人民建議征集制度是社會主義民主的初步實(shí)踐

劉哲昕

人民建議征集制度是社會主義民主的初步實(shí)踐

劉哲昕＊

最近，許多地方政府都在醞釀建立人民建議征集制度，其中上海市政府與北京市政府的做法相對比較突出。2011年12月，上海市信訪辦掛牌成立了人民建議征集處。僅僅一年時(shí)間，就已經(jīng)累計(jì)辦理各類人民建議意見1萬余件，得到了市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和充分肯定（批示達(dá)140余條）。[1]上海市信訪辦人民建議征集處.加強(qiáng)人民建議征集工作，優(yōu)化社會管理[J].檢察風(fēng)云 創(chuàng)新社會管理理論?？?，2012（6）.為了進(jìn)一步將這項(xiàng)工作推向深入，上海市正在緊鑼密鼓地醞釀出臺《上海市人民建議征集工作和獎勵(lì)表彰辦法》，引起全社會的廣泛關(guān)注。無獨(dú)有偶，2012年9月，北京市政府人民建議征集辦公室發(fā)出公告，為出臺《北京市2013年為群眾擬辦重要實(shí)事》廣泛征集群眾的意見與建議。公告列出了“一刻鐘社區(qū)服務(wù)圈”、“房價(jià)合理回歸”、“穩(wěn)定物價(jià)”等16項(xiàng)希望人民提出建議的參考議題，涵蓋了民眾生活和公共領(lǐng)域的方方面面，引起了北京市民的熱烈反響。[2]關(guān)于向廣大人民群眾征集對《北京市2013年為群眾擬辦重要實(shí)事》意見與建議的通知[N].北京日報(bào),2012-9-10.看來為了探索建立這個(gè)似曾相識的“新”制度，各個(gè)地方政府可謂各出高招，且已初見成效。然而令人深思的是，當(dāng)人民建議征集制度從實(shí)踐的臺下拿到學(xué)術(shù)的臺面討論的時(shí)候，卻意外地引發(fā)了學(xué)術(shù)界一場不小的爭論。部分學(xué)者對人民建議征集制度持贊賞的態(tài)度。有學(xué)者認(rèn)為，人民建議征集乃是政府法律義務(wù)上的拓展，是政府信息公開的法治前提；還有學(xué)者認(rèn)為，人民建議征集是公眾參與式民主的生動體現(xiàn)，是落實(shí)中央“新兩個(gè)凡是”重要精神[3]黨的十八大報(bào)告提出：凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正。的制度保障；部分學(xué)者則對人民建議征集制度持批判的態(tài)度。有學(xué)者認(rèn)為，人民建議征集制度納入信訪渠道不能解決信訪制度的人治問題，而且不符合社會管理回歸社會的發(fā)展趨勢；還有學(xué)者認(rèn)為，人民建議征集制度是國家民意機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的專門活動，政府不能隨便征集人民建議。[4]公眾如何參與社會管理及社會管理如何法治化——關(guān)于人民建議征集制度的爭鳴與探索[J].檢察風(fēng)云創(chuàng)新社會管理理論?？?，2012（6）.一種初見成效的做法，兩種相去甚遠(yuǎn)的看法，人民建議征集制度究竟該不該建立？它的本質(zhì)究竟是什么？還有，未來它究竟能走多遠(yuǎn)？

一、人民建議征集制度本質(zhì)上是一種意見表達(dá)的民主機(jī)制

人民建議征集制度本質(zhì)上是一種民主機(jī)制。民主有多重分類方法。如果按照民主的發(fā)生機(jī)制分類，民主可以分為選舉民主、協(xié)商民主和參與民主等。按照這種分類標(biāo)準(zhǔn)，人民建議征集制度具有明顯的參與民主的特性。倘若不把協(xié)商民主狹義地理解為政治協(xié)商的話，人民建議征集也具有一定的協(xié)商民主的特性。如果按照民主的主體范圍分類，民主也可以分為黨內(nèi)民主、協(xié)商民主和人民民主等。按照這種分類標(biāo)準(zhǔn)，人民建議征集制度很顯然應(yīng)該歸于人民民主的范疇。由于“人民建議征集”和“人民民主”的主體指向都十分明確，那就“人民”，因此筆者傾向于將人民建議征集制度劃歸“人民民主”的范疇。

