公共設(shè)施有償冠名的依據(jù)與法律規(guī)制
——從“宜賓五糧液機(jī)場(chǎng)”冠名事件談起

歐陽(yáng)君君

（揚(yáng)州大學(xué)，揚(yáng)州 225127）

●法治時(shí)評(píng)

公共設(shè)施有償冠名的依據(jù)與法律規(guī)制
——從“宜賓五糧液機(jī)場(chǎng)”冠名事件談起

歐陽(yáng)君君

（揚(yáng)州大學(xué)，揚(yáng)州 225127）

“宜賓五糧液機(jī)場(chǎng)”冠名事件再次引起人們對(duì)公共設(shè)施能否有償冠名的爭(zhēng)論。依法行政原則要求公共設(shè)施有償冠名應(yīng)有法律上的依據(jù)，而公物利用理論可以應(yīng)對(duì)有償冠名的正當(dāng)性追問(wèn)。不過(guò)，公共設(shè)施的所有權(quán)歸屬于國(guó)家，國(guó)家所有權(quán)的屬性決定了公共設(shè)施有償冠名應(yīng)受到公法上的限制。從規(guī)制途徑上看，在實(shí)體方面，要防止非公共設(shè)施成為政府有償冠名的對(duì)象，以公共利益對(duì)有償冠名范圍進(jìn)行限制；在程序方面，公共設(shè)施有償冠名要保證公眾參與，同時(shí)應(yīng)確保該行為嚴(yán)格遵守行政許可法的相關(guān)規(guī)定。

公共設(shè)施；有償冠名；公物利用；國(guó)家所有權(quán)；法律規(guī)制

一、“宜賓五糧液機(jī)場(chǎng)”冠名事件帶來(lái)的爭(zhēng)議

2012年5月23日，宜賓市政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，宜賓副市長(zhǎng)謝杰稱(chēng)，2012年5月14日，四川省政府關(guān)于《四川宜賓五糧液機(jī)場(chǎng)建設(shè)工程項(xiàng)目》立項(xiàng)請(qǐng)示經(jīng)國(guó)務(wù)院正式發(fā)文批復(fù)立項(xiàng)，宜賓機(jī)場(chǎng)將進(jìn)行遷址與重新修建，并命名為“宜賓五糧液機(jī)場(chǎng)”，機(jī)場(chǎng)預(yù)計(jì)建設(shè)工期為3年，到2020年預(yù)計(jì)旅客吞吐量將達(dá)到80萬(wàn)人次，貨郵吞吐量達(dá)到7000噸，飛機(jī)起降量達(dá)到10000架次。①仲健鴻：《四川宜賓將新機(jī)場(chǎng)命名為五糧液機(jī)場(chǎng)》，《華西都市報(bào)》2012年5月24日。消息一出，立即被國(guó)內(nèi)外媒體與輿論廣泛關(guān)注，并引起了公眾的熱議。不過(guò)，與以往不同的是，人們關(guān)注的焦點(diǎn)不在于機(jī)場(chǎng)選址、規(guī)模是否恰當(dāng)，不在于機(jī)場(chǎng)能否盈利，而在于將“宜賓機(jī)場(chǎng)”改名為“宜賓五糧液機(jī)場(chǎng)”是否合法、正當(dāng)。從已有的媒體評(píng)論來(lái)看，此次宜賓機(jī)場(chǎng)更名，反對(duì)意見(jiàn)占據(jù)主流，甚至國(guó)家權(quán)威媒體《人民日?qǐng)?bào)》亦持批評(píng)態(tài)度。其批評(píng)點(diǎn)主要有：（1）城市的地名，其內(nèi)在魅力價(jià)值和外在名片功能，遠(yuǎn)非某個(gè)企業(yè)名稱(chēng)和商家品牌所能承載；（2）“經(jīng)營(yíng)城市”理念有風(fēng)險(xiǎn)，相較于地方形象、文化認(rèn)同等隱形價(jià)值，冠名帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益盡管直接卻也短暫，考慮不周還會(huì)帶來(lái)副作用；（3）地名是公共資源的一部分，無(wú)論是對(duì)企業(yè)冠名的決策過(guò)程，還是對(duì)冠名收益的流向，當(dāng)?shù)鼐用穸枷碛兄闄?quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而不能只是被告知的對(duì)象。②范正偉：《機(jī)場(chǎng)改名為何一“名”驚人》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年5月25日。面對(duì)質(zhì)疑與嘲諷，宜賓市官方作出了回應(yīng)，認(rèn)為以五糧液命名，既能提高宜賓市知名度，還能擴(kuò)大五糧液影響力，是一個(gè)雙贏的合作，并反問(wèn)道：“以企業(yè)命名機(jī)場(chǎng)，跟以企業(yè)命名道路是一樣的道理：道路和機(jī)場(chǎng)都是公共資源，既然道路能以企業(yè)命名，機(jī)場(chǎng)為何不能以企業(yè)命名？”①曹林：《被廣告的“五糧液機(jī)場(chǎng)”》，《新民晚報(bào)》2012年5月26日。

