉(zhuǎn)入就意味著將來要承擔(dān)責(zé)任;社會(huì)保險(xiǎn)制度本身的原因，如繳費(fèi)年限的設(shè)置和只轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶;社會(huì)保險(xiǎn)與戶籍掛鉤的管理辦法等。[5]

上述研究者總結(jié)了導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分割的根源，可歸納為制度本身、政府體制、地區(qū)差異、人口社會(huì)等方面的因素。遺憾的是，上述的根源分析有顛倒因果關(guān)系之處。有些因素是碎片化政策導(dǎo)致的結(jié)果，如制度參數(shù)的差異。有些因素需通過一定媒介才會(huì)導(dǎo)致碎片化的結(jié)果，例如體制外的環(huán)境因素通過對(duì)體制影響導(dǎo)致各地政策差異。這些環(huán)境因素的差異并不必然導(dǎo)致碎片化的結(jié)果，只有結(jié)合我國(guó)行政、財(cái)政以及社會(huì)體制等因素才能發(fā)揮作用。針對(duì)以上不足，本文將從整體性治理視角對(duì)體制性因素如何導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的碎片化進(jìn)行系統(tǒng)全面剖析。

二、整體性治理視野下社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的“碎片化”表現(xiàn)及危害

整體性治理理論是20世紀(jì)90年代末西方興起的治理理論，挪威學(xué)者Tom Christensen＆Per L?greid認(rèn)為它是對(duì)公共部門裂化，如“部門主義”、“視野狹隘”、“各自為政”等現(xiàn)象做出的反應(yīng)。[6]整體性治理理論的集大成者佩里·?？怂拐J(rèn)為由于機(jī)構(gòu)間有共同或相近目標(biāo)，卻缺乏相互溝通合作的渠道，以致機(jī)構(gòu)間執(zhí)行政策的手段呈現(xiàn)沖突的狀況，甚至導(dǎo)致地盤爭(zhēng)奪戰(zhàn)，進(jìn)而形成碎片化的結(jié)果。

因此，從整體性治理視野來審視我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策碎片化，既指城鄉(xiāng)、不同職業(yè)人群和不同統(tǒng)籌區(qū)域之間的不同政策，更指政策過程中由于政策目標(biāo)與手段間相互沖突導(dǎo)致的各種異化現(xiàn)象，具體可歸納為以下五種:(1)歧視性規(guī)定——不同養(yǎng)老保險(xiǎn)政策因主體身份、職業(yè)的不同而在權(quán)利與義務(wù)規(guī)定方面存在差別;(2)各自為政——地方統(tǒng)籌下各地在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的參數(shù)規(guī)定方面不一致，從而形成政策間的壁壘，甚至在國(guó)家以統(tǒng)一和回歸統(tǒng)賬結(jié)合的政策為目標(biāo)的做實(shí)個(gè)人賬戶改革過程中，又形成新的政策分割;(3)地盤爭(zhēng)奪戰(zhàn)——碎片化政策下的重復(fù)參保、屬地管理下的基金管理權(quán)的爭(zhēng)奪甚至“擠費(fèi)保稅”現(xiàn)象;①“擠費(fèi)保稅”現(xiàn)象指地方為了盡可能多收稅，會(huì)少核定企業(yè)參保人數(shù)，從而使企業(yè)少繳養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌費(fèi)，降低企業(yè)成本，增加企業(yè)上繳稅收。(4)部門主義——養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制分散化，表現(xiàn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的雙重征繳體制，養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)的分割和監(jiān)督體制的分散化;(5)視野褊狹——附加于戶籍制度的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中的各種社會(huì)排斥現(xiàn)象。

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的上述碎片化現(xiàn)象給參保主體、各級(jí)政府、政策本身的可持續(xù)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展造成諸多危害。第一，各自為政使各參保主體間的負(fù)擔(dān)與待遇水平差距巨大，使參保者遭受“便攜性損失”，并影響全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成;第二，視野褊狹使政府及其部門間互相轉(zhuǎn)嫁成本，潛在的增加了各級(jí)政府和未來政府的養(yǎng)老成本;第三，部門主義造成資源的重復(fù)使用與浪費(fèi);第四，地盤爭(zhēng)奪戰(zhàn)引發(fā)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)主體的策略性行為，如各政策主體在政策設(shè)計(jì)時(shí)更偏向于高收入、低風(fēng)險(xiǎn)人群的逆向選擇行為，參保主體的欠費(fèi)、逃費(fèi)等道德風(fēng)險(xiǎn)行為以及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的規(guī)制缺位和服務(wù)遺漏等;第五，歧視性規(guī)定導(dǎo)致“不利的融入”;第六，多種制度并軌引發(fā)養(yǎng)老待遇的攀比上漲，影響制度的可持續(xù)性。

