從豆芽案件看食品安全監(jiān)管立法的缺陷

王衛(wèi)明

從豆芽案件看食品安全監(jiān)管立法的缺陷

王衛(wèi)明

豆芽菜營(yíng)養(yǎng)豐富，口味獨(dú)特，是百姓餐桌上的佳肴。但如果老百姓吃到了衛(wèi)生質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的豆芽，就會(huì)給健康帶來(lái)?yè)p害。令人不安的是，有毒有害或者不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的豆芽，可能已經(jīng)在我們并不知情、毫無(wú)察覺(jué)的情況下被端上了我們的餐桌。

1.沈陽(yáng)“毒豆芽”案件

2012年2月29日，遼寧省沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院宣判近年該地區(qū)最大一起生產(chǎn)、銷(xiāo)售有毒有害食品案件：來(lái)自北鎮(zhèn)市正安鎮(zhèn)蹇屯村蹇明志、楊桂榮夫婦等在沈陽(yáng)長(zhǎng)期使用對(duì)人體有毒、有害的植物生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑及防腐劑等添加劑生產(chǎn)豆芽并銷(xiāo)售，引發(fā)“毒豆芽事件”。法院終審認(rèn)定蹇明志等犯生產(chǎn)、銷(xiāo)售有毒、有害食品罪，分別判處有期徒刑6個(gè)月至4年不等的刑罰。①《沈陽(yáng)“毒豆芽事件”》，http://www.dtnews.cn/html/news/gj/2012/0301/28868.html，大同網(wǎng)，2012年11月30日訪問(wèn)。

2.上海市青浦區(qū)“問(wèn)題豆芽”案件

2012年2月中旬，根據(jù)群眾舉報(bào)，上海市青浦區(qū)相關(guān)執(zhí)法部門(mén)查獲了大量尚未銷(xiāo)售出去的添加化學(xué)物質(zhì)的黃豆芽、綠豆芽。經(jīng)查，5名犯罪嫌疑人長(zhǎng)期在生產(chǎn)豆芽的過(guò)程中添加“AB粉”、“無(wú)根豆芽素”等化學(xué)物質(zhì)，日產(chǎn)豆芽共計(jì)26噸，銷(xiāo)售總額達(dá)180萬(wàn)余元。8月初，相關(guān)嫌疑人被青浦區(qū)檢察院以涉嫌生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品罪提起公訴，目前5人均已被判刑。②《日產(chǎn)“問(wèn)題豆芽”達(dá)26噸 五案犯最高獲刑四年半》，http://shipin.people.com.cn/n/2012/1023/c85914-19358892.html，人民網(wǎng)，2012年11月30日訪問(wèn)。

一、豆芽屬性爭(zhēng)議：一個(gè)吊詭的問(wèn)題

（一）豆芽案件與食品安全監(jiān)管缺失

兩起案件的發(fā)現(xiàn)均來(lái)自于群眾舉報(bào)。而在群眾舉報(bào)之前，兩起豆芽案件中的罪犯都長(zhǎng)期以相同的方式生產(chǎn)豆芽，即在豆芽生產(chǎn)過(guò)程中添加各種非食用物質(zhì)。并且，所有案件的相關(guān)當(dāng)事人在案發(fā)的時(shí)候都辯稱(chēng)添加非食用物質(zhì)的生產(chǎn)工藝是行業(yè)內(nèi)的習(xí)慣做法，因此他們并不認(rèn)為自己的行為違法甚至可能構(gòu)成犯罪。③案犯的辯解可參見(jiàn)上述注釋中的兩則新聞報(bào)道。案犯的辯解并不是毫無(wú)道理的強(qiáng)詞奪理。在上海市青浦地區(qū)發(fā)生的問(wèn)題豆芽案件中，五名犯罪嫌疑人在豆芽生產(chǎn)過(guò)程中主要添加的是4-氯苯氧乙酸鈉和6-芐基腺嘌呤，這兩種添加物都在《GB2760 食品添加劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》所允許的豆芽生茶添加劑之列，但有最大使用量和殘留量的限制。也就是，在限制范圍內(nèi)的添加的確是允許的。只是到了《GB2760-2011食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》中，這兩種添加物已不在豆芽生產(chǎn)的添加劑之列。由于食品生產(chǎn)關(guān)系人的健康和生命，食品生產(chǎn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，某種物質(zhì)不在國(guó)標(biāo)之列意味著產(chǎn)生禁止性法律效力。也正因?yàn)槿绱?，上海市青浦地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在辦理“問(wèn)題豆芽”案件時(shí)，對(duì)各犯罪嫌疑人銷(xiāo)售額的認(rèn)定是從該標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施之日，即2011年6月20日起算的。我們不禁要問(wèn)：是什么原因?qū)е逻`法違規(guī)添加的豆芽生產(chǎn)行為能長(zhǎng)期進(jìn)行而沒(méi)有被行政執(zhí)法部門(mén)發(fā)現(xiàn)呢？如果沒(méi)有老百姓的舉報(bào)，這類(lèi)違法犯罪行為是否可能會(huì)一直持續(xù)下去呢？