其實(shí)，公共設(shè)施商業(yè)有償冠名在我國(guó)早已不是新鮮事，道路、橋梁、公交車(chē)站、地鐵車(chē)站、體育館等冠名權(quán)已經(jīng)在昆明、天津、廈門(mén)、南京、武漢、北京等地實(shí)施拍賣(mài)，人們對(duì)這些設(shè)施的商業(yè)冠名行為也頗有微詞，甚至于2005年因市民反對(duì)，蘭州市政府不得不擱淺14條主干道冠名權(quán)的拍賣(mài)計(jì)劃?！耙速e五糧液機(jī)場(chǎng)”冠名事件之所以引起如此大的爭(zhēng)議，除了機(jī)場(chǎng)設(shè)施相對(duì)較大的影響力和五糧液酒特殊的背景與令人玩味的意蘊(yùn)外，在某種程度上是人們對(duì)公共設(shè)施商業(yè)冠名不滿(mǎn)情緒的集中爆發(fā)。與社會(huì)輿論相比，學(xué)術(shù)界對(duì)公共設(shè)施商業(yè)冠名的關(guān)注極少，筆者認(rèn)為，情緒化的爭(zhēng)論并不能有效地解決問(wèn)題，無(wú)論是商業(yè)冠名贊成者或反對(duì)者，都應(yīng)該以說(shuō)服力的理論為支撐。就行政法學(xué)的角度而言，公共設(shè)施商業(yè)冠名要面對(duì)的拷問(wèn)是：這種行為是否合法？如果違法，其理由是什么？如果合法，其法理依據(jù)是什么？以及這種行為是否應(yīng)該受到必要的規(guī)制？本文嘗試就這些問(wèn)題進(jìn)行分析，并希望學(xué)術(shù)上能對(duì)公共設(shè)施有償冠名作出更多探討。

二、公共設(shè)施為何可以有償冠名

關(guān)于公共設(shè)施是否可以有償冠名的爭(zhēng)論，涉及到有償冠名行為是否具有合理性與正當(dāng)性的問(wèn)題。如果沒(méi)有法律依據(jù)，那么該行為則違反依法行政的基本要求；如果僅有合理性而不具有正當(dāng)性，該行為則會(huì)受到法理上的質(zhì)疑。

（一）公共設(shè)施有償冠名的法律依據(jù)

公共設(shè)施有償冠名，首先要明確的是該行為是否具有法律依據(jù)。我國(guó)地名管理的法律依據(jù)是1986年國(guó)務(wù)院制定的《地名管理?xiàng)l例》、1996年民政部頒發(fā)的《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，以及地方政府制定的相關(guān)地名管理的地方性法規(guī)和行政規(guī)章及其他行政規(guī)范性文件，如《南京市地名管理?xiàng)l例》（2012年）、《濟(jì)南市地名管理辦法》（2010年）、《河北省地名管理規(guī)定》（2010年）、《四川省地名管理辦法》（1987年）等等。不過(guò)，這些地名管理法律文件，在地名能否實(shí)行及如何實(shí)行有償冠名的規(guī)定上并不一致：有的沒(méi)有涉及有償冠名問(wèn)題，如《地名管理?xiàng)l例》、《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、《四川省地名管理辦法》等；有的對(duì)有償冠名做了較為詳細(xì)的規(guī)定，如《濟(jì)南市地名管理辦法》、②參見(jiàn)《濟(jì)南市地名管理辦法》第18-25條《無(wú)錫市地名管理?xiàng)l例》等；③參見(jiàn)《無(wú)錫市地名管理?xiàng)l例》第54-60條。有的提倡以市場(chǎng)化運(yùn)作方式有償命名，如《衢州市地名管理辦法》；④參見(jiàn)《衢州市地名管理辦法》第21條。有的原則上禁止有償冠名，如《廣東省地名管理?xiàng)l例》等；⑤參見(jiàn)《廣東省地名管理?xiàng)l例》第12條，另外，珠海市、江門(mén)市、梅州市等有相似的規(guī)定。還有的地方政府以專(zhuān)門(mén)的規(guī)范性文件對(duì)有償冠名作出了規(guī)定，如《重慶市公共構(gòu)建筑物地名冠名權(quán)有償使用暫行辦法》、《天津市地名商業(yè)冠名管理辦法》等等，不一而足。