三、整體性治理視野下社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策碎片化的體制邏輯

佩里·?？怂拐J(rèn)為碎片化政府的根源在于機(jī)構(gòu)間有共同或相近目標(biāo)，卻缺乏相互溝通合作的渠道，以致機(jī)構(gòu)間執(zhí)行政策的手段呈現(xiàn)沖突的狀況。政府實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段有很多，包括資金、技術(shù)、信息和人員等資源以及決定這些資源如何分配的體制和如何應(yīng)用的機(jī)制。換而言之，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段本身并無好壞對(duì)錯(cuò)之分，只是在缺乏與政策目標(biāo)以及其他機(jī)構(gòu)執(zhí)行手段的協(xié)調(diào)配合情況下才會(huì)發(fā)生沖突和分割的現(xiàn)象，可歸結(jié)為體制性因素的意外結(jié)果。即每個(gè)機(jī)構(gòu)組織可能觸犯的碎片化錯(cuò)誤，其發(fā)展并非出自組織本意，屬于意想不到的結(jié)果。比如，在沒有考慮組織整體效益的情況下強(qiáng)調(diào)部門效益，對(duì)民主壓力的回應(yīng)等都可能導(dǎo)致政策與管理的碎片化。[7]

因此，要探尋中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策碎片化的根源，首先要理解決定各種養(yǎng)老資源如何分配的體制及其運(yùn)行機(jī)制。周黎安總結(jié)出了我國(guó)傳統(tǒng)行政治理模式的四個(gè)要素，即財(cái)政包干制、行政發(fā)包制、屬地原則和地方官員晉升競(jìng)爭(zhēng)，并認(rèn)為以上四要素相互支持，相互依存。[8]本文沿用這一觀點(diǎn)，認(rèn)為中國(guó)行政體制結(jié)構(gòu)、分級(jí)財(cái)政體制、干部人事管理體制以及雙重戶籍墻等體制性因素之間的相互作用，偏離了整體的養(yǎng)老目標(biāo)。具體而言，就是這些體制性因素會(huì)導(dǎo)致政策運(yùn)行中出現(xiàn)各種組織壁壘現(xiàn)象，如政策壁壘，信息壁壘，技術(shù)壁壘和資源壁壘等現(xiàn)象，組織間無法進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)以及共享資源，進(jìn)而導(dǎo)致各類基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的分割以及地區(qū)和群體養(yǎng)老待遇的巨大差距。

(一)中國(guó)行政體制與養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的碎片化

1.中國(guó)行政體制的特征

從組織結(jié)構(gòu)來看，中國(guó)行政體制可分為縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)和橫向部門結(jié)構(gòu)。從運(yùn)行機(jī)制而言，我國(guó)行政體制表現(xiàn)為行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制一體化;重大改革的自下而上的試點(diǎn)和自上而下的推廣。由此，在單一集權(quán)制的政治體制框架下，形成了中國(guó)行政體制的三個(gè)特征:

(1)“職責(zé)同構(gòu)”與“行政性分權(quán)”。“職責(zé)同構(gòu)”，是指在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國(guó)每一級(jí)政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”，[9]而且，下級(jí)政府的具體事權(quán)范圍都是通過上級(jí)政府的政府規(guī)章或中央政府的行政法規(guī)賦予的，是一種“行政性分權(quán)”。

(2)“條塊結(jié)合，雙重領(lǐng)導(dǎo)”?！皸l”是指中央政府設(shè)置的各類職能部門，依據(jù)“對(duì)口管理”的原則，在地方各層級(jí)政府也同樣設(shè)置相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)，每一部門自上至下縱向自成一個(gè)體系;“塊”是指地方各層級(jí)政府。地方政府的“條”都有兩條接受命令的線，即上級(jí)的“條條”和本級(jí)政府的“塊塊”，從而構(gòu)成了通常所說的“條塊結(jié)合，雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制。在行政過程中一級(jí)政府所屬的職能部門要接受上級(jí)“條條”的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督，同時(shí)要接受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，通常就會(huì)出現(xiàn)兩種“條塊關(guān)系”，一是尊重屬地管理的原則，“條塊結(jié)合，以塊為主”;二是“條塊結(jié)合，垂直管理”?！耙詨K為主”的優(yōu)勢(shì)在于使中央政策意圖在地方得到貫徹的同時(shí)也尊重了地方的實(shí)際和意愿，使“條條”和“塊塊”的權(quán)力相互制橫、利益得以協(xié)調(diào)。但是，這一行政權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)在的具有“分割的威權(quán)主義”的特點(diǎn)，[10]尤其當(dāng)那些本質(zhì)上屬于全國(guó)性的公共事務(wù)在地域間被人為地分割，使其地域化、局部化，與行政分權(quán)相配套的地方官員的晉升激勵(lì)機(jī)制則進(jìn)一步固化了這種地域化的后果。

2.中國(guó)行政體制與養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的碎片化

(1)“行政性分權(quán)”、決策權(quán)的地方化與各自為政。行政性分權(quán)的特點(diǎn)是中央與地方政府在職責(zé)、權(quán)限方面的劃分是由中央政府主導(dǎo)的，分權(quán)的內(nèi)容包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督與評(píng)估等所有的行政事務(wù)權(quán)限，一旦中央發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)權(quán)力的下放造成不良的后果或?qū)χ醒牖蛉掷娌焕?，就?huì)收回這項(xiàng)權(quán)力。由于我國(guó)東、中、西部地方發(fā)展的非均衡和其他社會(huì)、文化環(huán)境的復(fù)雜性，在全國(guó)執(zhí)行一項(xiàng)整齊劃一的政策并予以法律化，可能會(huì)導(dǎo)致無法預(yù)料和控制的結(jié)果，從這個(gè)意義上講行政性分權(quán)更具靈活性，也適合我國(guó)復(fù)雜而非均衡的地方實(shí)際。但是，與靈活性相對(duì)的就是權(quán)力劃分的隨意性、盲目性和缺乏嚴(yán)肅性。在我國(guó)，除國(guó)防和外交之外，中央與地方政府的職責(zé)權(quán)限范圍幾乎雷同。這意味著，一方面，地方幾乎擁有管理所有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的全部行政事務(wù)權(quán)限;另一方面地方又不能對(duì)任一項(xiàng)事務(wù)擁有完整的職權(quán)，因?yàn)樾姓苑艡?quán)是不確定的，放權(quán)和收權(quán)的范圍和時(shí)間都隨中央政府的意志而定。從地方政府的角度而言，由于處于放權(quán)的被動(dòng)接受者地位，對(duì)未來的不確定性難以把握。地方在經(jīng)歷幾次收放的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)后，發(fā)現(xiàn)不管權(quán)力用多用少，最后終歸要上收。既然如此，少用不如多用，結(jié)果導(dǎo)致地方政府自主性擴(kuò)張和決策權(quán)地方化。