黨的十八大報(bào)告指出，人民民主是社會主義的生命。[5]在此之前中央文件的表述一般都是“民主是社會主義的生命”，而十八大報(bào)告的表述則是“人民民主是社會主義的生命”，人民民主被提到了前所未有的高度。那么人民民主究竟包含哪些內(nèi)容呢？它是否只是專指人民選舉民意代表的代議制民主？筆者認(rèn)為，將人民民主完全等同于代議式民主似乎稍顯狹隘，完整健全的人民民主應(yīng)該包含兩個(gè)層面：第一個(gè)層面是意見表達(dá)機(jī)制，第二個(gè)層面是意志表達(dá)機(jī)制。所謂意見表達(dá)機(jī)制就是通過自下而上的信息反饋渠道及時(shí)有效地采集和整合民眾的各種意見，進(jìn)而調(diào)度各種公共資源將社會的公共生活和民眾的日常生活安排妥帖；而所謂意志表達(dá)機(jī)制則是通過民眾投票權(quán)的定期行使來構(gòu)成某種制度性的倒逼壓力，敦促政府對民眾日常的意見表達(dá)給以足夠的重視和回應(yīng)。這兩個(gè)層面是相輔相成的，完整的人民民主，應(yīng)該是這兩種機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一。然而在今天的中國，許多人對人民民主的理解和興趣往往局限于后一種機(jī)制，也就是意志表達(dá)機(jī)制。這其實(shí)是片面的。如果說民主的最終目的就是為了讓人們過上好生活的話，那么意見表達(dá)無疑更加接近于民主的本意，因?yàn)樗苯俞槍Φ木褪侨藗兩畹母倪M(jìn)和提高。意志表達(dá)機(jī)制其實(shí)只是為了防止政府漠視民眾的意見表達(dá)，因而必須通過定期的投票選罷機(jī)制對政府構(gòu)成一種倒逼式的威懾。由此可見，意志表達(dá)機(jī)制是對意見表達(dá)機(jī)制的一種保障?；蛘吒ㄋ椎卣f，在人民民主的機(jī)制范疇中，意見表達(dá)是目的，意志表達(dá)是手段。從這個(gè)意義上說，那些將社會生活的重心放在周而復(fù)始的選舉活動上，全民熱衷于意志表達(dá)而輕視意見表達(dá)機(jī)制建設(shè)的社會其實(shí)是犯了本末倒置的錯(cuò)誤。實(shí)踐也證明，這樣的社會往往會沉溺于政治活動帶來的運(yùn)動熱情之中，而政府則受制于層出不窮、周而復(fù)始、大“得”大“失”的“選戰(zhàn)”壓力，很難把精力真正放在如何改善和提高人們生活的目的上，到頭來損害的依然是人民的切身利益。

人民建議征集制度是一種典型的意見表達(dá)機(jī)制，因而也是人民民主范疇的題中之義。隨著城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化的飛速發(fā)展，今天的中國正在從一個(gè)寬松悠閑的農(nóng)村社會迅速地向一個(gè)高度集約的城市社會轉(zhuǎn)型。[1]按照中國社會科學(xué)院發(fā)布的2012城市競爭力藍(lán)皮書的統(tǒng)計(jì)，2012年中國常住人口城市化率已經(jīng)突破50%。高度集約就意味著私人空間的緊密相鄰，公共空間的交叉重疊，意味著私人行為和政府作為的外部性同時(shí)被放大，彼此之間的相互影響、博弈和沖突在所難免?；丶倚∠锏穆窡魤牧?，多年堆積的垃圾臭了，隔壁工地的噪音太大了，對門鄰居的房子群租了，生活中的每個(gè)瑣碎細(xì)節(jié)其實(shí)都能夠很真切地影響到人們的生活質(zhì)量。在這樣的環(huán)境條件下生活，每個(gè)人事實(shí)上都有求助于公權(quán)力或?qū)珯?quán)力提出建議的不時(shí)之需。而這種千人千面、細(xì)細(xì)碎碎的求助信息和建議信息很顯然不可能只通過幾年等一回的籠而統(tǒng)之的集合投票機(jī)制來向政府間接傳遞。因此創(chuàng)造一個(gè)乃至于一整套常態(tài)化的意見表達(dá)機(jī)制來直接承擔(dān)這樣的信息傳遞功能就成為一個(gè)社會的必然選擇。作為一個(gè)專門向政府提出建議的制度化渠道，人民建議征集制度當(dāng)然不能涵蓋意見表達(dá)機(jī)制的全部內(nèi)容，但很顯然是其中的一個(gè)重要組成部分。