在兩起豆芽案件發(fā)生后，各有關(guān)行政監(jiān)管部門(mén)之間互相推諉，都聲稱(chēng)自己不是豆芽生產(chǎn)安全監(jiān)管的合適部門(mén)。如在沈陽(yáng)“毒豆芽”案件發(fā)生后，在沈陽(yáng)市“打假辦”組織召開(kāi)的專(zhuān)題研討會(huì)上，工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)委等部門(mén)均稱(chēng)“不歸我管”。工商稱(chēng)，食品生產(chǎn)領(lǐng)域應(yīng)由質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)；質(zhì)監(jiān)稱(chēng)豆芽屬初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)歸農(nóng)業(yè)主管部門(mén)管；農(nóng)委則稱(chēng)，豆芽屬初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的加工品，不應(yīng)由農(nóng)業(yè)行政部門(mén)負(fù)責(zé)。最終沈陽(yáng)市長(zhǎng)做出指示，由市農(nóng)委全權(quán)牽頭處理。④檀秀俠：《我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的可問(wèn)責(zé)性分析》，《新視野》2012年第1期。也可參見(jiàn)《沈陽(yáng)查獲40噸毒豆芽 各監(jiān)管部門(mén)均稱(chēng)不歸我管》，http://health.sina.com.cn/news/2011-04-20/082422325032.shtml，新浪網(wǎng)，2012年11月30日訪問(wèn)。

“毒豆芽”或者“問(wèn)題豆芽”能在市場(chǎng)上橫行數(shù)年的原因，是由于豆芽屬性的不明確導(dǎo)致監(jiān)管職能的不明，從而產(chǎn)生各行政監(jiān)管部門(mén)推諉扯皮并使豆芽生產(chǎn)的安全監(jiān)管處于缺失的狀態(tài)。

（二）豆芽屬性爭(zhēng)議：未有結(jié)論的問(wèn)題

1.豆芽是食品嗎？

基于生活常識(shí)的理解，我們可以把食品定義為“可以供人食用或飲用的物品”。事實(shí)上，這種理解與法律上的定義基本相差不大?！吨腥A人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《食品安全法》）第99條所定義的食品是“指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品?！雹俜芍贫ê头捎谜Z(yǔ)很大程度上基于我們的生活常識(shí)。法律規(guī)制的“食品”定義在有關(guān)法律或規(guī)范中基本上與我們常識(shí)性的理解沒(méi)有太大差別。在《中華人民共和國(guó)食品安全法》第99條定義的食品是“指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品?！薄妒称饭I(yè)基本術(shù)語(yǔ)》對(duì)食品的定義是：“食品是指可供人類(lèi)食用或飲用的物質(zhì)，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括煙草或作藥品用的物質(zhì)。”顯然，豆芽是可供人食用的未加工食品，屬于食品范疇。《食品安全法》第2條第1款第1項(xiàng)規(guī)定，“食品生產(chǎn)和加工”應(yīng)遵守本法的規(guī)定。因此，以市場(chǎng)供應(yīng)為目的的豆芽生產(chǎn)屬于《食品安全法》規(guī)制的對(duì)象。《食品安全法》第4條第3款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理?！北究畲_立了食品安全監(jiān)管的分段監(jiān)管體制。根據(jù)分段監(jiān)管的體制要求，食品生產(chǎn)安全監(jiān)管屬于質(zhì)量監(jiān)督行政部門(mén)的職責(zé)。但是在豆芽案件發(fā)案后，質(zhì)監(jiān)部門(mén)指出豆芽生產(chǎn)安全監(jiān)管不應(yīng)屬于質(zhì)監(jiān)行政部門(mén)的職責(zé)，作坊式的豆芽生產(chǎn)安全監(jiān)管不能適用《食品安全法》。

