構(gòu)建以公權(quán)主體第一責任為核心的食品安全監(jiān)管新機制

丁新正

構(gòu)建以公權(quán)主體第一責任為核心的食品安全監(jiān)管新機制

丁新正＊

一、食品安全應納入公共安全預控范疇

我國當前的食品安全應對模式集中體現(xiàn)在食品監(jiān)管和執(zhí)法方面，食品監(jiān)管和執(zhí)法具有運動式的明顯特征,出問題的時候如臨大敵,平時卻疏于管理。食品安全一旦出現(xiàn)危機，傳統(tǒng)的應對模式是：媒體報道→領(lǐng)導重視→職能部門積極行動→嚴懲罪犯→官員象征性致歉→政府部門無人擔責→問題暫時得到解決→食品危機事件再次出現(xiàn)→媒體再次報道。這種應對模式有三個特點：第一，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，只看眼前、不顧長遠。第二，各地畫地為牢、各自為政。第三，監(jiān)管執(zhí)法是運動式的，依靠長官意志性。這些特點的危害在于容易導致食品監(jiān)管部門及其工作人員的庸懶和腐敗。這種頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的傳統(tǒng)的被動的針對解決食品危機的應對模式，已經(jīng)解決不了愈演愈烈的食品危機。要擺脫這一模式，必須強化政府責任，實施法治化監(jiān)管、公眾參與、科學治理，構(gòu)建監(jiān)管新機制，總之就是落實政府等公權(quán)主體的第一責任。

就食品安全問題而言，企業(yè)、政府和消費者是三個利益相關(guān)者。消費者需要從商品市場上購買食品，這是生產(chǎn)生活的需要；企業(yè)是食品的生產(chǎn)、加工、銷售者，目的是獲取利潤；政府掌管著食品市場準入的窗口，以保障消費者的消費安全，維持市場運轉(zhuǎn)的良好秩序。在食品安全問題上，政府和企業(yè)的關(guān)系猶如足球賽場上的裁判和球員，哪些食品企業(yè)可以進入市場，哪些食品可以在商品市場上流通，最終取決于行政管理者。同時，確保食品總體形勢安全是政府等各級公權(quán)主體的基本職責。食品安全問題是最基本的民生問題，屬于政府等各級公權(quán)主體公共服務(wù)范疇，應納入公共安全預防和控制范疇。

二、明確并落實政府等各級公權(quán)主體的第一責任主體地位

1．克服地方保護主義、部門保護主義。地方保護主義、部門保護主義，是造成我國食品安全危機的根源之一。在以GDP論英雄的語境下，一些地方政府等各級公權(quán)主體為了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展和自己的政績，漠視國家的法律法規(guī)和人民群眾的飲食安全，對假冒偽劣現(xiàn)象視而不見，甚至網(wǎng)開一面，大開綠燈，一些地方和部門還為了地方利益、部門利益，公然保護假冒偽劣行為。[1]從這種意義上講，假冒偽劣是地方保護主義和部門保護主義制造的。在這種畸形的保護主義之下，帶來的是骯臟的權(quán)錢交易、官商勾結(jié)盛行。遏制假冒偽劣凈化市場，確保食品安全，必須徹底鏟除地方保護主義、部門保護主義的土壤。

2．遏制政府等各級公權(quán)主體及其工作人員的不作為亂作為。政府等各級公權(quán)主體責任缺失的另一個表現(xiàn)是，國家機關(guān)及其工作人員的不作為、亂作為甚至瀆職犯罪。目前涉及到食品安全的有農(nóng)業(yè)、商業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)督、公安等等十幾家部門，誰都可以管，但往往是誰都不去真管、實管。一旦發(fā)現(xiàn)問題或懷疑某一種食品安全存在隱患后，很難找到相關(guān)的主管部門。