二、人民建議征集制度是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的應(yīng)有之義

如果說人民建議征集制度是一種民主機(jī)制的話，那么它是否如有的學(xué)者所說的只是民意代表機(jī)關(guān)的專屬權(quán)力，政府不能自我設(shè)定？其實(shí)爭論這個(gè)問題本身似乎并無必要。首先，人民建議征集又不是人民財(cái)產(chǎn)征用，民眾提不提建議和提什么建議全在于自愿自覺，政府并沒有任何權(quán)力——似乎也沒有聲稱有任何權(quán)力——要求民眾必須提出建議和提出什么建議。因此從本質(zhì)上說，人民建議征集制度并不是政府在為自己設(shè)定一種行政權(quán)力，而是在為自己設(shè)定一種義務(wù)性質(zhì)的行政職責(zé)。通過對這種行政職責(zé)的履行，政府事實(shí)上向民眾提供了一種服務(wù)，或者至少表達(dá)了一種姿態(tài)，一種愿意傾聽民眾意見的姿態(tài)。一個(gè)人在行事之前愿意多聽取別人的意見應(yīng)該是件好事，一個(gè)政府在決策之前愿意多聽取民眾的意見大概也不是什么壞事。認(rèn)真研究許多地方政府的人民建議征集制度就可以發(fā)現(xiàn)，不管是所謂的人民建議征集獎勵(lì)制度，還是所謂的人民建議跟蹤督辦制度，似乎沒有哪一條制度是要強(qiáng)迫民眾做事的，反倒有點(diǎn)像政府在主動套上一個(gè)約束自己的“緊箍咒”。因此在筆者看來，人民建議征集制度與行政權(quán)的自我設(shè)定其實(shí)是扯不上多大關(guān)系的，人們真正應(yīng)該關(guān)注的是政府在征集了人民建議之后可能發(fā)生的行政不作為或者行政亂作為。換句話說，那些對政府權(quán)力保持警惕的人真正應(yīng)該關(guān)注的是政府給自己套上這個(gè)“緊箍咒”究竟是在玩真的還是在“作秀”，還有政府打造這個(gè)“緊箍咒”究竟花了納稅人多少錢以及收效究竟能有多大，而不是在那里引經(jīng)據(jù)典地爭吵和追究政府究竟有沒有權(quán)力給自己套上這個(gè)“緊箍咒”。從今天政府和人民關(guān)系的現(xiàn)狀來看，可以毫不猶豫地說，這個(gè)“緊箍咒”十分有必要套上，而且應(yīng)該爭分奪秒地趕緊套上。甚至可以說，如果政府不自覺的話，民眾還應(yīng)該趕緊想辦法逼迫政府套上。