依法行政是法治國(guó)家、法治政府的基本要求。法治要求政府在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，依法辦事；政府和政府工作人員如果違反法律，超越法律活動(dòng)，即要承擔(dān)法律責(zé)任。⑥姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007年版，第64頁(yè)。依法行政作為行政法的基本原則，要求政府嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事，即“法無(wú)明文規(guī)定不可為”。當(dāng)然，政府轉(zhuǎn)讓冠名權(quán)的行為，為授益型的行政行為，不屬于傳統(tǒng)警察行政的范疇，可以不嚴(yán)格恪守傳統(tǒng)依法行政的內(nèi)容與要求。盡管如此，政府實(shí)施公共設(shè)施有償冠名，依舊不能違背法律的禁止性規(guī)定，以及行政法的立法目的和基本原則。就“宜賓五糧液機(jī)場(chǎng)”冠名行為來(lái)看，該行為雖未違背國(guó)務(wù)院制定的《地名管理?xiàng)l例》以及四川省制定的《四川省地名管理辦法》的禁止性規(guī)定，但是與民航總局發(fā)布的《民用機(jī)場(chǎng)使用許可規(guī)定》確有齟齬之處。根據(jù)《民用機(jī)場(chǎng)使用許可規(guī)定》第37、38條的規(guī)定，“民用機(jī)場(chǎng)的命名應(yīng)當(dāng)以確定機(jī)場(chǎng)具體位置并區(qū)別于其他機(jī)場(chǎng)為準(zhǔn)則；運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)名稱(chēng)應(yīng)當(dāng)由機(jī)場(chǎng)所在地城市（或地、州）名稱(chēng)后綴機(jī)場(chǎng)所在地具體地點(diǎn)名稱(chēng)組成?！钡恰拔寮Z液”并非地名，更不是該機(jī)場(chǎng)所在地具體地點(diǎn)。從這一意義上，該名稱(chēng)確有違法之嫌。①已有專(zhuān)家因此提出“宜賓五糧液機(jī)場(chǎng)”在名稱(chēng)上的違法性。不過(guò)，假如該機(jī)場(chǎng)名稱(chēng)再加上當(dāng)?shù)氐木唧w名稱(chēng)，即“宜賓XX五糧液機(jī)場(chǎng)”，至少在形式上是符合《民用機(jī)場(chǎng)使用許可規(guī)定》的相關(guān)要求的。而且，如果嚴(yán)格按照該《規(guī)定》來(lái)審視我國(guó)現(xiàn)有的機(jī)場(chǎng)名稱(chēng)，可能有許多機(jī)場(chǎng)名稱(chēng)都會(huì)落入到“不法”中去，比如“北京首都機(jī)場(chǎng)”、“濟(jì)寧機(jī)場(chǎng)”、“井岡山機(jī)場(chǎng)”、“湛江機(jī)場(chǎng)”、“揚(yáng)泰機(jī)場(chǎng)”等等。但是總的趨勢(shì)是，隨著“經(jīng)營(yíng)城市”成為地方執(zhí)政者的重要理念，許多地方加強(qiáng)了相關(guān)的立法工作，使公共設(shè)施有償冠名有法可依。在一些地方，公共設(shè)施有償冠名已經(jīng)成為“公共資源交易平臺(tái)（中心）”的內(nèi)容之一，并制定“公共資源交易項(xiàng)目”的相關(guān)文件使之規(guī)范化，如常德市、珠海市、寧波市、宿遷市等等。所以，即使本次宜賓五糧液機(jī)場(chǎng)冠名有違法之虞，并不表示其他的公共設(shè)施統(tǒng)統(tǒng)沒(méi)有法律依據(jù)。

（二）公共設(shè)施有償冠名的法理依據(jù)

是否具有法理依據(jù)是有償冠名是否正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。筆者認(rèn)為，公物利用理論可以成為公共設(shè)施有償冠名的法理依據(jù)。公物是一個(gè)具有多重涵義的概念，通說(shuō)認(rèn)為，所謂公物，系指行政機(jī)關(guān)遂行行政任務(wù)所提供的公物，包括直接供一般人民通常利用或特別利用之公共用財(cái)產(chǎn)。②翁岳生：《行政法》（上冊(cè)），中國(guó)法制出版社2009年版，第424頁(yè)。它具有不可轉(zhuǎn)讓、不適用時(shí)效取得及不可融通性等特征。而公物的利用，“乃人民依管理者、指導(dǎo)者或依一般習(xí)慣而為合于該公共用物本來(lái)目的之享有各項(xiàng)公物功能之使用狀態(tài)，以增進(jìn)生活品質(zhì)之謂”。③李惠宗：《行政法要義》，元照出版有限公司2008年版，第221頁(yè)。其利用類(lèi)型可以被歸納為自由利用、許可利用、特許利用與習(xí)慣利用。

1.自由利用

自由利用，又稱(chēng)普通利用或一般使用，是指在不妨礙他人利用的情形下，任何人均得以合于公物設(shè)置目的的方式加以利用。如在道路上行走、公園休憩、下水道排放廢水等等，只有明確的法律才能限制這種自由。自由利用是公物利用中的最主要形式，“是公物的使用形態(tài)的原型，存在著公物的最大特色”。④[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第773頁(yè)。其目的在于保障憲法確立的公民自由的實(shí)現(xiàn)，從人權(quán)保障的角度看，由政府提供充足的自由利用公物，已經(jīng)成為現(xiàn)代政府義不容辭的責(zé)任。⑤王智斌：《行政特許的私法分析》，北京大學(xué)出版社2008年版，第86頁(yè)。

