共贏才是目的——談國際民航組織應(yīng)對氣候變化的市場方案談判

文/李莉娜 楊富強

國際民航組織（ICAO）三年一度的全體會議于2013年9月4日至9月30日在蒙特利爾召開。議事日程包括國際民航組織（ICAO）理事會討論市場機制減排的草案，并提交9月24日全體大會討論。該草案要求國際民航組織（ICAO）在全球市場機制上做出關(guān)鍵性的設(shè)計，并在2020年開始實施，實現(xiàn)航空業(yè)的雄偉減排目標(biāo)，但前提是不能對航空業(yè)造成不合理的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。根據(jù)目前討論的情況分析，在2016年國際民航組織（ICAO）第39屆大會召開之前，該草案很可能不會被通過。參會各方期待，2015年在巴黎的第21屆聯(lián)合國氣候變化框架大會上，2020年開始實施的新的氣候條約得以批準(zhǔn)后，國際民航組織（ICAO）才會有共識的基礎(chǔ)，就市場機制減排的方案做出決議。

許多發(fā)展中國家擔(dān)心，這種市場機制會阻礙他們的航空業(yè)成長，對建立市場機制感到疑惑。發(fā)展中國家有的在尋找豁免的辦法，有的反對全球市場機制的方案，并不認(rèn)為建立市場機制是帶有普遍性的有效的措施。不少國家希望有更多的時間對草案進(jìn)行磋商，不要急于達(dá)成一項新的國際協(xié)議。草案仍然強調(diào)市場機制是國際民航組織協(xié)議的一個中心議題。在此之前許多人擔(dān)心，航空業(yè)會提交一些混合的措施，或是若干改善的意見，例如改進(jìn)飛機燃油效率、提高技術(shù)和改善運行模式等來代替市場機制的方案。國際民航組織目前討論的市場機制分為三類：碳中和；產(chǎn)生資金收入的碳中和；碳交易的市場機制。在最新的草案中，要求國際民航組織的理事會，確定某種市場機制及其采用的具體技術(shù)措施，以及環(huán)境效應(yīng)和經(jīng)濟影響評價。

國際民航組織目前討論的市場機制分為三類：碳中和；產(chǎn)生資金收入的碳中和；碳交易的市場機制。

國際民航組織2020年后要達(dá)到碳中性增長的目標(biāo)，需要采用市場機制才能達(dá)到。從目前到2020年之間要盡量降低溫室氣體的排放，航空業(yè)要限制其排放量的增長。二氧化碳是壽命周期較長的溫室氣體，通過協(xié)商和談判達(dá)成全體成員同意的協(xié)議是十分重要的。但是更重要的是要采取立即的行動進(jìn)行減排。這種做法也同時針對整個氣候變化談判而言。目前整個氣候談判和國際民航組織的協(xié)商都是步履艱難，浪費了大量的時間，因此行動比遲到的條約更為可行。在2020年前，更重要的是采取措施和行動，減少排放。

國際民航組織在9月4號的會議上批準(zhǔn)了一份草案，根據(jù)草案，只有在歐洲空域內(nèi)的飛行里程才必須參與碳排放交易。在此之前，歐盟要求航空公司為從歐洲為起點或終點的全部飛行里程購買碳排放權(quán)。而根據(jù)該妥協(xié)草案，航空公司只需為在歐洲空域內(nèi)排放的二氧化碳買單。中國、美國、印度和俄羅斯曾堅決反對他們國家的航空公司參與歐盟航空排放交易機制。中國有關(guān)政府部門禁止中國航空公司參加歐盟碳排放交易機制，甚至凍結(jié)了向空客公司購買飛機的巨額訂單。歐盟在2012年11月份暫時終止了歐盟航空排放交易機制的實施，時限為一年。歐盟接受了國際民航組織9月4日的這一草案，放棄將控制碳排放的規(guī)定強加于歐盟空域之外的做法。這一建議是在時間窗口關(guān)閉前不久提出的，以換取國際民航組織的合作，建立一套全球的市場機制規(guī)則。歐盟新建議的妥協(xié)條件是，國際民航組織在2016年之前就建立一套減少航空排放的市場機制做出決定。該草案和建議須獲得國際民航組織全體大會、歐洲議會和歐盟各成員國批準(zhǔn)后才能生效。但根據(jù)判斷，這種草案和建議會得到批準(zhǔn)。