三、以重慶為個案探索公權(quán)主體第一責任

1．制定制度規(guī)范，尋求治本之策。2011年8月29日，重慶市召開市政府第109次常務(wù)會議，在全國率先推出保障食品安全的“治本之策”，審議通過《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的意見》和《重慶市人民政府關(guān)于支持構(gòu)建食品安全長效工作機制財稅扶持政策的通知》。重慶市出臺以上兩個文件，是基于這樣的考慮：我國食品安全問題反復出現(xiàn)、大面積出現(xiàn)，從經(jīng)濟學理論來看，凡是大面積出現(xiàn)的問題，一般不是道德性問題；凡是反復出現(xiàn)的問題，一定是在機制體制出了問題；凡是這種問題怎么治也不見效的時候，很可能與生產(chǎn)力有關(guān)。基于這樣的認識，重慶市政府一方面大力開展食品安全問題嚴打等必要的“治標”行動，另一方面從“改變管理體制、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、降低成本費用”等方面著手，探索保障食品安全的“治本之策”[1]重慶率先出臺政策擬從制度安排上保障食品[EB/OL].安全華龍網(wǎng),(2011-8-30).。除了出臺以上兩個文件外，重慶市政府及其職能部門還對嬰兒食品、流通環(huán)節(jié)食品安全主體責任監(jiān)督檢查、學校食品安全責任等制定了相應規(guī)范。從2011年6月20日起實施的《重慶食品添加劑使用標準（GB2760-2011）》規(guī)定，6個月內(nèi)嬰兒的配方食品、蜂蜜等27種食品，將不得添加任何香精香料。為進一步加強對流通環(huán)節(jié)食品經(jīng)營者及相關(guān)主體的監(jiān)管，重慶市于2011年6月16日發(fā)布了《重慶市流通環(huán)節(jié)食品安全主體責任監(jiān)督檢查辦法》（渝辦發(fā)〔2011〕169號）。該《辦法》力求從食品主體準入行為、食品經(jīng)營活動規(guī)范、食品安全監(jiān)管等方面入手，有效改善流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀。對于學校食品安全問題，從2011年秋季開學前對全市各學校的食堂食品安全進行強制規(guī)范，包括全市各類學校的食堂、供應學校的集體用餐配送單位，進行徹底排查，建立健全以校長為第一責任人的學校食堂食品安全責任制。

2．從城市規(guī)劃功能布局著手，強化規(guī)范化、標準化監(jiān)管，加強農(nóng)產(chǎn)品和食品安全。重慶市政府在全市布局三級農(nóng)產(chǎn)品交易市場，強化規(guī)范化、標準化監(jiān)管，加強農(nóng)產(chǎn)品、食品安全。規(guī)劃布局的重慶雙福國際農(nóng)貿(mào)城2013年上半年即可全部投入使用[2]重慶雙福國際農(nóng)貿(mào)城明年建成 今起可進行招商登記[EB/OL].新華社,(2012-5-8).。該農(nóng)貿(mào)城投資80億元、占地5000畝，凈用地3600畝，建筑面積232萬平方米，已經(jīng)建成的蔬菜、水果、水產(chǎn)交易市場和部分冷庫的主體工程已經(jīng)初試運行。項目全面建成營運后，將立足重慶、輻射中西部、走向國內(nèi)外，成為國家級大型綜合性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，以期對重慶市乃至中西部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提供安全保障。同時，針對重慶主城以外的區(qū)縣建二級批零市場，如榮昌、南川、潼南、梁平、石柱、巫溪、酉陽、秀山、開縣、豐都、彭水等區(qū)縣農(nóng)產(chǎn)品批零市場已經(jīng)簽約或動工建設(shè)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)建三級終端零售市場，主要是標準化農(nóng)貿(mào)市場、流動菜市場、肉菜小店和食品超市。

3．維護WTO規(guī)則、破除外資巨頭的超國民待遇，依法堅決懲處外資巨頭的食品造假違法犯罪。重慶市不但對國內(nèi)食品企業(yè)的生產(chǎn)銷售依法嚴加監(jiān)管，對違法犯罪的國際企業(yè)也堅決依法查處。2011年以來，重慶堅決懲處國際巨頭沃爾瑪連鎖超市的食品造假違法犯罪案件。沃爾瑪（在重慶設(shè)立的多家分店）無視我國國內(nèi)法、輕慢我政府監(jiān)管部門，以普通豬肉冒充高檔的“綠色食品”豬肉對外銷售（外界稱為“沃爾瑪綠色豬肉門”），其行為違反了“貨真價實”的商業(yè)基本準則。本次事件中，重慶顯示了維護WTO規(guī)則的果斷和堅決態(tài)度，對試圖“享受”超國民待遇、無視我國國內(nèi)法的國際巨頭堅決說“不”。針對“沃爾瑪綠色豬肉門”，重慶采取“零容忍”原則，全市沃爾瑪停業(yè)整頓。該案中因涉嫌銷售偽劣產(chǎn)品罪，兩人被逮捕，多人被刑事拘留。[3]重慶沃爾瑪綠色豬肉門：超市領(lǐng)導對作假心知肚明[N].中國青年報,2011-10-14.重慶能對這一行業(yè)巨頭動真格，受到國內(nèi)外正義之士的普遍贊譽，也獲得了包括美國沃爾瑪總部高層在內(nèi)國際在華涉及食品生產(chǎn)銷售巨頭的充分尊重，顯示了重慶在保障食品安全問題上的堅決態(tài)度，維護了國家、民族的利益和尊嚴。