2.許可利用

為了有效保護(hù)公物，或者調(diào)和利用人之間可能產(chǎn)生的沖突，而對(duì)公物利用加以限制或經(jīng)過(guò)管理部門(mén)的同意方可使用，為許可利用。具體主要有兩種形態(tài)：一是限制利用，其目的在于保護(hù)公物得到合理利用，從長(zhǎng)期來(lái)看有利于增加公物的總體利用效能和節(jié)約國(guó)家財(cái)政資源。如對(duì)貨車(chē)超載的限制。二是特別利用，主要針對(duì)的是利用人超出了公物的一般功能；或者控制利用人數(shù)或調(diào)和利用人的沖突，如對(duì)進(jìn)入公園收取一定的費(fèi)用，但費(fèi)用的收取應(yīng)適當(dāng)，并以聽(tīng)證程序加以約束，否則這些設(shè)施的利用可能成為只有有錢(qián)人才能享有的特權(quán)。

3.特許利用

特許利用乃公物管理機(jī)關(guān)，為特定人設(shè)定公法上的特別利用權(quán)，使其得繼續(xù)占有利用，并得排除他人利用之謂，亦稱(chēng)公物占有權(quán)。①王智斌：《行政特許的私法分析》，北京大學(xué)出版社2008年版，第223頁(yè)。因特許利用通常具有持續(xù)且排他的效力，因此使用人負(fù)有繳納使用費(fèi)或其他公法上的義務(wù)。要強(qiáng)調(diào)的是，特許利用與許可利用具有一定的差異，許可利用并非設(shè)定權(quán)利的行為，只是對(duì)具備使用條件的利用者解除限制，在本質(zhì)上是自由利用。而特許利用是一種賦權(quán)行為，使本沒(méi)有權(quán)利使用公物的人獲得了相應(yīng)權(quán)利。

4.習(xí)慣利用

它是指雖未經(jīng)過(guò)特許，但特定的人依照習(xí)慣對(duì)公物的使用?！翱可匠陨?，靠水吃水”，就是這一公物利用形式的通俗表達(dá)。習(xí)慣利用常常是對(duì)自然資源的使用，如農(nóng)民引用河水灌溉田地。

公共設(shè)施是由政府提供的，屬于社會(huì)公眾享用或使用的公共建筑或設(shè)備，是公物的重要類(lèi)型必?zé)o疑問(wèn)。從公物的四種主要利用類(lèi)型來(lái)看，習(xí)慣利用與本文的分析主旨關(guān)聯(lián)無(wú)涉，在此無(wú)需考慮。

許可利用是對(duì)公眾利用公物的一種解禁，其本質(zhì)上屬于自由利用。為了分析的便利，本文將公物利用類(lèi)型簡(jiǎn)化為自由利用與特許利用。政府提供各種公共設(shè)施的基本目的是為了滿(mǎn)足公眾生活、工作與生產(chǎn)的需要，因此在原則上公共設(shè)施應(yīng)被公眾自由利用。然而，公共設(shè)施的功能有時(shí)表現(xiàn)出多重性，除了滿(mǎn)足公眾自由利用的功效之外，還有其他的功能可被利用，而這種功能可能原則上自始不提供“每個(gè)人”自由使用。②李震山：《行政法導(dǎo)論》，三民書(shū)局股份有限公司2006年版，第125頁(yè)。

為達(dá)到物盡其用之功效，在不妨礙公眾自由利用的前提下，政府可以將公物的某種功能賦權(quán)于個(gè)別公眾，例如，城市道路的主要功能在于滿(mǎn)足人們的行走與車(chē)輛的通行，但是城市道路的兩旁亦可以設(shè)置報(bào)刊亭、廣告牌。在經(jīng)過(guò)合法、正當(dāng)?shù)某绦蛑?，政府可以將設(shè)置報(bào)刊亭、廣告牌的權(quán)利授予給特定的申請(qǐng)人。這種利用即為特許利用。同理，諸如橋梁、廣場(chǎng)等公共設(shè)施，在不妨礙公眾自由利用的條件下，政府以所有人的身份可以將這些設(shè)施的冠名權(quán)授予某些組織。這樣，既可以增進(jìn)政府的財(cái)政收益，又可以提高行使冠名權(quán)組織的知名度，同時(shí)亦不妨礙公眾對(duì)這些公共設(shè)施的有效利用，從而兼顧了各方的利益，使公共設(shè)施的使用效益最大化。簡(jiǎn)言之，公共設(shè)施有償冠名具有法理上的正當(dāng)性。