2.豆芽是產(chǎn)品嗎

在兩起豆芽案件中，各生產(chǎn)者都不是以工業(yè)化的方式生產(chǎn)豆芽，而是以作坊式的方式進(jìn)行豆芽生產(chǎn)。有些豆芽的生產(chǎn)者盡管生產(chǎn)規(guī)模可能很大，但不是工業(yè)化的生產(chǎn)方式。在質(zhì)監(jiān)行政部門(mén)看來(lái)，如果作坊式豆芽生產(chǎn)屬于質(zhì)監(jiān)部門(mén)的監(jiān)管范圍，將與《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《產(chǎn)品質(zhì)量法》）產(chǎn)生沖突。《產(chǎn)品質(zhì)量法》是規(guī)范質(zhì)監(jiān)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的基本法律。《產(chǎn)品質(zhì)量法》第2條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事產(chǎn)品生產(chǎn)、銷(xiāo)售活動(dòng)，必須遵守本法?！北緱l第2款規(guī)定：“本法所稱(chēng)產(chǎn)品是指經(jīng)過(guò)加工、制作，用于銷(xiāo)售的產(chǎn)品?！痹摲ǖ?7條規(guī)定，“本法所規(guī)制的產(chǎn)品必須有產(chǎn)品標(biāo)示或包裝標(biāo)示?！倍F(xiàn)階段我國(guó)的豆芽生產(chǎn)總體上是作坊式生產(chǎn)，供應(yīng)市場(chǎng)的豆芽既不可能有產(chǎn)品標(biāo)示（類(lèi)似于《產(chǎn)品質(zhì)量法》第27條第2款所指的“裸裝的食品和其他根據(jù)產(chǎn)品的特點(diǎn)難以附加標(biāo)識(shí)的裸裝產(chǎn)品”），也沒(méi)有包裝標(biāo)示（市場(chǎng)銷(xiāo)售豆芽絕大部分沒(méi)有包裝，只有通過(guò)工業(yè)化生產(chǎn)方式生產(chǎn)并銷(xiāo)售的豆芽有包裝，如在一些大賣(mài)場(chǎng)銷(xiāo)售的包裝豆芽）?！妒称钒踩ā芬?guī)定食品生產(chǎn)的監(jiān)管職能屬于質(zhì)監(jiān)部門(mén)，但質(zhì)監(jiān)部門(mén)行使其權(quán)力的更明確依據(jù)則是來(lái)源于《產(chǎn)品質(zhì)量法》。食品與產(chǎn)品在法律的規(guī)制上沒(méi)有形成有效對(duì)接，因此為質(zhì)監(jiān)部門(mén)所提出的“執(zhí)法無(wú)據(jù)”留下空間。質(zhì)監(jiān)部門(mén)表示：如果將豆芽菜作為《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整的產(chǎn)品，將會(huì)導(dǎo)致立法和執(zhí)法的混亂，所以豆芽菜應(yīng)認(rèn)定為初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，歸農(nóng)業(yè)主管部門(mén)監(jiān)管。如果由質(zhì)監(jiān)部門(mén)監(jiān)管，那是不合適的。②《沈陽(yáng)查獲40噸毒豆芽 各監(jiān)管部門(mén)均稱(chēng)不歸我管》，http://health.sina.com.cn/news/2011-04-20/ 082422325032.shtml，新浪網(wǎng)，2012年11月30日訪問(wèn)。