正是由于決策權(quán)的地方化，使得城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在各個(gè)地方的政策規(guī)定不統(tǒng)一，而這些規(guī)定背后體現(xiàn)的是地方的和政策制定主體的利益偏好，這些利益一經(jīng)形成就會(huì)不斷的固化，使各地方政策所覆蓋的對(duì)象成為一個(gè)個(gè)地方既得利益群體，最后導(dǎo)致社會(huì)統(tǒng)籌層次難以提高。1995年，在貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》后，由于各地在制度模式的選擇、繳費(fèi)比例的確定等方面有自主選擇權(quán)，其后果是同一養(yǎng)老政策的多樣化與碎片化。同樣地授權(quán)規(guī)定也出現(xiàn)在1997年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》中，使得各地把不同人群納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍的時(shí)間不統(tǒng)一，而且各地在繳費(fèi)比例、待遇給付、領(lǐng)取資格等方面的規(guī)定也不一致，地方政策的不統(tǒng)一直接阻礙了參保人保險(xiǎn)關(guān)系的異地轉(zhuǎn)移接續(xù)。2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》中關(guān)于建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的規(guī)定，仍要求各地根據(jù)本地實(shí)際情況提出具體調(diào)整方案。隨后幾年，按中央政府提出的要求，各地企業(yè)職工基本養(yǎng)老金競(jìng)相增長(zhǎng)，雖然中央提出了年增長(zhǎng)10%的原則性規(guī)定，但地方一般都高于這一水平，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，致使地方形成一股養(yǎng)老金水平的攀比之風(fēng)。

(2)“條塊結(jié)合、以塊為主”與部門主義和“地盤爭(zhēng)奪戰(zhàn)”“條塊結(jié)合，以塊為主”體制下，作為一級(jí)政府的職能組成部門，在業(yè)務(wù)上要受上級(jí)職能部門的指導(dǎo)，而在財(cái)務(wù)和人事方面受該級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)該級(jí)政府的目標(biāo)與上級(jí)部門的目標(biāo)不一致時(shí)，條塊矛盾就必然會(huì)發(fā)生。我國(guó)社會(huì)保障部門在財(cái)務(wù)和人事方面就隸屬于地方政府，雖然在業(yè)務(wù)上接受上級(jí)社會(huì)保障部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，但實(shí)踐中則體現(xiàn)為“條塊結(jié)合，以塊為主”的屬地治理。這種“條塊結(jié)合，以塊為主”的養(yǎng)老保險(xiǎn)屬地治理，使承擔(dān)了政策制定、基金征繳、投資管理、養(yǎng)老保險(xiǎn)金發(fā)放和內(nèi)部監(jiān)管等多項(xiàng)職能的社會(huì)保障部門主要服從當(dāng)?shù)氐睦婧彤?dāng)?shù)卣恼咭鈭D，即使這一服從會(huì)偏離中央和上級(jí)部門的原則和政策精神。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策碎片化所致的各種異化現(xiàn)象，如中山美的“擠費(fèi)保稅”案，蔣乃群老人退休關(guān)系難以接續(xù)和確定案，統(tǒng)籌層次難以提高等現(xiàn)象都可歸因于“條塊結(jié)合，以塊為主”體制下的內(nèi)在張力。當(dāng)政府間或部門間的利益目標(biāo)存在分歧，而各部門、各政府又都竭力維護(hù)本組織的利益而不與相關(guān)組織進(jìn)行溝通時(shí)，“雙重分割”的現(xiàn)象就產(chǎn)生了，即“條的分割”或“部門主義”和“塊的分割”或“各自為政”、“地盤爭(zhēng)奪戰(zhàn)”、“地方保護(hù)主義”?！皸l的分割”指當(dāng)不同部門都對(duì)同一件公共事務(wù)擁有管理權(quán)限和承擔(dān)職責(zé)，而部門間卻都固守本部門的職責(zé)、權(quán)限、資源和目標(biāo)，缺乏相互溝通和資源共享的局面;例如，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的雙重征繳、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦管理的分開、養(yǎng)老保險(xiǎn)部門及其信息系統(tǒng)與相關(guān)部門及其信息系統(tǒng)的各自封閉運(yùn)行等分割現(xiàn)象?！皦K的分割”是當(dāng)某件公共事務(wù)是跨區(qū)域政府的事務(wù)時(shí)，各地方政府只從本區(qū)域角度來處理問題，沒有與其他相關(guān)地方政府進(jìn)行溝通與協(xié)作而導(dǎo)致的狀況。政府處理公共事務(wù)所需資源總是稀缺的、受約束的，當(dāng)緊張的資源被分開來使用時(shí)，各使用主體“地盤爭(zhēng)奪戰(zhàn)”或“各自為政”的局面就不可避免了，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地方統(tǒng)籌的堅(jiān)持、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理權(quán)的爭(zhēng)奪就屬于典型的“塊的分割”。