三、公共設(shè)施有償冠名為什么需要法律規(guī)制

“宜賓五糧液機(jī)場(chǎng)”冠名事件之所以引起人們的高度關(guān)注，一個(gè)重要的原因在于機(jī)場(chǎng)是屬于國(guó)家所有的公共設(shè)施。作為一種公共資源，人們對(duì)其如何利用、開(kāi)發(fā)，自然有權(quán)加以評(píng)判。相反，對(duì)于一家民營(yíng)企業(yè)投資建設(shè)的設(shè)施，只要不違背地名管理的禁止性規(guī)定，不違背公序良俗與權(quán)利濫用的原則，公眾無(wú)權(quán)干涉該企業(yè)為該設(shè)施取什么樣的名稱(chēng)或者應(yīng)不應(yīng)該將冠名權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他企業(yè)或個(gè)人。然而，國(guó)家所有權(quán)屬性決定了公共設(shè)施有償冠名相比私人設(shè)施需要受到更多的法律規(guī)制。

國(guó)家是公共設(shè)施的所有權(quán)人。長(zhǎng)期以來(lái)，民法學(xué)者一般認(rèn)為國(guó)家所有權(quán)是私權(quán)，在沒(méi)有任何前提的條件下或不作任何預(yù)先說(shuō)明地將私人所有權(quán)的概念適用于國(guó)家所有權(quán)，“認(rèn)為國(guó)家所有權(quán)同私人所有權(quán)一樣，是絕對(duì)的、排他的”；“就國(guó)家所有權(quán)而言，任何主體都享有所有權(quán)，國(guó)家享有所有權(quán)與個(gè)人享有所有權(quán)均是私權(quán)?！雹蹚埥ㄎ模骸掇D(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家所有權(quán)問(wèn)題研究》，法律出版社2008年版，第87-88頁(yè)。倘若這些觀(guān)點(diǎn)成立，那么國(guó)家就淪為純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，國(guó)家所擁有的一切財(cái)富與資源皆可成為市場(chǎng)交易的標(biāo)的，按照這一邏輯，政府也就不可能為公眾提供必需的公共物品——因?yàn)楣参锲芬嗫杀唤灰?，最終也就不可能有公共物品的存在。而這樣的狀況一旦出現(xiàn)，其后果是不可想象的：人們每天要為出行付交通費(fèi)，要為使用的每滴水、每度電付出高昂的要價(jià)，要為所看到的每一處風(fēng)景付出“視覺(jué)享受費(fèi)”……毋庸置疑，一個(gè)不以公共利益為目的的政府不是人民所需要的政府，因?yàn)檫@與人民讓出權(quán)利成立政府的初衷是背道而馳的。

所以，情況并非我們假象的那般糟糕，“所有權(quán)不僅是民法的專(zhuān)有名詞，也不僅僅是民法上的權(quán)利。‘所有權(quán)’一詞使用甚廣，在不同的含義上，所有權(quán)指政治法律制度中的所有權(quán)制度，是調(diào)整財(cái)產(chǎn)所有關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)?！雹俸瞪骸吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法釋義》，法律出版社2007年版，第97頁(yè)。不同的國(guó)有財(cái)產(chǎn)類(lèi)型對(duì)應(yīng)的國(guó)家所有權(quán)屬性可能并不一致，受公法或私法調(diào)整的安排也可能不同。“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家通過(guò)其行政機(jī)關(guān)可以運(yùn)用那些經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)從事工商業(yè)活動(dòng)而獲取收益，這時(shí)國(guó)家是民事主體，其權(quán)利的性質(zhì)是私權(quán)；但在管理大多數(shù)資源性和公共性財(cái)產(chǎn)時(shí)，國(guó)家承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)公共利益的職責(zé)，原則上不能從中獲取收益或權(quán)利的行使應(yīng)受到嚴(yán)格的限制，這時(shí)國(guó)家是行政主體，其權(quán)利的性質(zhì)是公權(quán)?！雹隈R俊駒：《國(guó)家所有權(quán)的基本理論和立法結(jié)構(gòu)探討》，《中國(guó)法學(xué)》2011第4期。

正因如此，以增殖為目的的國(guó)有營(yíng)運(yùn)資產(chǎn)，其所有權(quán)屬于國(guó)家，盡管許多國(guó)有企業(yè)（如中國(guó)石油公司、中國(guó)電力公司）和民營(yíng)企業(yè)所承擔(dān)的使命還存在區(qū)別，在獲利的同時(shí)還需維護(hù)某種公共利益，但這些資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)主要由私法調(diào)整，政府的出資行為和國(guó)家出資行為均為私法行為，只是當(dāng)涉及到公共利益時(shí)如上調(diào)電價(jià)，應(yīng)依法舉行聽(tīng)證或取得主管部門(mén)的批準(zhǔn)，此時(shí)公法當(dāng)發(fā)揮應(yīng)有的作用。而公共設(shè)施以追求公共利益為基本目標(biāo)，這些公共設(shè)施的配置與使用，主要受到公法的調(diào)整。國(guó)家與公共設(shè)施的關(guān)系，不僅僅是所有權(quán)人與所有權(quán)客體的關(guān)系，還是管理者與管理對(duì)象的關(guān)系，國(guó)家不能僅僅以所有者的身份追求收益的最大化，還要承擔(dān)起管理者的責(zé)任與義務(wù)。

