論政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的主體地位

萬啟蒙

（重慶三峽醫(yī)藥高等?？茖W校 重慶 萬州 404120）

國務(wù)院《關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，標志著中國的義務(wù)教育在實現(xiàn)普及九年義務(wù)教育以后全面上升到均衡發(fā)展的新階段，也標志著義務(wù)教育均衡發(fā)展從教育行業(yè)遠景全面上升為國家意志行動，更預示著均衡發(fā)展成為中國義務(wù)教育的發(fā)展主線。從均衡水平上看，將從不均衡向基本均衡再向高水平均衡發(fā)展；從均衡層次上，將從縣域均衡向省域均衡再向全國整體均衡發(fā)展，從而達到科學發(fā)展觀所追求的以人為本和全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的義務(wù)教育發(fā)展目標，達到夯實教育公平這一社會公平基石的教育事業(yè)發(fā)展目標。實現(xiàn)這一目標的關(guān)鍵和主體是政府。本文從“確定理念、制定政策、推進實施、評估效果”四個方面詮釋政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的主導地位和指揮棒作用。

一、政府是推進義務(wù)教育均衡發(fā)展理念決定者

1.政府教育理念是義務(wù)教育均衡發(fā)展的前提

一個國家和一個地區(qū)的教育怎么辦，首先取決于政府的教育理念?？v觀我國義務(wù)教育發(fā)展，一是得力于政府決策指揮，同時也體現(xiàn)出政府先進教育理念的引導。1985年中央作出《關(guān)于教育體制改革的決定》，開始了全國性的普及九年義務(wù)教育偉大工程，到2000年，當全國85%以上的人口地區(qū)基本普及九年義務(wù)教育后，國家又逐步形成教育公平特別是首先在基本教育公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公平的理念，于是義務(wù)教育均衡發(fā)展逐步提上議事日程，當2011年中國全面實現(xiàn)九年義務(wù)教育之際，《國家中長期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了義務(wù)教育均衡發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略，國務(wù)院出臺《關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，就義務(wù)教育均衡發(fā)展進行了全面部署，可見政府的教育理念在推進教育事業(yè)發(fā)展中的地位和作用。而地方各級人民政府的教育理念在貫徹落實中央的教育政策，推進區(qū)域教育發(fā)展中同樣顯得尤為重要。改革開放以來，特別是上世紀80年代以來，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程，中國開始了全國性的人口大流動，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的人口流動加上本身的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾和區(qū)域差距，給教育事業(yè)的發(fā)展和教育的公平，包括過去的“普九”和今天的均衡發(fā)展帶來了更多的困難和問題。由此，各級政府的教育發(fā)展政策與理念顯得非常重要，地方政府是否將教育事業(yè)置于經(jīng)濟社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性、先導性、全局性地位予以優(yōu)先發(fā)展，是否將教育事業(yè)納入經(jīng)濟社會發(fā)展的總體構(gòu)架規(guī)劃發(fā)展，是否將教育事業(yè)作為民生的基礎(chǔ)性構(gòu)成夯實發(fā)展，是否將教育事業(yè)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展，是否將基礎(chǔ)教育資源合理配置公平發(fā)展等教育理念，既影響并決定著教育事業(yè)的發(fā)展，更是義務(wù)教育均衡發(fā)展的先決條件。