3.豆芽是農(nóng)產(chǎn)品嗎

《食品安全法》第2條第2款規(guī)定：“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品（以下稱(chēng)食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》）的規(guī)定。但是，制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息，應(yīng)當(dāng)遵守本法的有關(guān)規(guī)定。”《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第2條規(guī)定：“本法所稱(chēng)農(nóng)產(chǎn)品，是指來(lái)源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品?！睆挠迷~上可以看出，農(nóng)產(chǎn)品，即來(lái)源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品主要屬于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)制對(duì)象。豆芽是以篩選后的綠豆、大豆等豆類(lèi)為原料豆，經(jīng)過(guò)洗豆、殺菌、浸豆、控溫培育、采收等一系列過(guò)程生產(chǎn)加工出來(lái)的食品，不是農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品（作為豆芽生產(chǎn)原料的綠豆和大豆屬于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品），而是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的加工品。根據(jù)本法，豆芽生產(chǎn)安全監(jiān)管自然不應(yīng)由農(nóng)業(yè)行政部門(mén)負(fù)責(zé)。

二、豆芽案件與食品安全監(jiān)管立法缺陷

（一）豆芽屬性爭(zhēng)議與食品生產(chǎn)監(jiān)管有關(guān)立法的內(nèi)在沖突

1.豆芽既是食品，又是產(chǎn)品，還是食用農(nóng)產(chǎn)品

豆芽是食品。這個(gè)判斷與我們的常識(shí)理解、與法律的規(guī)定完全一致。在沈陽(yáng)“毒豆芽”案件中，法院最后是以生產(chǎn)、銷(xiāo)售有毒、有害食品罪對(duì)犯罪嫌疑人予以定罪。

豆芽是產(chǎn)品?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第2條第1款規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事產(chǎn)品生產(chǎn)、銷(xiāo)售活動(dòng)，必須遵守本法?！钡?款規(guī)定：“產(chǎn)品是指經(jīng)過(guò)加工、制作，用于銷(xiāo)售的產(chǎn)品。”①加工、制作和用于銷(xiāo)售是某一件東西成為產(chǎn)品，并作為《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)制對(duì)象的基本特征。顯然，豆芽案件中的豆芽都是加工并用于銷(xiāo)售的產(chǎn)品。

豆芽是食用農(nóng)產(chǎn)品。衛(wèi)生部在衛(wèi)監(jiān)督發(fā)[2004]212號(hào)《衛(wèi)生部關(guān)于制發(fā)豆芽不屬于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的批復(fù)》中指出：豆芽的制發(fā)屬于種植生產(chǎn)過(guò)程，不屬于《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》調(diào)整的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。②已被《食品安全法》所取代。盡管該批復(fù)產(chǎn)生于《食品安全法》生效之前，但是其中表達(dá)的觀點(diǎn)，即“豆芽的制發(fā)屬于種植生產(chǎn)過(guò)程”似乎更符合質(zhì)監(jiān)、工商等行政部門(mén)的理解。

2.食品安全監(jiān)管有關(guān)法律的內(nèi)在沖突

根據(jù)《食品安全法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》，豆芽作為食品和作為產(chǎn)品的屬性有一點(diǎn)是統(tǒng)一的，那就是豆芽生產(chǎn)的安全監(jiān)管屬于質(zhì)監(jiān)行政部門(mén)的職責(zé)。如果作廣義的理解，食品是產(chǎn)品。但是，僅僅根據(jù)文義解釋食品與產(chǎn)品的關(guān)系是不可行的。立法者在制定法律時(shí)分別使用“食品”和“產(chǎn)品”表述，事實(shí)上已經(jīng)將食品從產(chǎn)品中區(qū)別開(kāi)來(lái)。根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》，產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售都屬于質(zhì)監(jiān)部門(mén)的監(jiān)管范圍；而《食品安全法》所規(guī)定的食品監(jiān)管是根據(jù)生產(chǎn)、流通和餐飲環(huán)節(jié)進(jìn)行劃分的，質(zhì)監(jiān)部門(mén)只對(duì)食品的生產(chǎn)（通常是工業(yè)化的食品生產(chǎn)）承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。筆者認(rèn)為，豆芽是“食品”而不是“產(chǎn)品”的判斷更接近我們的常識(shí)性認(rèn)識(shí)。 然而，如果不將豆芽視為“產(chǎn)品”，又將產(chǎn)生嚴(yán)重的執(zhí)法困境。在上海市青浦地區(qū)發(fā)生的豆芽案件中，檢察機(jī)關(guān)以涉嫌生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品罪對(duì)5名犯罪嫌疑人提起公訴，法院最后以生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品罪對(duì)5名犯罪嫌疑人定罪。換句話說(shuō)，如果豆芽不是“產(chǎn)品”，司法機(jī)關(guān)將難以追究豆芽生產(chǎn)者的刑事責(zé)任。③兩起豆芽案件中，一起案件中的豆芽生產(chǎn)者被判生產(chǎn)、銷(xiāo)售有毒有害食品罪，另一起案件中的豆芽生產(chǎn)者被判生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品罪。我們無(wú)法知道法官在審判的時(shí)候是否思考過(guò)豆芽作為食品抑或作為產(chǎn)品所產(chǎn)生的行政監(jiān)管的差異甚至困局?；蛘?，豆芽是什么并不重要，重要的是法官一定找到最相近的刑法法條對(duì)有重大影響的食品安全案件定罪。