1996

國際民用航空組織在《京都議定書》之前，就決定將航空排放對氣候變化的影響列入討論的議程。國際民航組織（ICAO）明確規(guī)定，可對航空業(yè)的排放采用某種形式的環(huán)境收費，但是不能采用燃油稅的方式。

1997

《京都議定書》要求發(fā)達(dá)國家與國際民航組織一起工作，限制和減少航空業(yè)的排放。

2001

國際民航組織認(rèn)可建立一個開放的排放交易機制。

2002

國際民航組織五年后仍然在減排方面進(jìn)展甚微，歐盟議會和理事會要求歐盟提出航空界減少排放的措施，如果國際民航組織（ICAO）沒有采取行動的話。

2004

國際民航組織排除了在航空業(yè)建立一個全球排放交易機制。國際民航組織計劃提供一個與聯(lián)合國氣候變化框架大會談判相一致的規(guī)則，指導(dǎo)各國在國家的排放交易方案中包括國際航空排放。

2008

歐盟表明要應(yīng)對氣候變化的強烈意愿并將采取行動。由于國際民航組織的進(jìn)展十分緩慢，歐盟決定從2012年開始，所有的飛機到達(dá)或從歐盟起飛的排放量都包括在總量控制和交易方案中（EU ETS）。

2010

在國際民航組織2010年全體大會上，成員國通過一個雄心勃勃的目標(biāo)倡議，在2020年要達(dá)到碳中和零增長，也就是說從2020年以后，通過采用各種減排的方式，使碳排放都穩(wěn)定在2020年的水平上，而沒有任何排放增加。

2011.12

歐盟法院裁定，2012年1月1日起，歐盟對所有進(jìn)出歐洲機場的航空公司實施歐盟排放交易機制（ETS）的規(guī)定。

2012.1

國際民航組織理事會成立一個專家小組來評價各種全球市場機制方案的可行性，并開始研究實施國家和地區(qū)的市場機制框架。國際民航組織并要求在2013年提出一個基于市場方案的框架。它包括一系列的規(guī)則，每個國家在實施這種方案的時候應(yīng)當(dāng)互相尊重。大會也同意開發(fā)新飛行器的二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)。

2012.3

歐盟的排放交易機制遭到了20多國強烈的抵制，批評歐盟單邊的方案侵犯國家主權(quán)并會招致貿(mào)易戰(zhàn)。

2012.11

國際民航組織認(rèn)識到全球市場機制方案的技術(shù)可能性，并成立了一個高級小組。經(jīng)過幾個月的緊張磋商和談判，歐盟宣布暫停指令，國際飛機2013年暫不執(zhí)行歐盟的排放交易方案。歐盟強調(diào)，除非國際民航組織談判取得了明顯的進(jìn)展，否則2014年1月1日開始重啟排放交易機制（ETS）。

2013.5

國際民航組織高級小組沒有能夠在任何有關(guān)的于市場機制問題上達(dá)到共識，也沒有任何文件同意在2013年全體大會要通過一個全球市場機制的實施計劃。 歐盟堅持在2016年的全體大會上制定一個全球市場機制的路線圖，然而大部分國家希望將歐盟市場交易機制只限制在歐盟主權(quán)的空域上。

在國際航協(xié)第69屆年會上，一項關(guān)于碳減排方案被多數(shù)成員接受而獲得通過。減排方案包括如下減排目標(biāo)：到2020年，年均燃油效率提高1.5%；2020年實現(xiàn)碳中和增長；在2050年將排放量削減至2005年的一半。這一方案提交在2013年9月召開的國際民航組織（ICAO）大會上磋商談判。

2013.6

2013年6月，聯(lián)合國氣候變化框架大會（UNFCCC）第38屆科技咨詢附屬機構(gòu)召開會議并審查議程，在一項條款中載明，“用于國際航空和海運交通的燃料產(chǎn)生的排放應(yīng)該在本次會議中討論。”國際民航組織（ICAO）和國際海事組織（IMO）在處理溫室氣體排放時，應(yīng)該認(rèn)識到聯(lián)合國氣候變化框架委員會（UNFCCC）的原則和規(guī)則是處理航空和海運部門的減排問題的基礎(chǔ)。