(二)不完善的分級(jí)財(cái)政體制加劇了條塊雙重分割

分級(jí)財(cái)政體制是指在憲法或相關(guān)法律確立的各級(jí)政府獨(dú)立事權(quán)的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府獨(dú)立地行使各自的財(cái)政權(quán)力，自收自支、自求平衡、自行管理，各自獨(dú)立其財(cái)政預(yù)算的一種體制。

相比于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的統(tǒng)收統(tǒng)支，分級(jí)財(cái)政體制使地方政府成為有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體，使地方有足夠的動(dòng)力去維護(hù)和創(chuàng)造本級(jí)的財(cái)政收入，尤其實(shí)行分稅制分級(jí)財(cái)政體制以后。但是，我國(guó)實(shí)行的分稅制分級(jí)財(cái)政體制又是不完善的。

1.事權(quán)劃分不合理

根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公共財(cái)政原理，分稅制是以劃分稅種、稅權(quán)為主要方式來確定各級(jí)政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力范圍和管理權(quán)責(zé)，處理政府間財(cái)政分配關(guān)系的一種分級(jí)財(cái)政管理制度。[11]而分稅制的前提是政府間事權(quán)范圍的明確。按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，財(cái)政應(yīng)盡量從市場(chǎng)領(lǐng)域退出，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共產(chǎn)品和社會(huì)福利的有效供給，這涉及政府與市場(chǎng)職能邊界的初次劃分，在此基礎(chǔ)上，再按受益性與區(qū)域性原則合理劃分各級(jí)政府間的事權(quán)。然而，我國(guó)各級(jí)政府間的兩次事權(quán)劃分都不明確。(1)政府與市場(chǎng)的職能分界不清，越位與缺位并存。[12]政府職能仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的痕跡，一方面，政府管了許多應(yīng)由市場(chǎng)來承擔(dān)的私人領(lǐng)域的事務(wù)，例如，經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資和高福利性需求，造成政府的越位;另一方面，許多應(yīng)由政府承擔(dān)的公共領(lǐng)域的事務(wù)卻被忽視了，例如，基本公共服務(wù)的供給，形成政府的缺位;(2)政府間事權(quán)劃分存在錯(cuò)位。我國(guó)政府間分權(quán)是行政性分權(quán)，中央將一些全國(guó)性目標(biāo)授予省級(jí)政府，如教育、醫(yī)療和再分配性社會(huì)保障，以此類推，省級(jí)政府則把任務(wù)分配給了地市政府。行政性分權(quán)導(dǎo)致政府間事權(quán)的錯(cuò)位，中央和省政府集中了過多的基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出份額，地縣級(jí)政府承擔(dān)了主要的社會(huì)保障支出。地級(jí)市和縣(市)政府構(gòu)成提供社會(huì)安全網(wǎng)的主體，負(fù)責(zé)向國(guó)企下崗工人提供收入支持和再培訓(xùn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及城市最低生活保障，還要承擔(dān)地區(qū)性養(yǎng)老金計(jì)劃所需的資金。

2.事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等和低效的轉(zhuǎn)移支付制度

在中國(guó)的行政體制背景下，分稅制改革不僅沒有明確政府間的事權(quán)，以致事權(quán)層層下移，而且改革后留給地方的是大稅種的小部分、小稅種的大部分。[13]在財(cái)力與事權(quán)不對(duì)等的狀況下，承擔(dān)了大量事權(quán)的地方政府，尤其是縣市政府，財(cái)政支出的大部分依賴轉(zhuǎn)移支付。在全國(guó)范圍內(nèi)，若將退稅計(jì)算在內(nèi)，縣一級(jí)平均2/3的支出依賴轉(zhuǎn)移支付。[14]在規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度中，其主要目標(biāo)在于通過轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的財(cái)力均等化，以縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)差距。而我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度遠(yuǎn)沒達(dá)到這一目標(biāo)。我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付主要包括稅收返還的轉(zhuǎn)移支付(占了轉(zhuǎn)移支付總額的大頭，其作用在于維護(hù)各級(jí)政府在分稅制實(shí)施前的既得利益)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是指那些可以由收到轉(zhuǎn)移支付的政府將其作為自有收入而自行分配的資金，包括一般性的、民族地區(qū)的、調(diào)整工資的、農(nóng)村稅費(fèi)改革的、縣鄉(xiāng)獎(jiǎng)補(bǔ)和其他財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。這些轉(zhuǎn)移支付或者是分擔(dān)中央發(fā)起的改革增加的費(fèi)用，如調(diào)整工資的轉(zhuǎn)移支付;或者是收入替代，如農(nóng)村稅費(fèi)改革的轉(zhuǎn)移支付;或者與一些新項(xiàng)目緊密聯(lián)系，如兩免一補(bǔ)，有很強(qiáng)的“專項(xiàng)”目標(biāo)。因此，雖然地方政府所獲得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額日趨增加，但真正能作為自有收入而自行分配的資金份額并不大。此外，中國(guó)各級(jí)政府在預(yù)算執(zhí)行中有三項(xiàng)資金必須首先保證，即“三保證”:保政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資發(fā)放和保社會(huì)穩(wěn)定。綜上所述，對(duì)于大多數(shù)依賴轉(zhuǎn)移支付運(yùn)轉(zhuǎn)又有眾多任務(wù)目標(biāo)需要執(zhí)行的地方政府來說，根據(jù)輕重緩急與自身支出結(jié)構(gòu)的偏好排序下來，真正用于公共服務(wù)的提供的財(cái)政資金就非常有限了。