4．司法部門為食品安全保駕護航。重慶市人民檢察院于2011年5月初下發(fā)了《開展打擊危害食品藥品安全犯罪專項行動工作意見》。意見要求，全市各級檢察機關(guān)要集中查辦和懲治食品安全領(lǐng)域貪污賄賂犯罪案件，突出查辦國家工作人員利用行政管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)索賄受賄的案件；重視查辦食品生產(chǎn)經(jīng)營者為謀取不正當利益而拉攏腐蝕國家工作人員的行賄犯罪案件，特別是要從嚴懲處重大食品安全事件背后的腐敗問題。對于危害食品藥品安全犯罪案件和相關(guān)職務(wù)犯罪案件，檢察機關(guān)依法提前介入，確保案件在檢察環(huán)節(jié)不梗阻。對涉及乳制品、食用油、鮮肉和肉制品、酒類、保健食品、食品添加劑等嚴重危害人民群眾生命健康的犯罪，人民群眾反映強烈以及新聞媒體曝光的重點案件要依法從重從快打擊，突出打擊重點，注重打擊效果，始終保持對危害食品藥品安全犯罪的高壓態(tài)勢。此外，重慶市檢察機關(guān)從嚴懲處重大食品安全事件背后的腐敗問題，如國家工作人員瞞報謊報、玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊、官商勾結(jié)等侵害民生的失職瀆職犯罪行為。立案偵查了一批與食品藥品安全有關(guān)的貪污賄賂、失職瀆職犯罪案件。[4]重慶檢察院:從嚴懲處重大食品安全事件背后的腐敗問題[N].法制網(wǎng)-法制日報，2011-5-13.

重慶市高院也于2011年6月出臺了《關(guān)于依法從嚴審理食品藥品安全案件的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》明確四個重點：一是為震懾嚴重的食品安全犯罪，根據(jù)國家相關(guān)法律規(guī)定明確制售偽劣食品最高可判死刑。二是進一步加大對危害食品、藥品安全犯罪被告人的財產(chǎn)刑適用力度?！兑庖姟分忻鞔_規(guī)定，全市法院要進一步加大對危害食品、藥品安全犯罪被告人的財產(chǎn)刑適用力度，用足用好罰金、沒收財產(chǎn)等刑罰手段，遏制犯罪牟取暴利動機，剝奪再犯能力。比如，2011年6月重慶市九龍坡區(qū)人民法院審理的“問題血旺”案，對犯罪者判處的罰金就高達25萬元。三是要依法從重處罰“保護傘”?！兑庖姟愤€對懲治食品安全職務(wù)犯罪作了強調(diào)，要求嚴厲打擊食品安全犯罪“保護傘”。對負有食品安全監(jiān)督管理職責的國家機關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導致發(fā)生重大食品安全事故，或者造成其他嚴重后果的，嚴格按照刑法規(guī)定以食品監(jiān)管瀆職罪追究刑事責任；對因徇私舞弊導致發(fā)生重大食品安全事故或者其他嚴重后果的，依法從重處罰。法官在審理食品、藥品安全民事和行政案件中，發(fā)現(xiàn)可能存在食品藥品犯罪問題的，要及時移送有管轄權(quán)的公安機關(guān)或檢察機關(guān)偵查起訴，加強公、檢、法三家之間的信息溝通、聯(lián)動配合。四是在加強刑事打擊的同時，法院也加大民事制裁力度。根據(jù)《意見》規(guī)定，在訴訟過程中，如果發(fā)現(xiàn)有毒有害食品、藥品可能流入市場的，法院將迅速采取保全措施，發(fā)出臨時禁令或扣押、查封標的物，堅決制止其流入市場。為了打擊假冒食品，保護食品生產(chǎn)領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)，法院可根據(jù)當事人發(fā)出的訴前臨時禁令申請，限制被控侵權(quán)的食品在訴訟過程中繼續(xù)在市場流通。

四、建議加強法治化監(jiān)管，構(gòu)建以各類公權(quán)主體第一責任為核心的食品安全監(jiān)管長效機制

食品安全的法治化監(jiān)管，包括形式意義的法治監(jiān)管和實質(zhì)意義的法治監(jiān)管。形式意義的法治監(jiān)管，強調(diào)“以法治國”、“依法辦事”的根本監(jiān)管方式、制度及其運行機制；實質(zhì)意義的法治監(jiān)管，強調(diào)“法律至上”、“法律主治”、“制約權(quán)力”、“保障權(quán)利”的價值、原則和精神。兩者不可或缺。相對于我國傳統(tǒng)的人治監(jiān)管，法治監(jiān)管更具有穩(wěn)定性、公平性、長效性。當前，加強食品安全法治化監(jiān)管，是落實構(gòu)建以公權(quán)主體第一責任為核心的食品安全監(jiān)管長效機制的核心，為此應突出以下四個重點：