于此對(duì)應(yīng)，取得公共設(shè)施冠名權(quán)的組織，獲得的不是一般的民事權(quán)利，而是一種公法上的權(quán)利，它要受到行政法上的規(guī)制或限制，如不能私下將冠名權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他組織。所以，公共設(shè)施的有償冠名，不能僅以利潤(rùn)為目標(biāo)，不能僅以?xún)r(jià)高者得之，而應(yīng)該綜合考量“公共利益”與“私人利益”之間的關(guān)系。由于公共設(shè)施的本來(lái)用途就是為了促進(jìn)與保障公共利益，因此，有償冠名必須要在不損害公共利益的前提下進(jìn)行。故而，筆者認(rèn)為，國(guó)家所有權(quán)所具有的特別屬性，是公共設(shè)施有償冠名受到特別規(guī)制的最根本原因。

四、公共設(shè)施有償冠名的法律規(guī)制途徑

由此看來(lái)，一方面，（某些）公共設(shè)施有償冠名具有法律和法理上的依據(jù)，另一方面，公共設(shè)施有償冠名行為不同于一般的民事交易行為，應(yīng)受到法律上的規(guī)制，以達(dá)到不損害公共利益的目的。筆者認(rèn)為，公共設(shè)施有償冠名的法律規(guī)制主要可以從實(shí)體與程序兩個(gè)方面入手。

（一）公共設(shè)施有償冠名的實(shí)體規(guī)制

1.有償冠名的客體只能是公共設(shè)施

有償冠名是由組織提出申請(qǐng)，經(jīng)主管部門(mén)對(duì)其主體資格、資信狀況等審核后，準(zhǔn)予其用名稱(chēng)或者商標(biāo)、品牌等作專(zhuān)名命名地名的行為。從行為性質(zhì)上看，有償冠名屬于行政許可行為，由于政府實(shí)施有償冠名不是解禁行為而是一種賦權(quán)行為，即獲得冠名權(quán)并不是申請(qǐng)者應(yīng)有的權(quán)利，故而有償冠名是行政特許而非普通許可。③關(guān)于行政特許與普通許可的區(qū)別的具體分析，可參見(jiàn)王克穩(wěn)：《論行政特許及其與普通許可的區(qū)別》，《南京社會(huì)科學(xué)》2011年第9期。根據(jù)學(xué)者的分析，行政特許是國(guó)家向組織或個(gè)人出讓財(cái)產(chǎn)權(quán)利的許可，是行政機(jī)關(guān)基于其對(duì)資源的所有權(quán)或壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)而將資源的開(kāi)發(fā)使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓給組織或個(gè)人的許可。④王克穩(wěn)：《論行政特許及其與普通許可的區(qū)別》，《南京社會(huì)科學(xué)》2011年第9期。所以，政府實(shí)施有償冠名，前提是國(guó)家對(duì)這些設(shè)施具有所有權(quán)。但是，有些地方如天津、濟(jì)南、包頭、衢州等地將居民區(qū)列入有償冠名的范圍之內(nèi)，①參見(jiàn)《天津市地名商業(yè)冠名管理辦法》第2條，《濟(jì)南市地名管理辦法》第19條、《包頭市地名管理?xiàng)l例》第18條、《衢州市地名管理辦法》第21條等。有的地方將集體所有的設(shè)施列入了有償冠名的范圍，如甘肅省規(guī)定對(duì)水庫(kù)（壩）、灌渠等設(shè)施可以有償冠名。②參見(jiàn)《甘肅省地名管理辦法》第8條、《濟(jì)南市地名管理辦法》第19條等。居民區(qū)并不是政府投資建設(shè)的公共設(shè)施，政府對(duì)居民區(qū)的住宅樓等設(shè)施根本不擁有所有權(quán)。至于集體所有權(quán)，是一種與國(guó)家所有權(quán)并列的所有權(quán)形態(tài)，將私人所有或集體所有的設(shè)施納入到有償冠名的設(shè)施范圍，模糊了國(guó)有財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)、私人財(cái)產(chǎn)之間的界限，等于是政府將集體財(cái)產(chǎn)、私人財(cái)產(chǎn)予以轉(zhuǎn)讓并從中漁利，有與民爭(zhēng)利之嫌。簡(jiǎn)言之，只有國(guó)家所有的公共設(shè)施才有可能成為有償冠名的客體。