2.不同層級政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的不同理念

地方各級人民政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的推進者和實施者。不但應(yīng)該有宏觀層面的理念，還應(yīng)該有微觀層面的理念。根據(jù)中國的實際國情和義務(wù)教育的發(fā)展現(xiàn)狀，義務(wù)教育均衡發(fā)展首先要求在縣域范圍實現(xiàn)，而全國近3000個縣域的情況錯綜復雜、千差萬別。有的屬于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有的屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，有的教育基礎(chǔ)整體水平較好，有的教育基礎(chǔ)整體水平較差，有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯有的完全是城市建成區(qū)。特別是，絕大多數(shù)縣域在歷史上已經(jīng)形成區(qū)域內(nèi)校際之間的巨大差距，已經(jīng)在歷史上形成上級管理組織命名和社會認定的重點中小學校，即使將這些重點中小學牌子取消，社會和家長仍然堅持認可和追求。這些曾經(jīng)的重點中小學客觀上具有教育領(lǐng)域的社會地位強勢，這些學校包括校長、教師和學生都具有社會優(yōu)越感，他們一般都不愿意放棄自己的優(yōu)勢地位，社會上包括政府工作人員客觀上存在認可重點中小學以便享受優(yōu)質(zhì)教育資源的心理。所以按照本縣域的具體情況，確定本區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展的理念，將基本公共服務(wù)均等化和教育公平貫徹其中非常重要。地方人民政府不能只是簡單地按照中央的義務(wù)教育均衡發(fā)展的要求去抓落實，正確的作法是按照中央義務(wù)均衡發(fā)展的理念和工作要求，認真梳理本地區(qū)本區(qū)域的具體情況，提出和確定符合本地的義務(wù)教育均衡發(fā)展理念和工作部署。

在地方各級人民政府教育理念的確定過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的基本理念應(yīng)該是準確把握義務(wù)教育均衡發(fā)展的實質(zhì)，支持“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理機制，配合縣級人民政府落實好義務(wù)教育均衡發(fā)展的工作部署，履行好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在轄區(qū)義務(wù)教育學校均衡發(fā)展中的相應(yīng)職責?？h級人民政府的基本理念是重點做好本區(qū)域城鄉(xiāng)之間、校際之間、小學初中層級之間均衡發(fā)展的規(guī)劃和實施。省級人民政府的基本理念是不斷提高省級統(tǒng)籌義務(wù)教育均衡發(fā)展的力度，確保在縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中逐步縮小縣域間差距。

二、政府是推進義務(wù)教育均衡發(fā)展政策制定者

制定和完善義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策，是深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的首要條件。義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策涉及三個層面，一是國家的法律法規(guī)層面，二是省級的條例辦法層面，三是地級和縣區(qū)級的措施方案層面。國家層制定相關(guān)法律法規(guī)和政策，如中長期教育改革發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)政策性文件等；省級層面制定相關(guān)實施條例和實施辦法，制定相關(guān)教育規(guī)劃；地級市和縣區(qū)制定相關(guān)的工作措施和工作方案?！蛾P(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》屬于國家層面的政策范疇，與之相應(yīng)的還有督政督學的教育督導制度。

各級政府政策制定的特點與作用。不同層級政府在政策制定中，其政策所涵蓋的內(nèi)涵和外延均有著特定所指和作用范疇。國家層面的政策制定屬于頂層設(shè)計，必然會包括義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本要素，如義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要意義、義務(wù)教育均衡發(fā)展的指導思想和基本目標、義務(wù)教育經(jīng)費保障機制、義務(wù)教育學校標準化建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育學校編制標準、義務(wù)教育師資隊伍的建設(shè)和合理配置、義務(wù)教育學校校長和教師交流制度等等。省級層面的政策制定，突出省級統(tǒng)籌義務(wù)教育均衡發(fā)展的力度，而不是僅僅將中央的要求分解到地級市和縣區(qū)。更強調(diào)：一是要制定規(guī)劃，包括中長期教育改革發(fā)展規(guī)劃、五年教育規(guī)劃以及教育發(fā)展單項規(guī)劃，確立義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標和任務(wù)。二是加強本級財政對區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的投入，做好教育經(jīng)費在不同層級教育之間的分配。三是制定義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本標準。四是突出扶持薄弱，解決均衡發(fā)展中的重點問題和傾斜經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)域，比如在化解縣區(qū)“普九”負債、解決農(nóng)村代課教師、建立困難家庭學生就學資助體系、中小學生營養(yǎng)改善計劃、農(nóng)村寄宿制學校建設(shè)等促進義務(wù)教育均衡發(fā)展的相關(guān)方面出臺政策。同時，省級義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策制定中，一定要體現(xiàn)和反映本省市區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，體現(xiàn)和反映本省市區(qū)的教育發(fā)展基礎(chǔ)，制定的政策特別是均衡發(fā)展的標準水平做到實事求是。縣級政府制定政策的重點是突出具體實施辦法，建立和完善推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策保障機制和工作機制，集合縣域的整體資源以推進實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的階段性目標和總體目標。