其次，人民建議征集制度與民意代表機(jī)構(gòu)的法定職權(quán)并不矛盾。政府直接征集人民建議其實(shí)一點(diǎn)也不妨礙民意代表機(jī)構(gòu)同樣去征集人民建議。所謂民意代表，顧名思義，不僅應(yīng)該代表民眾的意志，當(dāng)然也應(yīng)該代表民眾的意見。中國的民意代表機(jī)構(gòu)除了通過對政府的選罷來代替人民表達(dá)意志之外，主動采取各種有效機(jī)制來承接人民的意見表達(dá)自然也是題中之義。然而客觀地講，民意代表機(jī)構(gòu)與政府的職責(zé)分工是十分清楚的，不管是西方的立法機(jī)構(gòu)還是中國的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，都不直接掌握用于社會管理和民生服務(wù)的行政資源。這些資源從來都是掌握在政府手里的，民意代表機(jī)構(gòu)無論有多大的權(quán)威，都不可能越俎代庖。因此按照正常的程序，由民意代表機(jī)構(gòu)征集到的人民建議一般還要再轉(zhuǎn)交給政府，然后督促政府認(rèn)真回應(yīng)和落實(shí)人民的建議。既然如此，那么為什么政府就不能直接從人民那里獲得信息來打個(gè)“短平快”的探頭球，而非得要通過民意代表機(jī)構(gòu)這個(gè)“二傳手”傳球后再一板一眼地打強(qiáng)攻？如果沒有忘記上場的目的是為了贏球，二傳手就應(yīng)該為前排隊(duì)員的直接得分而鼓掌；而如果沒有忘記權(quán)力的目的是為人民服務(wù)，民意代表機(jī)構(gòu)也應(yīng)該為政府對人民的直接負(fù)責(zé)而高興。我國憲法第27條明確規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系, 傾聽人民的意見和建議, 接受人民的監(jiān)督, 努力為人民服務(wù)?！钡?1條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利?！睉椃ǖ倪@兩條規(guī)定事實(shí)上已經(jīng)從政府義務(wù)和人民權(quán)利兩個(gè)方面對政府征集人民建議做出了最明確的規(guī)定和授權(quán)，那些認(rèn)為政府無權(quán)直接征集人民建議的觀點(diǎn)近乎于指鹿為馬。

三、人民建議征集制度是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的基礎(chǔ)制度

有學(xué)者認(rèn)為，征集人民建議制度與我國“社會管理回歸社會”的發(fā)展趨勢不相符合。我國社會管理今后所面臨的問題，不是政府如何聽取人民的意見問題，而是人民群眾如何自我管理的問題。[1]蔣德海.征集人民建議制度的若干問題及其展望[J].檢察風(fēng)云 創(chuàng)新社會管理理論?？?2013,(1).其實(shí)，推動人民群眾實(shí)現(xiàn)更好的自我管理從來都是一個(gè)現(xiàn)代法治社會的追求目標(biāo)，因?yàn)檫@是降低社會管理成本，培養(yǎng)現(xiàn)代公民的必由之路。然而人民群眾自我管理與政府聽取人民意見是互不矛盾的，兩個(gè)問題都是我國社會管理今后面臨的重要問題。但是由于許多政府官員長期脫離群眾，“官本位”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，因此導(dǎo)致許多學(xué)者對所謂“政府聽取人民意見”的提法和做法產(chǎn)生出條件反射式的排斥心理和不信任感，這是完全可以理解的。就像故事里的那位牧羊童，平時(shí)亂喊“狼來了”，等到有一天狼真的來了，已經(jīng)沒有人相信他了。這種信任的鴻溝需要時(shí)間和事實(shí)的力量來慢慢填平，決非一朝一夕之功。然而從客觀的角度來看，無論群眾自我管理的能力如何，政府聽取人民意見都是良治社會必不可少的要素之一。況且中國社會的轉(zhuǎn)型決不是白紙畫圖，而是在一個(gè)有著強(qiáng)大的中央集權(quán)傳統(tǒng)和濃厚的家庭倫理傳統(tǒng)的土壤上進(jìn)行的一場社會變革。契約式的社會自治在這塊土壤上的發(fā)育不可能排除這個(gè)土壤的深刻特性對它的巨大影響。

近些年來，筆者通過掛職和調(diào)研對上海的若干社區(qū)進(jìn)行了長期的觀察研究，獲得許多有益的啟發(fā)。在此我們不妨試舉兩例。案例一：2011年，上海中心城區(qū)一個(gè)十分現(xiàn)代化的社區(qū)選舉業(yè)主委員會，結(jié)果會議上出現(xiàn)了兩派人馬，雙方都聲稱自己得到了足夠的居民授權(quán)。會議現(xiàn)場很快從對峙失控為打罵，場面一片混亂。筆者偶然在會場的最后一排發(fā)現(xiàn)了該社區(qū)所在街道辦事處的幾位官員，便詢問他們?yōu)楹涡涫峙杂^。他們回答這兩派人馬的爭斗由來已久，然而這是社區(qū)內(nèi)部的自治事務(wù)，他們無權(quán)干預(yù)，只有等業(yè)主們自己選出業(yè)主委員會后再與之對接。根據(jù)筆者的跟蹤了解，截至2012年底，該社區(qū)依然沒能選出業(yè)主委員會，社區(qū)居民互不信任，社區(qū)管理問題頻發(fā)。案例二：上海中心城區(qū)的一個(gè)老小區(qū)多年來屋頂漏水嚴(yán)重，物業(yè)公司決定維修。結(jié)果頂樓居民同意，底樓居民不同意；A棟居民一致同意，B棟居民各執(zhí)己見，維修遲遲不能動工。街道黨工委得知消息后主動介入，召集了業(yè)主委員會、物業(yè)公司和居民委員會等各方力量開展民主協(xié)商（這就是所謂“四駕馬車”工作法），并主動登門做居民的思想工作。一方面通過民主協(xié)商獲得民意的廣泛支持，另一方面對個(gè)別居民曉之以理動之以情。經(jīng)過大量細(xì)致耐心的工作，居民意見終于取得一致，維修工程順利動工。“四駕馬車”工作法也在為居民的服務(wù)中逐漸贏得了居民的信任和尊重。