2.以公共利益對(duì)有償冠名范圍進(jìn)行限制

盡管公共利益如幽靈一般地存在，是一個(gè)極其難以確定其內(nèi)涵的概念，但它又是如此的重要，以至于各國(guó)立法者都不得不加以重視。限于研究主旨，本文無(wú)意對(duì)何謂公共利益費(fèi)過(guò)多筆墨，只是從有關(guān)地名管理的立法文本及實(shí)踐中的相關(guān)利益予以抽象與歸納，認(rèn)為與有償冠名相關(guān)的公共利益主要包括公眾利用公共設(shè)施名稱(chēng)所產(chǎn)生的利益、公共設(shè)施名稱(chēng)所蘊(yùn)含的文化價(jià)值等。

首先，公眾利用公共設(shè)施名稱(chēng)所產(chǎn)生的利益是公眾基于公物的自由利用而取得的利益，它符合公共設(shè)施的供給目的，當(dāng)屬公共利益。特定組織獲得公共設(shè)施的冠名權(quán)，是基于公物特許利用而獲得的利益。根據(jù)上文分析，特許利用以不損害自由利用為先決條件，即公共利益優(yōu)先。不過(guò)，在一些地方政府實(shí)施有償冠名的實(shí)踐中，忽視了對(duì)公眾利用公共設(shè)施名稱(chēng)的利益保護(hù)，如公交車(chē)站臺(tái)的冠名單位離站臺(tái)較遠(yuǎn)，不能起到地址指向的作用；再如道路實(shí)行有期限的有償冠名，可能導(dǎo)致此處居民的身份證、戶(hù)口本以及一切有效證件上的地址在冠名期限滿(mǎn)后都需更改，增加了附近居民的生活成本，也正因?yàn)槿绱?，有些地方立法明確禁止城鎮(zhèn)路、街、巷名實(shí)施有償冠名。③參見(jiàn)《南京市地名管理?xiàng)l例》第17條。

其次，地名的由來(lái)或含義是反映地名文化內(nèi)涵的具體表現(xiàn)，是地名文化的重要方面。具有深刻歷史文化內(nèi)涵的地名可以記錄當(dāng)?shù)貧v史地理和社會(huì)文化特征。④石超藝：《上海市地名文化保護(hù)與地名管理研究》，華東師范大學(xué)博士后研究工作報(bào)告2007年，第43頁(yè)。所以，在公共設(shè)施有償冠名的管理中，地方政府還必須妥善處理商業(yè)價(jià)值與城市文化價(jià)值之間的平衡。一般而言，具有重大紀(jì)念意義的地名，反映歷史、文化和城市特色的地名，以及列入非物質(zhì)文化遺產(chǎn)地名保護(hù)名錄的地名不得有償冠名。

（二）公共設(shè)施有償冠名的程序規(guī)制

除了實(shí)體規(guī)范外，公共設(shè)施還需要程序?qū)用嫔系南拗?，這在于程序所具有的特殊功能。從行政過(guò)程的角度看，公共設(shè)施有償冠名的程序至少包括聽(tīng)取公眾意見(jiàn)、制定有償冠名的方案、實(shí)施拍賣(mài)許可、鑒定冠名合同、主管部門(mén)批準(zhǔn)、事后監(jiān)督、政府轉(zhuǎn)讓冠名權(quán)獲得收入的處理等環(huán)節(jié)，其中一些問(wèn)題屬于細(xì)節(jié)性的技術(shù)問(wèn)題，如冠名的期限、冠名終止的條件等。從規(guī)制政府行為的角度看，筆者認(rèn)為核心的兩個(gè)環(huán)節(jié)是公眾參與及嚴(yán)格以拍賣(mài)的形式轉(zhuǎn)讓冠名權(quán)。

1.公眾參與

強(qiáng)調(diào)公眾參與，不僅僅是彰顯現(xiàn)代政府治理的民主價(jià)值的需要，還在于有效解決有償冠名與公共利益的潛在沖突。公共設(shè)施有償冠名之所以成為許多地方政府的選擇，最重要的原因恐怕還是在于通過(guò)有償冠名可以開(kāi)辟一條增加財(cái)政收入的途徑，但這就有可能誘發(fā)地方政府為了短期經(jīng)濟(jì)利益犧牲公眾對(duì)公共設(shè)施的合理、自由利用，也有可能降低城市的文化品味和城市公共設(shè)施所具有的文化價(jià)值。而且，在選擇冠名申請(qǐng)者的時(shí)候，政府還可能面臨著是否公平對(duì)待競(jìng)爭(zhēng)者的考驗(yàn)，如有些地方規(guī)定，有償冠名“所冠名稱(chēng)應(yīng)健康、高雅”；⑤參見(jiàn)《重慶市公共構(gòu)建筑物地名冠名權(quán)有償使用暫行辦法》第8條第5款?！坝袃斒褂玫孛倪m用對(duì)象，必須是形象好、影響大、知名度高的大型企事業(yè)單位的名稱(chēng)、字號(hào)、商標(biāo)名稱(chēng)或選定的其它名稱(chēng)”等等。①參見(jiàn)《威海市地名管理辦法》第16條第4項(xiàng)。但何謂“健康、高雅”、何謂“形象好、影響大、知名度高”，是一個(gè)見(jiàn)仁見(jiàn)智的問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)勢(shì)必由此獲得巨大的行政裁量權(quán)。并且，如果政府排除某些它認(rèn)為不合要求的企業(yè)參與冠名權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，極有可能產(chǎn)生“歧視對(duì)待”，進(jìn)而誘發(fā)不必要的法律糾紛。如果政府允許所有企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，事實(shí)上也的確會(huì)出現(xiàn)一些令人尷尬的冠名，有損城市形象。