1．解決國家層面的配套性法規(guī)規(guī)章和地方層面的法規(guī)規(guī)章立法供給嚴重不足問題。

依法治理食品安全首先要解決“有法可依”的執(zhí)法依據(jù)問題。目前的問題是國家層面的食品監(jiān)管法律法規(guī)等制度基本完善，但相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章的立法嚴重滯后，配套性立法供給嚴重不足。如，按照食品安全法，保健食品監(jiān)督管理條例由國務(wù)院制定，但至今未出臺；對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會制定，當這類地方性法規(guī)在我國大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市仍未出臺。同時，食品安全法及其實施條例對食品安全監(jiān)管作了總體安排，但內(nèi)容比較籠統(tǒng)，從立法技術(shù)的角度考慮，需要細化。以地方立法為例，根據(jù)筆者的調(diào)研，在配套立法方面，截至2012年7月，僅有重慶、四川、山東、江蘇及南京市等部分省市出臺了部分配套性立法。

2．解決食品安全領(lǐng)域“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”落實不到位的問題。

2011年3月吳邦國在全國人大常委會工作報告中明確提出：“法律的生命力在于實施。中國特色社會主義法律體系的形成，總體上解決了有法可依的問題，在這種情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的問題就顯得更為突出、更加緊迫，這也是廣大人民群眾普遍關(guān)注、各方面反映強烈的問題”。[1]吳邦國. 全國人大常委會工作報告[R].2011-3-10.在食品安全領(lǐng)域，尤其如此。以部門立法為例，我國有關(guān)部門僅有的幾部配套性法規(guī)、規(guī)章，均未得到切實執(zhí)行。如，衛(wèi)生部與教育部2003年修訂的《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》，衛(wèi)生部會同農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局2010年11月制定印發(fā)的《食品安全信息公布管理辦法》，衛(wèi)生部部務(wù)會議分別于2010年2月8日和9月20日審議通過的《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》（衛(wèi)生部令第71號）和食品安全國家標準管理辦法》（衛(wèi)生部令第77號），國家工商行政管理總局局務(wù)會2009年7月30日審議通過的《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》，在現(xiàn)實生產(chǎn)生活中很少得到切實執(zhí)行。同時，要堅決貫徹執(zhí)行我國簽署的WTO規(guī)則，拒絕外資企業(yè)尤其是國際巨頭超國民待遇，在執(zhí)法上外資企業(yè)要與內(nèi)資企業(yè)在法律面前一律平等。

3．依法堅決打擊“保護傘”。

國家食品安全法及其配套性的法規(guī)規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章之所以得不到切實執(zhí)行，很重要的一個原因就是部門保護主義、地方保護主義作祟，依法堅決打擊部門“保護傘”和地方“保護傘”是履行政府第一責任、構(gòu)建食品安全監(jiān)管長效機制的重要環(huán)節(jié)。建議對負有食品安全監(jiān)督管理職責的國家機關(guān)及其工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，嚴格按照刑法規(guī)定以食品監(jiān)管瀆職罪追究刑事責任；對因徇私舞弊導致發(fā)生重大食品安全事故或者其他嚴重后果的，依法從重處罰。

4．加大普法力度，進行拉網(wǎng)式、網(wǎng)格化的宣傳教育。

將食品安全法制宣傳教育作為重點工作納入國家和地方的“六五”普法規(guī)劃和各地法制建設(shè)計劃，在全國范圍內(nèi)開展“食品安全專項法制宣傳教育活動”，營造“全民學法、人人關(guān)注”的食品安全法治環(huán)境。要突出宣傳重點，以《刑法修正案（八）》、《食品安全法》和《消費者權(quán)益保護法》等為重點宣傳內(nèi)容，以食品生產(chǎn)經(jīng)營者為重點宣傳對象，形成食品安全綜合整治的強大輿論效應。要講求宣傳效果，對食品生產(chǎn)經(jīng)營者進行拉網(wǎng)式、網(wǎng)格化的宣傳教育，做到一戶不漏、全面覆蓋，使生產(chǎn)者經(jīng)營者清楚什么不可為，明白違法的代價，自覺守法。以此為契機，進一步營造全社會關(guān)注食品安全法律、崇尚法律的氛圍，為政府等公權(quán)主體食品安全監(jiān)管執(zhí)法工作打下良好法制基礎(chǔ)。

*丁新正（1969.2- ），男，曾用名丁更新，河南省南陽鄧州市人，法學博士，重慶社會科學院法學研究所教授，兼任重慶市“六五”普法學法用法講師團成員，重慶法學會和亞洲太平洋法學會會員。研究方向：法學、社會學、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

[1]徐云鵬.停尸房假茅臺是地方保護主義制造[EB/OL].中國經(jīng)濟網(wǎng)，(2011-5-18).