由此看來(lái)，無(wú)論將豆芽視作既是食品又是產(chǎn)品，還是僅僅將豆芽視為食品，都將產(chǎn)生《食品安全法》與《產(chǎn)品質(zhì)量法》之間的內(nèi)在沖突，以及這兩部法律可能與《刑法》有關(guān)條文的內(nèi)在不協(xié)調(diào)。

如果這樣，將豆芽視為食用農(nóng)產(chǎn)品并歸于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》調(diào)整可能更容易解決立法不明確的問(wèn)題。我們注意到，兩起豆芽案件在案發(fā)后行政監(jiān)管部門(mén)互相推卸監(jiān)管責(zé)任的時(shí)候，地方政府都是指定農(nóng)業(yè)主管部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)案件處理有關(guān)工作。但是，這種處理方式只是權(quán)宜之計(jì)?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》所規(guī)制的對(duì)象是“源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品”，與《食品安全法》第2條第2款的規(guī)定是一致的。如果將初級(jí)產(chǎn)品的加工品納入《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的調(diào)整范圍，需要對(duì)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第2條作實(shí)質(zhì)性改變，而這樣的改變將直接影響《食品安全法》確立的監(jiān)管體制。因此，雖然《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《食品安全法》并不直接沖突，但在事關(guān)豆芽生產(chǎn)的安全監(jiān)管方面，兩部法律不能形成完全的互補(bǔ)關(guān)系。況且，衛(wèi)生部提出的“豆芽制發(fā)屬于種植生產(chǎn)過(guò)程”的觀點(diǎn)顯然既不能被農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)接受，也與我們對(duì)種植和養(yǎng)殖的常識(shí)理解有很大差異。

（二）《食品安全法》確立的食品安全監(jiān)管體制弊端

《食品安全法》從法律上確立了以“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管體系?！妒称钒踩ā返?條第3款規(guī)定:“國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理?！笨梢?jiàn)，是根據(jù)食品生產(chǎn)、銷(xiāo)售和餐飲的不同階段分別由不同的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的食品安全監(jiān)管職能。第4條第2款規(guī)定衛(wèi)生行政部門(mén)承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。此外，還成立食品安全委員會(huì)承擔(dān)一定的議事協(xié)調(diào)職能。也許在立法者看來(lái)，《食品安全法》確立的分段監(jiān)管體制輔以統(tǒng)一協(xié)調(diào)的方式能保證食品安全監(jiān)管部門(mén)實(shí)現(xiàn)食品安全全過(guò)程、全方位的無(wú)縫監(jiān)管?？涩F(xiàn)實(shí)是，良好的立法愿景并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