2013.9

國際民航組織（ICAO）在9月4日的理事會和歐盟上都提出一個草案和建議，將歐盟排放交易機制僅限制在歐盟空域的范圍上，避免了引發(fā)世界貿(mào)易爭端。但是歐盟仍然堅持其妥協(xié)的條件，要求在2016年以前國際民航組織作出決議，建立一套減少航空排放的市場機制。

1997年《京都議定書》簽署后，聯(lián)合國要求其附屬機構(gòu)國際民航組織做出相應(yīng)的減排規(guī)劃。但十五年過去了，航空業(yè)減排的進(jìn)展甚微。在下列表格中，列出國際民航組織市場減排方案的磋商談判過程。

許多發(fā)展中國家認(rèn)為，在國際海運和空運交通中應(yīng)該尊重《氣候變化公約》的基本原則和規(guī)則。在《京都議定書》中有明確的條款載明，附件一國家應(yīng)該與國際民航組織(ICAO)和國際海事組織（IMO）一起工作，努力限制或者減少國際海運和航運交通中的溫室氣體排放。因此在國際海運和航空交通中任何措施都不應(yīng)該在暗地里對國際的貿(mào)易有所限制。區(qū)分發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的不同責(zé)任應(yīng)該在本部門得到認(rèn)可。在國際海運和航空交通中采用的任何措施應(yīng)該綜合評價其對發(fā)展中國家社會、經(jīng)濟和環(huán)境的影響。應(yīng)該遵循取得共識的規(guī)則，在應(yīng)對氣候變化的措施應(yīng)該是全體性（不是排他性）和透明性。加強資金、技術(shù)和能力建設(shè)。進(jìn)一步在聯(lián)合國氣候變化框架大會（UNFCCC）與國際海事組織和國際民航組織加強溝通和交流，加強互相理解?？紤]到發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的區(qū)別以及新興市場快速發(fā)展的航空業(yè)，采取較為靈活的方式解決不同的意見和分歧。應(yīng)該加強與國際民航組織的溝通，體現(xiàn)《氣候變化公約》的基本原則。在國際民航組織討論的基于市場的措施（MBMs）都應(yīng)當(dāng)基于各方的同意并且是自愿性的基礎(chǔ)上。單邊的措施應(yīng)該完全避免。

發(fā)達(dá)國家強調(diào)，共同帶有區(qū)別的責(zé)任（CBDR）不能用來限制國際運輸組織的活動，在海運和航空部門不適合采用共同帶有區(qū)別的責(zé)任（CBDR），因為民用飛機注冊和管理與國家脫鉤。這些部門管理是比較復(fù)雜的問題。國際交通部門的問題應(yīng)該由國際海事組織和國際民航組織來處理，因為各成員國都已經(jīng)在應(yīng)對氣候變化采取行動了。國際交通部門處理這些以國家權(quán)限管理不到的排放泄漏的問題。國際海事組織和國際民用航空組織在提高節(jié)能和減少二氧化碳排領(lǐng)先其他部門。他們有很專業(yè)的精神可以值得信賴，在處理的問題上沒有歧視，因此聯(lián)合國氣候變化框架大會（UNFCCC）應(yīng)該尊重他們?nèi)〉玫某煽?，額外的外部負(fù)擔(dān)會破壞國際間的合作。

可以明顯地看出，盡管各國代表對國際海運和空運部門的氣候變化減排問題有不同意見和觀點，但并不反對《氣候變化公約》基本原則和具體措施的結(jié)合，并得到組織成員國代表的一致同意。談判需要智慧、耐心、折中和平衡，要取得共贏多贏。

歐盟接受了國際民航組織9月4日的草案，放棄將控制碳排放的規(guī)定強加于歐盟空域之外的做法。

在聯(lián)合國氣候變化框架委員會（UNFCCC）下，各國并沒有要求承擔(dān)他們的國際空運和海運的排放和減排的責(zé)任。在《京都議定書》下他們也沒有排放的責(zé)任。聯(lián)合國的氣候變化的制度對所有其他部門的溫室氣體排放，除了國際空運和海運以外，都要受到控制。1997年聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)把減少國際空運排放的責(zé)任賦予了國際民航組織。國際民航組織是聯(lián)合國的一個附屬機構(gòu)，有191個成員國。該組織需要制定一個合適的氣候變化的應(yīng)對機制。但是直到今天，該機構(gòu)仍然沒有完全做好這一點。沒有一個國家也沒有一個航空公司在目前需要承擔(dān)他們的國際空運和海運的溫室氣體排放的責(zé)任。