三、政府是推進義務(wù)教育均衡發(fā)展組織實施者

義務(wù)教育均衡發(fā)展的組織實施必須依靠政府進行，但是不同層級政府的組織實施職責各有側(cè)重。中央政府的職能重點在于部署，省級政府的職能重點在于統(tǒng)籌，市級政府的職能重點在于協(xié)調(diào)，縣級政府則是具體的組織者和實施者。中央政府要根據(jù)全國義務(wù)教育均衡發(fā)展的需要加大專項轉(zhuǎn)移支付力度，特別是向中西部、向農(nóng)村、向國家級貧困縣區(qū)提供經(jīng)費支持；縣級政府在推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的實施過程中，首先，要作好實施規(guī)劃和工作方案，將縣域內(nèi)義務(wù)教育的均衡發(fā)展置于域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的整體中，特別是義務(wù)教育發(fā)展的現(xiàn)狀和水平，義務(wù)教育就學人口的分布和流動，社會和家庭對義務(wù)教育的預期，經(jīng)濟社會發(fā)展的水平對義務(wù)教育的支撐等，盡可能對一切影響義務(wù)教育均衡發(fā)展的因素加以綜合規(guī)劃。其次，要形成黨委工作部門和政府職能部門的工作合力，明確組織、宣傳、編制、發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)、國土、城市規(guī)劃、財政、教育、公安等部門的工作職責。最后，組織推進實施規(guī)劃和工作方案的逐項落實。

在推進落實過程中，均衡發(fā)展的重點要素在四個方面，即硬件設(shè)施、師資力量、管理水平、教學資源。這四個方面的均等配置都離不開政府的職能作用。一是硬件設(shè)施，這是義務(wù)教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)條件，是社會和家長關(guān)注評判學校的第一要素，包括校地校舍要滿足教育教學和師生生活的需要，各項教育教學功能設(shè)施要配置完備，校園環(huán)境要適宜學生學習成長。硬件設(shè)施的均衡發(fā)展關(guān)鍵在于標準化建設(shè)，在標準設(shè)置上，要做到城鄉(xiāng)學校標準基本一致化，不要設(shè)置城鄉(xiāng)學校二元建設(shè)配置標準。各個學校的基本教學設(shè)施要大體相同，無論學校的辦學規(guī)模大小，學校所處的位置何在，學生的數(shù)量多少都必須配備辦學的必備條件和設(shè)施。二是師資力量，這是義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵條件，義務(wù)教育的不均衡關(guān)鍵在師資的不均衡，師資的不均衡既有數(shù)量上的不均衡，更重要的是質(zhì)量上的不均衡，學生和家長狂熱地擇校和擇班實質(zhì)上就是在擇教師，而且擇的是教師的質(zhì)而非教師的量，破解義務(wù)教育均衡發(fā)展的難點最終在師資力量的質(zhì)的配置上?？h域義務(wù)教育師資力量的均衡要在解決師資數(shù)量的同時，著力在師資質(zhì)量的均衡上下功夫。師資在可能范圍和時段流動，師資資源多元共享，教師編制由教師管理中心集中管理等等辦法都可以采用。師資力量的均衡做不好很難保證義務(wù)教育均衡發(fā)展目標的實現(xiàn)。三是管理水平，這是義務(wù)教育均衡發(fā)展的必要條件。學校的管理水平集中反映在校長的辦學理念和管理模式，一般中小學的校際差距很大程度上是表現(xiàn)在學校的辦學理念和管理模式上的差距，在很大程度上也就是校長能力水平的差距，一個好的校長可以帶出好的教師群體。均衡學校的管理水平同樣應(yīng)該實施校長交流和校長資源共享。四是教學資源，即開展教育教學的軟資源，包括用于教師教學能力提高和開展教學的資源，也包括用于學生學習和成長的資源，這些資源既有校內(nèi)的也有行業(yè)的還有社會的。教學資源的獲得和使用應(yīng)當是均等的共享的，要努力提供條件實現(xiàn)這一目標。除了上述均衡發(fā)展的四個均衡配置要素以外，地方政府還應(yīng)該在生均公用經(jīng)費標準的一致和逐步提高上給予保證，確保學校的良好的正常運行。