食品安全分段監(jiān)管所產(chǎn)生的監(jiān)管缺失不僅體現(xiàn)在豆芽案件中，而且也反映在近幾年發(fā)生的其他食品安全事件中。從2009年的“多寶魚(yú)事件”，到2012年12月發(fā)生的“速生雞事件”，無(wú)不反映出分段監(jiān)管所帶來(lái)的弊端。①《速生雞事件暴露監(jiān)管尷尬 多部門(mén)分段管理存在漏洞》，http://news.xinhuanet.com/yzyd/fortune/20121220/ c_114097540.htm，新華網(wǎng)，2012年12月20日訪問(wèn)。如此看來(lái)，豆芽屬性爭(zhēng)議所產(chǎn)生的監(jiān)管缺失只是淺層的原因，深層的原因則在于食品安全監(jiān)管的分段監(jiān)管體制。同時(shí)，品種監(jiān)管為輔的格局在分段監(jiān)管體制主導(dǎo)下又會(huì)產(chǎn)生食品安全監(jiān)管有關(guān)法律內(nèi)在不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

三、建立集中監(jiān)管體制是食品安全立法需要解決的核心問(wèn)題

分段監(jiān)管又表現(xiàn)為分頭監(jiān)管，即不同行政監(jiān)管根據(jù)食品的不同階段行使不同的監(jiān)管權(quán)力。由于監(jiān)管主體過(guò)多、監(jiān)管職能分散，現(xiàn)行法律確立的分段監(jiān)管必然產(chǎn)生責(zé)任主體不明確、分段監(jiān)管的銜接存在縫隙、各監(jiān)管主體推諉監(jiān)管責(zé)任等問(wèn)題。

在豆芽案件中，我們看到的是工商行政部門(mén)、質(zhì)監(jiān)行政部門(mén)，以及農(nóng)業(yè)行政部門(mén)之間的推諉。在“瘦肉精” 事件中，我們看到了農(nóng)業(yè)部門(mén)和商務(wù)部門(mén)之間的推脫：農(nóng)業(yè)部門(mén)稱(chēng)對(duì)“瘦肉精”沒(méi)有監(jiān)管權(quán)，根據(jù)相關(guān)文件應(yīng)由商務(wù)部門(mén)主要負(fù)責(zé)；而商務(wù)部則稱(chēng)，依據(jù)動(dòng)物防疫法和相關(guān)文件要求，由農(nóng)業(yè)部門(mén)駐場(chǎng)開(kāi)展工作。兩個(gè)部門(mén)手持尚方寶劍“相關(guān)法律和文件”，誰(shuí)也不愿意承擔(dān)“瘦肉精” 事件的責(zé)任。②吳瓊天：《借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)食品安全監(jiān)管體系》，《寧波廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第1期。類(lèi)似的爭(zhēng)議和推脫監(jiān)管職責(zé)也發(fā)生在“速生雞事件”、“多寶魚(yú)事件”等其他食品安全事件中。差別只在于牽涉其中的行政主管部門(mén)有所不同。監(jiān)管體制是否有效在很大程度上決定了監(jiān)管的效率和效力。分段監(jiān)管的漏洞決定了現(xiàn)階段食品安全監(jiān)管的無(wú)效并導(dǎo)致食品安全事件的不斷發(fā)生。而且這種監(jiān)管體制注定了不可能從根本上杜絕食品安全事件的發(fā)生。③陳建勛、武治印：《我國(guó)食品安全規(guī)制的制度性缺陷及其治理——基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論解析與政策建議》，《江蘇商論》2012年第3期。

因此，需要改變分段監(jiān)管的食品安全監(jiān)管格局，建立以集中監(jiān)管為主，輔以品種監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制。所謂集中監(jiān)管，就是將食品安全的監(jiān)管集中于一個(gè)統(tǒng)一的行政部門(mén)?，F(xiàn)階段，地方政府的食品安全辦公室往往承擔(dān)著這樣的“集中監(jiān)管”職能，食品安全辦公室由從工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生等行政部門(mén)抽調(diào)的人員組成，部分行使食品監(jiān)管職能。④同注①。只不過(guò)，食品安全辦公室只是作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的食品安全委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，并不享有在法律上的食品安全監(jiān)管職權(quán)。既然地方政府已經(jīng)意識(shí)到集中監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，那么，從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，應(yīng)盡早通過(guò)修改《食品安全法》或重新制定一部有關(guān)食品安全監(jiān)管的新法，建立食品安全的集中監(jiān)管體制。

上海政法學(xué)院

2013-03-10