這兩個(gè)截然相反的案例盡管不能代表中國社會的全部情況，然而以小見大，我們依然可以從中看到中國社會的某種真實(shí)縮影。如果我們相信歷史的發(fā)展的確是一個(gè)連續(xù)的過程，那么中國未來的社會轉(zhuǎn)型就必定是一個(gè)“自上而下”與“自下而上”密切互動的過程。生硬排斥掌握著龐大權(quán)威資源且愿意自覺參與的政府，純粹的“社會自治”恐怕將在理論的空想和實(shí)踐的慘敗中逐漸失去它本不該失去的聲譽(yù)。

也許正因如此，與有的學(xué)者更多采用“社會自治”的范疇分析問題不同的是，有的學(xué)者更加重視“人民當(dāng)家作主”這一概念，認(rèn)為人民建議征集制度的本質(zhì)是從“替民做主”、“為民做主”轉(zhuǎn)向人民群眾當(dāng)家做主[2]湯嘯天.征集人民建議是政府的義務(wù)[J].檢察風(fēng)云 創(chuàng)新社會管理理論?？?，2012，（1）.。黨的十八大報(bào)告指出：“必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，以保證人民當(dāng)家作主為根本。”由此可見，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主不可能孤掌獨(dú)鳴，它一定是在與政府的良性互動中逐步實(shí)現(xiàn)的；實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主也不可能一蹴而就，它一定需要扎扎實(shí)實(shí)的基礎(chǔ)制度建設(shè)。從這個(gè)意義上說，著眼于建立人民與政府之間良性互動關(guān)系的人民建議征集制度無疑是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的基礎(chǔ)制度建設(shè)之一。