3.不完善的分稅制與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的雙重分割

在財(cái)政收入既定和事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱的現(xiàn)實(shí)背景下，各級(jí)政府作為獨(dú)立的利益主體，要想爭(zhēng)取更多的財(cái)政資源，有三條途徑:一是開源節(jié)流，即自己創(chuàng)造更多的財(cái)政收入來源，同時(shí)節(jié)省財(cái)政開支;二是爭(zhēng)取更多的事權(quán);三是向上級(jí)政府爭(zhēng)取補(bǔ)助。

(1)政府間事權(quán)的爭(zhēng)奪和財(cái)責(zé)的推脫形成條塊的雙重分割。就養(yǎng)老保險(xiǎn)事權(quán)的爭(zhēng)奪而言，就是爭(zhēng)取更多養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌權(quán)和經(jīng)辦權(quán)。一是中央與地方政府間統(tǒng)籌權(quán)的爭(zhēng)奪，即1990年代“行業(yè)統(tǒng)籌”與“地方統(tǒng)籌”的競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)椤靶袠I(yè)統(tǒng)籌”企業(yè)都是一些效益好、職工年齡結(jié)構(gòu)輕的中央企業(yè)，“行業(yè)統(tǒng)籌”后，中央一方面可以少支出退休金;另一方面，年輕的職工結(jié)構(gòu)降低了企業(yè)的繳費(fèi)率，從而使企業(yè)的稅前支出減少，提高了中央企業(yè)的稅收份額和上繳利潤(rùn)水平;二是省級(jí)與縣市政府間關(guān)于統(tǒng)籌權(quán)的博弈。在養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)法律不完善的狀況下，哪級(jí)政府擁有了基金的統(tǒng)籌權(quán)意味著擁有了養(yǎng)老基金的管理權(quán)與自由支配權(quán)，上移則觸動(dòng)了原統(tǒng)籌地方的利益;另一方面，由于地方在基金的結(jié)余與缺口方面的差異，在統(tǒng)籌過程中損益有別，進(jìn)而形成了橫向的利益分歧。正是政府出于本級(jí)利益的考慮，使我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)一直維持在地方統(tǒng)籌層次;第三，中央政府部門與省級(jí)政府的利益沖突形成新的分割?！白鰧?shí)”個(gè)人賬戶改革過程中對(duì)定額補(bǔ)貼的設(shè)計(jì)就反映了中央政府和地方政府在財(cái)政支出責(zé)任上存在利益沖突。遼寧省試點(diǎn)中，統(tǒng)籌賬戶的當(dāng)期發(fā)放缺口由財(cái)政給予補(bǔ)貼。做實(shí)個(gè)人賬戶的比例是5%，由中央財(cái)政補(bǔ)貼其中的75%，地方財(cái)政補(bǔ)貼25%。2006年八省市開始做實(shí)試點(diǎn)，采取動(dòng)態(tài)做實(shí)、半動(dòng)態(tài)補(bǔ)助的辦法，即個(gè)人賬戶做實(shí)應(yīng)隨個(gè)人繳費(fèi)工資的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，定額補(bǔ)貼只對(duì)已做實(shí)的部分(存量)實(shí)行定額包干補(bǔ)助。這意味著減輕了中央政府的財(cái)政壓力，卻加重了地方財(cái)政壓力。

(2)政府的開源節(jié)流強(qiáng)化了城鄉(xiāng)分割。我國(guó)無論是城市職工養(yǎng)老、農(nóng)村養(yǎng)老，還是地區(qū)其他養(yǎng)老金計(jì)劃，其主要承擔(dān)主體是縣市政府。縣市政府在有限的財(cái)力和繁重的任務(wù)目標(biāo)下，只能開源節(jié)流。開源就是把有限的財(cái)政收入投到能創(chuàng)造收入的事務(wù)中，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的領(lǐng)域。節(jié)流就是節(jié)省開支。在縣市政府眾多任務(wù)目標(biāo)中，“三保證”的任務(wù)目標(biāo)是剛性支出。其中，保證城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金的發(fā)放就是保社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)之一，而農(nóng)村養(yǎng)老則是排不上次序的任務(wù)目標(biāo)。這是因?yàn)?第一，90年代末因拖欠養(yǎng)老金爆發(fā)過群體性上訪事件。為此，國(guó)務(wù)院專門出臺(tái)“保發(fā)放”的文件，并自2004年開始連續(xù)9年上漲企業(yè)職工養(yǎng)老金;第二，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老是國(guó)家與職工之間已然形成的一種隱性契約，國(guó)家必須兌現(xiàn)。而相較于企業(yè)職工養(yǎng)老，農(nóng)村養(yǎng)老并不急迫，一是農(nóng)村有土地保障;二是自新中國(guó)成立以來，農(nóng)村養(yǎng)老都以家庭和集體保障為主，國(guó)家與農(nóng)民之間沒有過正式和非正式的契約，即使國(guó)家制定了農(nóng)村養(yǎng)老制度，也沒有硬性規(guī)定政府的出資責(zé)任。以此趨勢(shì)發(fā)展下來，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金就越來越高，而農(nóng)村養(yǎng)老待遇則很低，積累形成了城鄉(xiāng)養(yǎng)老模式的巨大差異，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)養(yǎng)老的分割現(xiàn)狀。