或許解決這個(gè)問(wèn)題的最好辦法是通過(guò)公眾的廣泛參與，以聽(tīng)證會(huì)的形式對(duì)某公共設(shè)施是否應(yīng)該實(shí)施有償冠名，以及申請(qǐng)者提供的名稱(chēng)是否適當(dāng)予以討論，“以公眾參與來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益”。②歐陽(yáng)君君：《論公民作為公共利益的界定主體》，《云南社會(huì)科學(xué)》2011年第6期。其結(jié)果有二：其一，充分尊重公眾的感受，保留具有城市記憶的特殊老地名、排除一些公眾難以接受的名稱(chēng)等；其二，接受公共設(shè)施有償冠名的選擇。在筆者看來(lái)，只要是經(jīng)過(guò)公眾真正的參與、充分的討論，在不違背法律的前提下，即使某些冠名看起來(lái)并不是那么“高雅”，可能還落入俗套，即使在將來(lái)會(huì)付出某種代價(jià)，那也是公眾的選擇，是民主的代價(jià)。

2.以拍賣(mài)的形式轉(zhuǎn)讓冠名權(quán)

政府實(shí)施公共設(shè)施有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)且环N行政特許行為，實(shí)質(zhì)上是公共資源的一種配置形式，屬于《行政許可法》第12條第2款的調(diào)整對(duì)象，其具體實(shí)施應(yīng)根據(jù)該法第53條的規(guī)定，即“通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定”，以保證特許行為的公平性，防止特許過(guò)程中出現(xiàn)權(quán)力尋租與暗箱操作。而“宜賓五糧液機(jī)場(chǎng)”事件為人詬病的又一個(gè)重要原因還在于五糧液集團(tuán)冠名該機(jī)場(chǎng)并未采用拍賣(mài)的方式，甚至是否有償都不被人所知。雖然政府的目的在于實(shí)現(xiàn)“雙贏”，進(jìn)一步提升五糧液的知名度，扶植作為宜賓支柱企業(yè)的五糧液集團(tuán)，但在另一方面等于是將作為國(guó)家“無(wú)形財(cái)產(chǎn)”的冠名權(quán)無(wú)償贈(zèng)送給五糧液集團(tuán)，這對(duì)于本來(lái)就處于競(jìng)爭(zhēng)弱勢(shì)地位的其他企業(yè)是不公平的，且有國(guó)家資產(chǎn)流失的嫌疑，有違《行政許可法》的立法目的與立法精神，實(shí)踐中也就難以回應(yīng)公眾的質(zhì)疑?？v觀(guān)有償冠名的地方立法，基本上都強(qiáng)調(diào)了冠名權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)采用拍賣(mài)的方式，這是值得肯定的。

五、結(jié) 語(yǔ)

存在總是有其合理之處，公共設(shè)施有償冠名是提高企業(yè)知名度的一大捷徑，也可以增加地方政府的財(cái)政收入，一個(gè)好的冠名還可以成為一座城市新的文化符號(hào)。然而，這一現(xiàn)象自從在我國(guó)出現(xiàn)后就飽受質(zhì)疑，根本原因在于政府未能妥善處理好有償冠名與實(shí)現(xiàn)公共利益之間可能的沖突。通過(guò)分析，我們可以為公共設(shè)施有償冠名尋找到法理上的正當(dāng)性，許多公共設(shè)施有償冠名也有明確的法律依據(jù)，它并不是洪水猛獸，一些城市在是否實(shí)施公共設(shè)施有償冠名時(shí)顯得猶豫不決并非必要。筆者認(rèn)為，雖然不是所有的公共設(shè)施都可以有償冠名，但也絕不是所有的公共設(shè)施都不能有償冠名，只要施加于恰當(dāng)?shù)姆梢?guī)制，平衡好冠名企業(yè)的利益、政府利益與公共利益的關(guān)系，公共設(shè)施有償冠名則可以成為多方共贏的善舉。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

DF31

A

1674-9502(2013)01-036-07

揚(yáng)州大學(xué)

2012-12-23

本文系王克穩(wěn)教授主持的國(guó)家社科基金項(xiàng)目《行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究》(09BFX020)的階段性成果之一。