四、人民建議征集制度是發(fā)達(dá)國家政府治理的國際慣例

其實(shí)人民建議征集制度并非今天中國某個(gè)政府的創(chuàng)造發(fā)明，而是古今中外許多政府的治理慣例。我們且不說那些年代久遠(yuǎn)的古老案例，也不說那些所謂封建帝王的“親民”軼事，就以今天美國和新加坡這兩個(gè)發(fā)達(dá)國家為例。2011年，美國《華盛頓郵報(bào)》記者埃利·薩斯洛出版了一本書《十封信》，講述了美國總統(tǒng)貝拉克·奧巴馬如何每天回復(fù)10封民眾來信，與普通人保持“緊密互動”的真實(shí)故事。美國總統(tǒng)一直都有回復(fù)民眾來信的傳統(tǒng)，而奧巴馬則是白宮首位正式確立信件篩選程序的總統(tǒng)。自2009年以來，大約50名白宮工作人員和1000名志愿者負(fù)責(zé)分揀每天收到的大約2萬封民眾來信，分別歸入失業(yè)、移民、醫(yī)療改革等類別，然后按比例挑選出10封信。每天傍晚，奧巴馬就會拿到一個(gè)他稱之為“家庭作業(yè)包”的文件夾，里面裝有這10封需要他親筆回復(fù)的來信。這10封來信所反映的問題與全部來信反映的問題成正比。如果20%的來信來自軍人家庭，奧巴馬每天會拿到兩封這樣的來信；如果50%的來信反映失業(yè)問題，奧巴馬就要回復(fù)五封涉及失業(yè)話題的來信。[3]美國奧巴馬總統(tǒng)也做家庭作業(yè)，每天回復(fù)十封信[EB/Ol].中國廣播網(wǎng)(2011-10-12日)，http://china.cnr.cn/xwwgf/201110/t20111012_508616374.shtm.借助這種美國式的“信訪制度”和“人民建議征集制度”，奧巴馬總統(tǒng)得以及時(shí)了解民眾對生活現(xiàn)狀的真實(shí)感受，從而與普通人保持密切互動，并建立起一個(gè)親民總統(tǒng)的良好形象。更有意思的是，除了傳統(tǒng)的“信訪”，奧巴馬政府也利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在白宮的官方網(wǎng)站上開設(shè)了名為“我們合眾國人民”（We the People）的民眾請?jiān)妇W(wǎng)頁，承諾任何請?jiān)笗灰谝粋€(gè)月之內(nèi)征集到2.5萬個(gè)簽名，奧巴馬政府就會做出回應(yīng)。[1]10萬美國人網(wǎng)上簽名鬧獨(dú)立，白宮尚未回應(yīng)[N].環(huán)球時(shí)報(bào),2012-11-14.作為一個(gè)脫胎于《五月花號公約》[2]1620年11月11日，五月花號船上的41名成年男子共同簽訂《五月花號公約》：“我們在上帝面前共同立誓簽約，自愿結(jié)為一民眾自治團(tuán)體。”的移民社會，美國是一個(gè)社會自治能力十分強(qiáng)大的國家[3]托克維爾曾經(jīng)這樣描繪美國社會的自治性：“你一踏上美國的國土，就會覺得置身于一片喧鬧之中。嘈雜的喊叫四起，無數(shù)的呼聲同時(shí)傳到你的耳鼓，每個(gè)呼聲都表達(dá)某一社會要求。你舉目四望，看到人們都在活動：這里，有一伙人在開會，討論如何建立一座教堂；那里，人們在忙于選舉一名議員……參與社會的管理并討論管理的問題，是美國人的最大事情，而且可以說是他們所知道的唯一樂趣。”（【法】托克維爾.論美國的民主[M].(上卷)，上海：商務(wù)印書館，2004：277～278.）；而作為一個(gè)創(chuàng)立了“三權(quán)分立”制度的法治國家，美國參眾兩院的立法權(quán)同樣十分強(qiáng)大。然而這一點(diǎn)都不妨礙美國民眾直接向政府提出各種各樣的訴求和建議，也不妨礙美國政府打造各種信息渠道直接聆聽民眾的聲音。這一事實(shí)大概也從某個(gè)側(cè)面證明了，政府直接征集人民建議既不是對“社會管理回歸社會”之歷史潮流的反動，也不是對民意代表機(jī)構(gòu)掌握民意的排他性權(quán)力的不法侵犯。人民建議征集制度與社會自治潮流以及民意代表機(jī)關(guān)職權(quán)是相輔相成、互不矛盾的。

在人民建議征集方面，新加坡政府比美國政府走得更遠(yuǎn)，做得也更徹底。自1959年上臺執(zhí)政以來，新加坡人民行動黨的所有議員每周都有一個(gè)晚上到自己的選區(qū)親自接待選民。由于新加坡實(shí)行議會內(nèi)閣制，因此總理和內(nèi)閣部長也都是議員，他們同樣要遵守這個(gè)制度，到自己的選區(qū)接待選民。2012年7月，筆者在新加坡訪問期間，親身觀摩和體驗(yàn)了新加坡義順集選區(qū)的義順東選區(qū)議員接待選民的情景。一套簡樸的底層組屋，一位謙和的年輕議員，一群不計(jì)報(bào)酬的志愿者，幾十名等待求助的普通民眾，構(gòu)成了一個(gè)最為樸實(shí)也最為動人的政治畫面。接待活動從晚上7點(diǎn)多開始一直持續(xù)到深夜。當(dāng)送走最后一位求助民眾之后，議員和志愿者將代為草擬的求助信打印整理，以議員的名義寄往相關(guān)政府部門，請求政府部門在法律允許范圍之內(nèi)對民眾的求助給予必要的回應(yīng)和幫助。新加坡的議員接待民眾制度由開國元勛李光耀、吳慶瑞等領(lǐng)導(dǎo)人親手創(chuàng)立，即便總理、部長也必須親力親為。如確因公務(wù)繁忙而分身乏術(shù)，也須商請其他議員代勞。而除了每周的固定接待之外，包括總理、部長在內(nèi)的所有議員還必須利用休息時(shí)間親自登門走訪本選區(qū)的所有民眾，訪問民情，聆聽民意。一般而言在五年任期之內(nèi)，每個(gè)議員都要保證將本選區(qū)的上萬民眾家庭“走透透”（福建方言“全部走遍”的意思，新加坡華人多為福建后裔），這種幾十年如一日為人民服務(wù)的精神和毅力的確令人敬佩。有意思的是，由于常年接待中國的官方訪問，新加坡政府對中國的國情和體制也相當(dāng)了解，以致于新加坡政府在為接待筆者訪問而擬定的接待方案中竟赫然寫著：考察新加坡的“信訪”制度——觀摩議員接待民眾。