(3)地方爭(zhēng)取中央補(bǔ)助的能力差異加劇了地區(qū)間的養(yǎng)老待遇差距。中央對(duì)地方養(yǎng)老金的補(bǔ)助主要包括三類:(1)從1999年起，對(duì)歷次全國(guó)性養(yǎng)老金提高標(biāo)準(zhǔn)部分所需資金按一定比例補(bǔ)助;(2)1999年根據(jù)各地實(shí)際和上報(bào)的養(yǎng)老金缺口額給予定額補(bǔ)助;(3)對(duì)個(gè)人賬戶做實(shí)試點(diǎn)地區(qū)按一定比例給予補(bǔ)助。中央對(duì)地方養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付的基數(shù)一般以上年數(shù)額作為基數(shù)，而且所有地區(qū)均一地享受補(bǔ)助，(除發(fā)達(dá)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)不補(bǔ)助外)，而不是按地方的實(shí)際需求以科學(xué)的公式計(jì)算來確定補(bǔ)助數(shù)額。其結(jié)果是，一方面，地方以各種理由向中央爭(zhēng)取補(bǔ)助，虛報(bào)轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)數(shù)據(jù);另一方面，在信息不對(duì)稱的情況下，中央很難對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行甄別，以致中央財(cái)政負(fù)擔(dān)逐年加大。在這樣一種轉(zhuǎn)移支付制度下，地方爭(zhēng)取補(bǔ)助的多少并不完全由地方的實(shí)際資金缺口決定，還取決于地方爭(zhēng)取資金的能力，所謂“會(huì)哭的孩子有奶喝”正是上述狀況的真實(shí)寫照。

(三)雙重戶籍墻壘砌出各種歧視性規(guī)定

“雙重戶籍墻”是學(xué)者劉傳江等人在分析我國(guó)的戶籍制度以及黏附于戶籍制度的其他相關(guān)制度對(duì)農(nóng)民工市民化所形成的障礙的一種形象描述。[15]他把戶籍制度所形成的障礙稱作“顯性戶籍墻”，而黏附于戶籍制度的其他相關(guān)制度則是一道“隱性戶籍墻”。例如，就業(yè)制度中因本地與外地、城鎮(zhèn)與農(nóng)村戶籍之分而機(jī)會(huì)不相同;勞動(dòng)報(bào)酬制度、社會(huì)保障制度、教育制度、住房制度中戶口因素的影響等。這些歧視性制度安排的本質(zhì)是在城市資源分配體系中，借助戶籍制度來規(guī)避外地人、農(nóng)村人、尤其是外地農(nóng)村人共享本地的資源，是外地人融入本地、農(nóng)村人融入城市的隱性障礙。

養(yǎng)老保險(xiǎn)中最典型的社會(huì)歧視現(xiàn)象主要發(fā)生在農(nóng)民工身上。姚先國(guó)等人通過分解城鄉(xiāng)職工的工資福利和非工資福利差異中影響因素的方法發(fā)現(xiàn)，這些差異中的一部分能被人力資本稟賦和相關(guān)個(gè)人特征差異解釋，其余部分則是戶籍歧視因素造成的，具體到養(yǎng)老保險(xiǎn)的差異，有31%的部分歸結(jié)于戶籍歧視。[16]農(nóng)民工不僅在參加養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)因戶籍因素受到歧視，而且在跨地區(qū)就業(yè)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)遭受權(quán)益的剝奪，即轉(zhuǎn)出地會(huì)截留社會(huì)統(tǒng)籌部分的基金。如果轉(zhuǎn)入地不承認(rèn)或不接受，則農(nóng)民工就損失了統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金權(quán)益。

養(yǎng)老保險(xiǎn)中的戶籍歧視還發(fā)生在以本地與外地人劃分的人群中。張展新通過對(duì)北京市本地與外來人口調(diào)查數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)兩類人群社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率的差異，本地就業(yè)者的參保率明顯高于外地，外地城鎮(zhèn)就業(yè)者的參保率又高于外地農(nóng)業(yè)人口。調(diào)查結(jié)果顯示養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施過程中不僅包括城鄉(xiāng)間戶籍歧視，還內(nèi)含了本地與外來人間戶籍歧視。他認(rèn)為造成上述結(jié)果的主要原因是社會(huì)保障的地方分權(quán)。[17]社會(huì)保障的地方分權(quán)不僅指決策權(quán)的地方化，更重要的是社會(huì)保障財(cái)政支持責(zé)任的地方兜底，用社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的術(shù)語(yǔ)概括就是地方統(tǒng)籌，用我國(guó)行政管理遵循的一個(gè)原則來概括就是屬地化。