在推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的實施過程之中，除了面上的一般性工作以外，還應(yīng)該對一些特殊的就學群體和特殊的就學情況給予特別對待和傾斜，以求得補償性的均衡發(fā)展效果。在特殊的就學群體方面，一是常住性流動人口中的適齡兒童，其流動方向主要是從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的流動，從欠發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)流動，因此城鎮(zhèn)和發(fā)達地區(qū)應(yīng)該對流動中的常住人口及其攜帶子女情況進行動態(tài)檢測，盡可能在校點布局和辦學規(guī)模上滿足學位需求變動，給這些常住適齡兒童提供教育的國民待遇，納入公辦學?！皠澠猩徒雽W”的范圍。二是殘疾智障兒童，目前這個群體大體占同齡就學人口的5%左右，其中一部分可以隨班就學，但大部分必須實施特殊教育，目前存在的隨班就學很多屬于勉為其難。縣級政府應(yīng)該對義務(wù)教育就學人口中的殘疾智障兒童進行測算，建設(shè)足夠規(guī)模的特殊教育學校，盡可能減少隨班就學的情況。三是寄宿制兒童。由于父母長年外出務(wù)工以及就學人口居住太過分散，在農(nóng)村特別是中西部農(nóng)村和丘陵山地農(nóng)村，存在著大量需要寄宿就學的兒童，因此農(nóng)村寄宿制學校的建設(shè)以及相應(yīng)的配套保障措施必須跟進。在特殊的就學情況方面，一是農(nóng)村邊遠校點，學生數(shù)量極少，但是仍然需要按照標準進行辦學條件配置，需要超過數(shù)量編制標準配備教師。二是到縣域范圍內(nèi)的邊遠學校任教教師，在民辦教師退出歷史舞臺以后，公辦義務(wù)教育學校教師都是從統(tǒng)一公開招考中來，他們基本上都要背井離鄉(xiāng)，因此對他們應(yīng)該提供周轉(zhuǎn)住房并給予工作生活成本補助。

各級政府特別是縣級政府在推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的過程中要加大義務(wù)教育均衡發(fā)展的宣傳工作力度，目前社會相關(guān)方面對義務(wù)教育均衡發(fā)展的認知度和趨同度還不高，遠不能和當年的“兩基”相比，因此要將義務(wù)教育均衡發(fā)展作為政府和全社會對義務(wù)教育的根本價值取向廣為宣傳，要將均衡發(fā)展作為義務(wù)教育發(fā)展戰(zhàn)略廣為宣傳，同時要宣傳好義務(wù)教育均衡發(fā)展推進工作取得的實際效果。宣傳的對象既有社會和家長，更有學校、校長和教師。要以實際成效切實有效地消除或減弱社會和家長對不同學校的差距評判并主動接受“劃片招生、就近入學”。對學校、校長、教師的宣傳要立足于義務(wù)教育均衡發(fā)展，幫助薄弱學校的校長和老師樹立從事教育事業(yè)的信心，幫助強勢學校的校長和教師端正心態(tài)，積極承擔起推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的義務(wù)。