飛機燃油的排放大約占全球溫室氣體排放的5%。除此之外，飛機飛行所遺留的影響，比如飛行凝跡等也導(dǎo)致了相當(dāng)程度的溫室效應(yīng)?？者\目前占到人造氣候變化的溫室氣體排放的14%。最令人擔(dān)憂的是，空運排放是按每年4%的速度增長。二氧化碳在空運部門的排放從1990年到2006年幾乎增加了一倍。如果沒有減排的話，國際航運和海運排放量可能在2050年增長300%-400%，并且占到整個全球溫室氣體排放預(yù)算的30%。如果溫升要保持2℃的目標(biāo)的話，國際空運部門必須要大量地減少排放。

國際空運排放面對著一個特殊的挑戰(zhàn)，因為計算一個國家的具體排放量非常困難。比如說計算某個國家排放是根據(jù)飛機加油地點，是根據(jù)飛機的起始地，還是根據(jù)飛機的終點來計算。另外的困難是，飛機排放的分配有著公平和公正的問題，誰應(yīng)當(dāng)來付國際空運排放的成本。大家有一個共識，富有的國家和貧窮的國家在應(yīng)對氣候變化中應(yīng)當(dāng)有不同的責(zé)任。根據(jù)《氣候變化公約》共同帶有區(qū)別的責(zé)任和各自能力的原則表明，發(fā)達(dá)國家有歷史排放的責(zé)任并且有能力來首先應(yīng)對氣候變化，因此應(yīng)該帶頭減排并提供資金和技術(shù)支持減排。但是在國際空運部門，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家是在一個平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行競爭。大多數(shù)空運排放源從1970年以來主要是大型飛機造成的。根據(jù)國際民航組織的數(shù)據(jù)，累積的國際空運排放從1974年到2009年，有幾個發(fā)展中國家的航空公司已經(jīng)位列于排放最高的航空公司之中。目前中國排列第六位，并迅速上升。

在國際民航組織2013年9月的大會上，成員國將要磋商談判若干個經(jīng)過提議的方案來達(dá)到碳中和目標(biāo)。第一個方案，非市場的一攬子措施，包括技術(shù)改進(jìn)和管理方法的提高。第二個方案，基于市場的措施（MBMs）框架，提供一個指南和規(guī)章，支持國家、地區(qū)或部門基于市場的措施（MBMs）。第三個方案，建立一個全球的基于市場的措施（全球MBMs），包括全球整個航空部門的所有排放。

非市場的一攬子措施在國際民航組織以及大部分的航空工業(yè)都得到廣泛的一致認(rèn)可。非市場的一攬子措施能夠綜合、折中在技術(shù)、管理和基礎(chǔ)設(shè)施上改進(jìn)的方法，并使航空業(yè)達(dá)到可持續(xù)發(fā)展。國際民航組織已經(jīng)設(shè)定了若干規(guī)定，執(zhí)行一系列的技術(shù)和管理改進(jìn)措施，包括每年2%的燃油效率提高目標(biāo)和減少本部門全球二氧化碳排放。最近有的報告比較了各種方案的減排潛力。在所有的減排方法中，盡管非市場的措施長期上減排非常重要，但它不能在短期內(nèi)很明顯的減少排放缺口。報告也指出，這三類措施，尤其是地區(qū)的基于市場的措施， 其減排交易能夠在短期內(nèi)能發(fā)揮較大的減排潛力。

基于市場措施的框架能夠統(tǒng)領(lǐng)國家、地區(qū)或部門的減排行動。它提出一個指導(dǎo)性的原則和自愿實施為主要內(nèi)容，在其他國家注冊的本國飛機也應(yīng)該包括進(jìn)來。基于市場措施的框架在某個國家應(yīng)當(dāng)能夠包括在主權(quán)空間的所有空運排放，但是最大限度也只包括了空運部門總排放的22%。許多國家同意基于市場措施的框架不應(yīng)該扼殺全球基于市場的措施實施，因此大家建議如果一個全球的基于市場措施的方案被采用的話，基于市場措施的框架方案（地區(qū)范圍）將會被取消。