根據(jù)上述分析，戶籍制度并不必然造成社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施中的戶籍歧視，因?yàn)椴淮嬖谝驊艏龀龅膰?guó)家明文規(guī)定的進(jìn)入限制。戶籍制度只有在屬地化管理、財(cái)政分權(quán)體制和干部績(jī)效目標(biāo)考核制的相互作用下，才會(huì)造成社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中戶籍歧視的結(jié)果。在地方養(yǎng)老資源屬于地方的情況下，戶籍制度成為地區(qū)和城市政府追求地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用窭妗?shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的工具。

(四)干部選拔制度加劇了地方和城鄉(xiāng)分割

我國(guó)的干部選拔制度有一大原則，即“下管一級(jí)”?！跋鹿芤患?jí)”的干部選拔制度確保了中國(guó)式分權(quán)改革過程中當(dāng)?shù)胤嚼媾c中央利益、下級(jí)組織目標(biāo)與上級(jí)組織目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，地方或下級(jí)組織對(duì)中央政府或上級(jí)組織的忠誠(chéng)。與“下管一級(jí)”的干部選拔制相輔相成的，還有目標(biāo)考核機(jī)制，它們共同成為下級(jí)政府或組織積極工作的動(dòng)力機(jī)制，但也造成了我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展保持分割的結(jié)果。

“下管一級(jí)”的干部選拔制意味著同屬下一級(jí)的政府負(fù)責(zé)人之間形成了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，競(jìng)爭(zhēng)的勝出取決于各級(jí)政府完成上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)的情況。政府的目標(biāo)眾多，有些目標(biāo)是可以測(cè)度的，例如用GDP來測(cè)度經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，有些則難以測(cè)度，比如社會(huì)的發(fā)展。下級(jí)政府在完成目標(biāo)時(shí)就盡量做足上級(jí)政府看得見的目標(biāo)。以農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為例。進(jìn)入21世紀(jì)的前幾年，我國(guó)出現(xiàn)了大量農(nóng)民工“退?！币约昂髞淼摹坝霉せ摹钡纳鐣?huì)現(xiàn)象，高層政府就開始重視建立農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)，于是，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展程度就成為一級(jí)政府的又一顯性政績(jī)，同時(shí)還可以為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展解決民工荒的問題。然而，正如佩里·?？怂顾?，當(dāng)功能性組織為了更好的績(jī)效管理，更多的政治控制，從功能的角度來組織地方政府部門和公共服務(wù)，并且僅就各自組織功能的完善而進(jìn)一步改革，這種單向性的改革和完善，在缺乏與其他組織的溝通的情況下，會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化碎片化的結(jié)果。當(dāng)各個(gè)地方政府都從本地的角度出發(fā)進(jìn)一步完善本地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策時(shí)，由于缺乏橫向的地方政府間的溝通和頂層的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，也就進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策模式的多樣化與政策間的壁壘現(xiàn)象。

“下管一級(jí)”的干部選拔制也加劇了政府間的信息不對(duì)稱，[18]下級(jí)政府可以選擇性的向上級(jí)政府傳遞有利于本級(jí)地方和自身的信息。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中可以對(duì)地方利益和政績(jī)考核有幫助的方面是:一是確保發(fā)放。因?yàn)榇_保發(fā)放的順利完成是社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，政績(jī)考核中社會(huì)穩(wěn)定是“一票否決”的考核指標(biāo)，自然成為地方政府的首要完成目標(biāo);二是地方統(tǒng)籌。因?yàn)闊o論是基金存在結(jié)余還是缺口，在沒有對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行獨(dú)立預(yù)算的情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是一筆“預(yù)算外資金”，可以作為地方政府的“第二財(cái)政”發(fā)揮作用。地方是否愿意上交統(tǒng)籌權(quán)就取決于上級(jí)政府賦予提高統(tǒng)籌層次的目標(biāo)的考核權(quán)重和財(cái)政支持的決心，考核權(quán)重大，提高的速度就快，反之亦然。地方則可以通過信息的優(yōu)勢(shì)來影響上級(jí)政府提高統(tǒng)籌層次的決心。例如地方政府利用掌握信息的優(yōu)勢(shì)，在統(tǒng)籌過程中采取多報(bào)缺口數(shù)據(jù)、降低征收力度、核銷欠、逃費(fèi)等多種策略行為來“藏富于地方”，進(jìn)一步加重統(tǒng)籌層次提高以后上級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而降低了上級(jí)政府實(shí)行統(tǒng)籌層次提高的決心。

因此，“下管一級(jí)”的干部選拔制和目標(biāo)考核機(jī)制就像一把雙刃劍，既能對(duì)下級(jí)政府和部門起到正激勵(lì)的效應(yīng)，促使下級(jí)政府或組織目標(biāo)朝著上級(jí)期望的目標(biāo)方向發(fā)展;又可能是一種負(fù)激勵(lì)，使下級(jí)政府或組織目標(biāo)朝著上級(jí)目標(biāo)相反的方向發(fā)展。