四、政府是推進義務(wù)教育均衡發(fā)展效果評估者

義務(wù)教育均衡發(fā)展是一項長期工程，是一項系統(tǒng)過程，更是一項動態(tài)工程，不可能依靠一次重視一次行動就能做到一勞永逸，因此持續(xù)評估義務(wù)教育均衡發(fā)展的效果，不斷根據(jù)評估的效果加以政策和工作完善至為重要。

評估義務(wù)教育均衡發(fā)展效果的主要任務(wù)在省級政府和縣級政府。省級政府主要承擔對縣級義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要指標考核評估，包括義務(wù)教育的綜合入學機會、義務(wù)教育的保障機制、義務(wù)教育的師資隊伍建設(shè)、義務(wù)教育的辦學質(zhì)量水平等。如果說省級政府的評估職責主要在縣域整體均衡水平，那么縣級政府的評估職責主要就放在校際均衡水平方面，其中應(yīng)該包括生均用地用房面積、體育場館基本面積和生均面積、教學儀器設(shè)備量質(zhì)、生均紙質(zhì)圖書、師生比、生均高于規(guī)定學歷教師數(shù)、生均專業(yè)技術(shù)職務(wù)教師平均數(shù)、信息化和數(shù)字化教育條件等。縣級政府應(yīng)當建立和完善義務(wù)教育均衡發(fā)展的監(jiān)測評估制度，定期對轄區(qū)內(nèi)義務(wù)教育學校間的差距進行監(jiān)測和分析。

評估義務(wù)教育均衡發(fā)展的效果，可以用正向跟蹤評估方式進行，也可以用結(jié)果倒置追蹤評估方式進行。在正向跟蹤評估方面，可以運用政府教育督導手段，通過政府的教育督導機構(gòu)，將督政與督學相結(jié)合，首先評估政府主體職能的作為情況，評估黨委工作部門和政府職能部門履行相關(guān)職責的情況，從中檢查評估均衡發(fā)展工作的到位情況和落實情況。一般而言，在義務(wù)教育均衡發(fā)展的前期階段，主要采取這種方式，有利于推動工作扎實開展。在義務(wù)教育均衡發(fā)展的進行過程中，更多地應(yīng)該采取結(jié)果倒置追蹤評估的方式，即對義務(wù)教育辦學的最終結(jié)果進行綜合評估，然后對校際之間的評估結(jié)果所反映出來的問題和差距進行剖析，再采取相應(yīng)的措施對失衡問題加以解決。開展結(jié)果倒置追蹤評估，可以由政府聘請第三方評估機構(gòu)進行，也可以由政府直接指定自己的教育評估機構(gòu)進行。在評估中可以對學生進行常態(tài)化的標準化考試，這種考試不是為了升學，而是為了檢測義務(wù)教育均衡發(fā)展的效果和問題，用于縣級政府開展持續(xù)推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的工作?？h級政府應(yīng)當向社會定期公布義務(wù)教育均衡發(fā)展的評估結(jié)果，公布政府推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的成績和工作改進，取得社會對義務(wù)教育均衡發(fā)展的認可和配合。

評估義務(wù)教育均衡發(fā)展的效果，重在對義務(wù)教育的辦學質(zhì)量效果評估。推進義務(wù)教育均衡發(fā)展以后，不是將義務(wù)教育辦成千人一面，更不是模式化辦學，而是要求每一所學校都要辦出自身的特色，要為每一個學生提供個性化發(fā)展和特色發(fā)展的條件，充分開拓每一個學生的學習成長潛質(zhì)，讓每一個學生都能在快樂中學習在幸福中成長。評估工作要從辦學的質(zhì)量和水平中去檢討辦學資源的均衡配置，通過辦學均衡資源配置去實現(xiàn)辦學質(zhì)量和水平的提高，最終通過義務(wù)教育均衡發(fā)展去實現(xiàn)義務(wù)教育的公平和質(zhì)量雙重目標。