美國和新加坡的案例應(yīng)該具有一定的典型意義。美國兩黨輪流執(zhí)政，新加坡一黨長期執(zhí)政；美國是西方社會，新加坡是華人社會；美國是大國，新加坡是小國，兩國的國情可謂十分不同。不過十分相同的是，這兩個(gè)國家都長期雄踞瑞士洛桑管理學(xué)院（IMD）權(quán)威發(fā)布的世界競爭力排名榜前三甲。所謂“人民建議征集”究竟會為它們加分還是給它們減分，固然是個(gè)仁者見仁智者見智的問題，不過若要說人民建議征集制度乃是這兩個(gè)國家政府治理的慣例，想來應(yīng)該沒有什么太大的問題。

五、人民建議征集制度處于社會主義民主建設(shè)的初級階段

為人民建議征集制度正名，決不等于說這個(gè)制度現(xiàn)在已經(jīng)做得很好了。恰恰相反，與我們理想的目標(biāo)相比，目前中國各地政府的實(shí)踐充其量只能算是處在一個(gè)初級階段。首先，從“人民建議征集”這個(gè)提法就可以感覺到政府的姿態(tài)依然太高，身段依然太硬。咬文嚼字地看，“人民建議征集”似乎不如民主社會中常常使用的“聆聽民意”來得謙虛和主動?！罢骷倍秩菀鬃屓寺?lián)想到“征用”、“征稿”、“征兵”這些居高臨下的詞匯?！叭嗣窠ㄗh征集”短短六字，背后似乎隱藏著一個(gè)穩(wěn)坐釣臺、居高臨下的政府形象和政府心態(tài)。相比起奧巴馬總統(tǒng)每天的“家庭作業(yè)”，“人民建議征集”背后的政府形象似乎少了點(diǎn)人性化，多了點(diǎn)距離感。而相比起新加坡總理、部長和議員們持之以恒的“從群眾中來，到群眾中去”，“人民建議征集”背后的政府形象則更是有點(diǎn)“云深不知處”、“高處不勝寒”的感覺。因此在筆者看來，人民建議征集制度應(yīng)該變得更加親民，更加直接，更加“人化”。政府不能只在信訪辦開上一個(gè)窗口，而應(yīng)該令其主要領(lǐng)導(dǎo)直接走到人民群眾當(dāng)中去；政府不能只通過抽象的文字向人民征集建議，而應(yīng)該通過與人民的直接互動來聆聽民意。人不僅僅只有理性，人還有情感。情感往往萌芽于直面的互動，而信任往往誕生于情感的交流。這個(gè)要求對中國政府來說并不為過，因?yàn)槿罕娐肪€本來就是中國共產(chǎn)黨的基本路線。尤其耐人尋味的是，新加坡人民行動黨堅(jiān)持了幾十年的群眾路線其實(shí)當(dāng)初正是向共產(chǎn)黨人學(xué)習(xí)的。由此可見，今天的共產(chǎn)黨人把姿態(tài)放得再低一點(diǎn)，與人民群眾聯(lián)系得更密切一點(diǎn)，其實(shí)并不是在向外人學(xué)習(xí)，而是在向自己回歸。