(五)對(duì)民主壓力的應(yīng)急式回應(yīng)引起“補(bǔ)丁”式的結(jié)果

佩里·?？怂拐J(rèn)為在民主的壓力下，人民希望能有更多及多元的服務(wù)，但出于對(duì)政府的不信任而要求看得見摸得著的服務(wù)。在沒有厘清機(jī)構(gòu)間功能以及對(duì)機(jī)構(gòu)間功能整合進(jìn)行規(guī)劃之前，要求更多的服務(wù)會(huì)促使機(jī)構(gòu)向更加碎片化的方向發(fā)展。同樣是上述因素導(dǎo)致了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“補(bǔ)丁”式的碎片化結(jié)果。(1)由于地方民眾的壓力統(tǒng)籌層次難以提高。這主要出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和有大量統(tǒng)籌基金積累的地區(qū)。因?yàn)樗麄儞?dān)心統(tǒng)籌層次的提高會(huì)降低他們的養(yǎng)老金水平，因此極力反對(duì)統(tǒng)籌層次的提高;(2)各政府部門為了部門政績(jī)導(dǎo)致多種養(yǎng)老政策并軌。在農(nóng)村還沒有實(shí)行統(tǒng)一的國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況下，為了更好地在農(nóng)村開展本部門的工作，各部門紛紛制定了針對(duì)各自管理對(duì)象的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，如失地農(nóng)民、村干部、民辦教師、計(jì)劃生育家庭等人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)向更加碎片化的方向發(fā)展;(3)對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)的回應(yīng)導(dǎo)致農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的碎片化。當(dāng)農(nóng)民工群體成為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的生產(chǎn)力要素，當(dāng)城市化與工業(yè)化進(jìn)程使各地的“圈地運(yùn)動(dòng)”一路高歌猛進(jìn)，當(dāng)“三農(nóng)”問題成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的抑制性因素，那些曾經(jīng)被忽略的農(nóng)民工、失地農(nóng)民和農(nóng)民的生存狀況也逐漸進(jìn)入了專業(yè)人士和社會(huì)輿論的視野，并演變?yōu)樯鐣?huì)的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。在這一民主壓力下，執(zhí)政黨、政府及其相關(guān)部門把這些被社會(huì)關(guān)注的弱勢(shì)群體的社會(huì)保障問題也提上了政策議程，于是各種新的專門針對(duì)這些社會(huì)群體的社會(huì)保障政策被紛紛制定出來，如農(nóng)民工社會(huì)保障政策、失地農(nóng)民社會(huì)保障政策、新農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)政策、新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策等等。由于社會(huì)政策問題，尤其是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策問題，具有系統(tǒng)性、整體性、跨界性(包括時(shí)間和空間)的特征，因此，由各地方、各部門在沒有對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)功能進(jìn)行規(guī)劃之前，以“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)急方式制定出來的各種養(yǎng)老保險(xiǎn)政策雖然看似解決了某一社會(huì)的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，卻違背了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策本身的特征和可持續(xù)發(fā)展的規(guī)律，形成了各種各樣的缺乏整體和系統(tǒng)規(guī)劃的、地域性和臨時(shí)性的“補(bǔ)丁”式的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。

四、結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接以及多種類型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的并軌是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)一步完善亟待解決的關(guān)鍵問題，而問題解決的瓶頸在于體制性障礙。我們只有系統(tǒng)、全面地認(rèn)識(shí)引起中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策碎片化的體制根源，才能對(duì)癥下藥，以避免部門或組織的局部改革引起社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策新的分割和不一致。因此，本文認(rèn)為中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步完善至少?gòu)捏w制上要做到如下幾點(diǎn):(1)消除漸進(jìn)決策的路徑依賴，集中養(yǎng)老保險(xiǎn)的決策權(quán)和基金統(tǒng)籌權(quán)，實(shí)現(xiàn)政策的頂層設(shè)計(jì);(2)完善分級(jí)財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的對(duì)等和養(yǎng)老金補(bǔ)助的規(guī)范轉(zhuǎn)移支付;(3)增加中央養(yǎng)老保險(xiǎn)政策目標(biāo)在干部績(jī)效考核中的權(quán)重，發(fā)揮干部選拔機(jī)制的正激勵(lì)作用;(4)剝離社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中黏附于戶籍制度的各種歧視性規(guī)定，實(shí)現(xiàn)制度的真正平等;(5)建立自下而上的利益相關(guān)者協(xié)商機(jī)制，透過社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策過程培育社會(huì)民主。

[1]江春澤、李南雄:《中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌以后的矛盾分析與對(duì)策研究》，載《改革》，2000(1)。

[2]曹信邦:《城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度一體化障礙性因素分析》，載《理論探討》，2006(5)。

[3]方強(qiáng):《養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移難問題透析》，載《地方財(cái)政研究》，2006(2)。

[4]鄭秉文:《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的“碎片化制度”危害與“碎片化沖動(dòng)”探源》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2009(3)。

[5]楊宜勇、辛小柏等:《全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法的研究》，載《研究探索》，2009(2)。

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[11]胡樂亭:《財(cái)政學(xué)基礎(chǔ)(第五版)》，269頁(yè)，北京，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2000。轉(zhuǎn)引自郭小聰:《政府經(jīng)濟(jì)學(xué)(第三版)》，292頁(yè)，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011。

[12]郭小聰:《政府經(jīng)濟(jì)學(xué)(第三版)》，294頁(yè)，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011。

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[17]張展新:《城鎮(zhèn)社會(huì)保障的“本地——外來”分割與外來人口社會(huì)保障缺失》，載《開放導(dǎo)報(bào)》，2006(6)。

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