許多國家同意全球基于市場的措施方案將最終能取代地區(qū)的模式。國際民航組織已經(jīng)提出了下面三個有關(guān)全球基于市場措施的方案。第一，強制性的抵消中和，并將產(chǎn)生的收入用于氣候資金；第二，強制性的抵消中和但不產(chǎn)生收入；第三，全球的總量和交易體制。國際航空交通協(xié)會（IATA）代表了航空工業(yè)，最近全體選中抵消中和方案。該協(xié)會認(rèn)為抵消方案在管理上簡單易行。但是有些組織認(rèn)為，在各種的選項中，只有總量和交易機制能夠有嚴(yán)格的總量控制和限制抵消的利用，將會在航空部門中做到真正減排。百分之百抵消的方案將在本部門中不會導(dǎo)致真正的減排。它的最本質(zhì)的原因是，抵消是通過投資在其他部門，而不是航空部門，購買減排量來抵消和中和。因此對推進(jìn)部門的減排目標(biāo)的落實并沒有帶來真正意義的減排。

在國際海運和航空交通中采用的任何措施，應(yīng)該綜合評價其對發(fā)展中國家社會、經(jīng)濟和環(huán)境的影響。應(yīng)該遵循取得共識的規(guī)則，在應(yīng)對氣候變化的措施應(yīng)該是全體性和透明性。

在航空業(yè)中產(chǎn)生的資金用來支持氣候變化的行動，一種方案是在機票的價格上征收幾十元作為氣候資金的收入。根據(jù)《氣候變化公約》的原則即共同帶有區(qū)別的責(zé)任和各自能力，以及“凈零效應(yīng)”的原則來實施的話，并不能分清哪些旅行者是從發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家購買的機票，除非這個系統(tǒng)得到明顯的改進(jìn)，能夠從總體上辨明分清發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的旅行者的數(shù)量，在統(tǒng)一征收后再將收集的規(guī)定的資金返回到發(fā)展中國家，返回的比例如何計算可以通過磋商談判取得一致意見。

中國的民航業(yè)快速發(fā)展。航空運輸總周轉(zhuǎn)量到2020年每年增長13左右。燃油供應(yīng)每年增加12%左右。節(jié)能減排全面推進(jìn)，2011年-2015年，噸公里能耗和CO2排放量平均要比2005-2010下降2%以上。節(jié)能減排工程包括科技創(chuàng)新工程、信息化工程、優(yōu)化地面運行、替代燃料和生物燃油、改造和更新機場設(shè)備、淘汰老機型、節(jié)油改造等。

中國在國際民航組織（ICAO）中討論關(guān)于航空部門減排的時候，要考慮到各種方案對中國的適用性。不要回避難點問題，要堅持原則，爭取共贏。中國民用航空的發(fā)展速度很快，各種基礎(chǔ)設(shè)施、民航設(shè)施、航站樓的建設(shè)、航空調(diào)度、技術(shù)的改進(jìn)、航天生物煤油和培訓(xùn)等等都很有節(jié)能潛力。中國民航總局在制定“十二五”航空節(jié)能減排的方案中，已經(jīng)做了大量的工作，有了比較好的基礎(chǔ)。因此在談判中，一味堅持一些基本原則，而沒有提出來自己的方案和措施應(yīng)對氣候變化，只能處于一種被動的狀態(tài)。中國在國際航空的節(jié)能減排，應(yīng)該認(rèn)識到承擔(dān)的責(zé)任。在各種方案中，有一些方案是跟國內(nèi)的“十二五”節(jié)能減排以及長期的規(guī)劃是比較一致的。在這種情況下采用比較好的方案，就有理有據(jù)。要對碳中和方案加強監(jiān)管和核實。另外中國在城市的碳市場減排試點中，上海的試點選擇了航空業(yè)作為減排的一個部門。這些方面綜合起來都能夠發(fā)揮中國在國際民航組織（ICAO）談判中的分量和說服力。磋商談判的要點是全局、折中和平衡，爭取共贏多贏。