其次，從工作歸口的角度來看，人民建議征集制度目前納入信訪體制是可以理解的，但是這個(gè)新生的制度也因此難免要受到當(dāng)前信訪體制屬性的影響。正如前文所述，作為政府與人民直接溝通的管道，信訪制度本身并無不當(dāng)。但是由于各種現(xiàn)實(shí)因素的影響，當(dāng)前的信訪體制的確也還有一些人治的殘留。盡管《信訪條例》也力圖小心翼翼地避開涉法涉訴案件[1]比如《信訪條例》第15條規(guī)定：信訪人對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向有關(guān)的人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院提出。同時(shí)《信訪條例》第21條也規(guī)定：對已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理。，然而多年來的信訪實(shí)踐卻一再證明，信訪制度的設(shè)立初衷實(shí)際上已經(jīng)決定了它對中國一切社會矛盾概括承受的宿命。無論人們承認(rèn)與否，信訪制度這種概括承受的特性與中國的黨政權(quán)力對中國社會概括承受的特性是相互匹配的。換句話說，在中國的現(xiàn)行體制條件下，任何社會矛盾問題在理論上似乎都可以通過信訪渠道來尋求最后的救濟(jì)。而這無疑是對中國司法權(quán)威的制度性消解，也是對中國法治進(jìn)程的實(shí)質(zhì)性阻滯。雖然信訪部門可能對此要喊冤，但是只要“信訪不信法”、“信大不信小”這些耳熟能詳?shù)奶岱ɡ^續(xù)在老百姓中間流行，學(xué)術(shù)界就沒有理由不對目前信訪制度的人治屬性保持戒心。如今人民建議征集制度也要納入信訪體制，當(dāng)然會令許多學(xué)者心懷警惕，甚至反應(yīng)過激了?！按蜩F還需自身硬”，消除這一負(fù)面印象的主要責(zé)任在于信訪體制本身。無論是奧巴馬的“家庭作業(yè)”還是新加坡的“信訪接待”，都決不可能出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人對涉法涉訴案件的任何批示。別說是實(shí)質(zhì)性干預(yù)司法了，就是形式上搞個(gè)“請某某法院依法判決”的批條都決不可能。一句話，這些法治國家的“信訪”是建立在對法治絕對尊重基礎(chǔ)之上的，是對司法體制的拾遺補(bǔ)漏，而不是對司法體制的僭和替代。人民建議征集制度要想在未來堪擔(dān)大任，就必須力避在出發(fā)之初就跌入人治的陷阱，進(jìn)而淪為人治的附庸。

再次，人民建議征集制度作為一種意見表達(dá)機(jī)制之所以會給人一種距離感和不信任感，其實(shí)關(guān)鍵的癥結(jié)還在于民眾意志表達(dá)機(jī)制的不完善。正如前文所述，意志表達(dá)機(jī)制固然不能取代意見表達(dá)機(jī)制，然而若是少了意志表達(dá)機(jī)制對政府的終極約束，所謂意見表達(dá)機(jī)制恐怕難免要落為空談。盡管前文將意見表達(dá)視為目的，將意志表達(dá)視為手段，但這決不意味著目的就比手段更加高級和重要。目的與手段本來就是有機(jī)統(tǒng)一的，沒有手段的有效保障，所謂目的最終也難逃成為水中花鏡中月的命運(yùn)。或者更直接地說，沒有民眾意志在政府官員選罷機(jī)制上的有效作為，民眾意見的命運(yùn)就沒有最終的保障。這本質(zhì)上不是一個(gè)道德問題，而是一個(gè)科學(xué)問題。因此，要想讓人民建議征集制度更加貼近民眾，贏得人心，而不是最終流于“做秀”，中國的政府和民眾必須認(rèn)真思考如何完善中國特色的人民意志表達(dá)機(jī)制這一重大制度問題。只有人民意志表達(dá)機(jī)制和人民意見表達(dá)機(jī)制同時(shí)得以建立和完善，中國特色的社會主義人民民主才能夠真正得以建立。千里之行，始于足下。作為社會主義民主建設(shè)初級階段的產(chǎn)物，人民建議征集制度要想在未來的道路上走得更遠(yuǎn)，還需要人們付出更加艱苦和持之以恒的努力。

*劉哲昕，男，上海浦東干部學(xué)院法律與人文綜合教研部主任。