社會影響評價在環(huán)境保護(hù)中的應(yīng)用探討

王萍萍

(泉州市環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)研究所，福建泉州 362000)

1 引言

自上世紀(jì)90年代，生態(tài)和環(huán)境問題受到各國政府的普遍關(guān)注，我國在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，開始實行對規(guī)劃和建設(shè)項目的環(huán)境影響評價。然而，大量的項目評價沒有關(guān)注社會層面的影響，即使可能出現(xiàn)重大社會影響，也都會被“經(jīng)濟(jì)效益”所覆蓋或彌補(bǔ)?？梢哉f，對于環(huán)境保護(hù)中社會影響機(jī)制的研究是非常不夠的。這種機(jī)制研究的不足，不僅制約了公眾參與環(huán)境保護(hù)現(xiàn)實作用的發(fā)揮，而且可能爆發(fā)一些嚴(yán)重的社會事件。如2007年的廈門PX項目、2011年的大連PX項目民眾“散步”以示抗議事件，四川什邡“警民沖突”事件，啟東市民沖擊市政大樓事件，一個重要的誘因是沒有做好項目的社會影響評價，沒有讓民眾參與到項目的決策中來。因此，揭示社會影響評價在環(huán)境保護(hù)中的重要性及應(yīng)用現(xiàn)狀，探討其解決的對策建議，勢在必行。

2 相關(guān)概念

2.1 社會影響

“社會影響”是指任何公共或私人行為的后果，帶來人們生活、工作、游憩活動中相互關(guān)系和組織協(xié)作方式的改變，以及在文化層面的影響，如規(guī)范、價值觀、信仰的改變，從而指導(dǎo)他們對自我和社會認(rèn)知的形成，并使其合理化［1］。一般廣泛涉及對審美、考古、社區(qū)、文化、人口、經(jīng)濟(jì)、性別、健康、原住民、基礎(chǔ)設(shè)施、制度、政治、貧困、心理、資源等社會各個層面的影響［2］。

2.2 社會影響評價

“社會影響評價”簡單概括地描述，是評價一個建設(shè)項目或規(guī)劃實施后對相關(guān)居民、群體、社區(qū)、歷史文化等產(chǎn)生的社會效益以及可能隱含的社會風(fēng)險。

3 社會影響評價的重要性

“社會”是環(huán)境最重要的要素之一，社會影響評價在環(huán)境保護(hù)中的應(yīng)用是對環(huán)境影響評價制度(體系)的補(bǔ)充和完善。社會影響評價的重要性顯而易見:Ⅰ、把社會影響評價納入項目分析的框架，對所有利益相關(guān)者來說，利多弊少;Ⅱ、由于開展社會影響評價，可以糾正項目失誤，減少不必要費(fèi)用，這將會為政府節(jié)省大量開支;Ⅲ、通過公眾參與，社會影響評價可以提高決策的質(zhì)量，減少政治風(fēng)險，從而促進(jìn)社會的穩(wěn)定。

4 社會影響評價的應(yīng)用現(xiàn)狀

4.1 國外應(yīng)用現(xiàn)狀

美國于1969年開始實施《國家環(huán)境政策法案》(NEPA)，該法規(guī)定，環(huán)境影響不僅應(yīng)包括生態(tài)影響，而且還應(yīng)包括社會、健康、歷史、經(jīng)濟(jì)和景觀影響。由此，社會影響評價逐漸發(fā)展成為一個輔助決策工具和迅速崛起的科學(xué)研究課題。20世紀(jì)70年代后期，許多發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家將社會影響評價作為對由于開發(fā)導(dǎo)致的社會問題進(jìn)行專門評價的一種方法［3］。如今在歐美發(fā)達(dá)國家，幾乎沒有政府機(jī)構(gòu)或開發(fā)者不了解社會影響的重要性，尤其在大型的、具有爭議性的項目上更加重視社會影響評價。而且，目前國際上社會影響評價的發(fā)展重點(diǎn)已逐步向戰(zhàn)略評價環(huán)評轉(zhuǎn)移，強(qiáng)調(diào)從整個決策鏈(戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、計劃、項目)的源頭預(yù)防和解決社會問題。

4.2 國內(nèi)應(yīng)用現(xiàn)狀

國內(nèi)的環(huán)境保護(hù)法律體系尚無社會影響評價的內(nèi)容，相關(guān)的要求為， 《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》、《關(guān)于建設(shè)項目進(jìn)行可行性研究的試行管理辦法》要求項目可行性研究報告中要進(jìn)行社會效果評價;同時，環(huán)境影響評價中有關(guān)社會部分的內(nèi)容也僅限于對公共參與的程序性要求?？梢哉f，社會影響評價在我國的發(fā)展尚處于起步階段，絕大部分的理論探索和實踐應(yīng)用都還集中于項目評價，社會影響評價相關(guān)的法律保障、評價標(biāo)準(zhǔn)和方法，以及專業(yè)化的管理、評價機(jī)構(gòu)都較為缺乏［4-5］。

5 我國社會影響評價存在的問題

5.1 公眾參與程度不夠

第一，被征求意見的公眾群體和時間受到限制，一般將參與的公眾限定為項目周圍受影響的單位和居民，而不是所有感興趣的民眾，參與時間主要為報告書編制過程，而不是項目實施全過程。第二，無論是公眾參與環(huán)評的原因還是現(xiàn)行參與方式都主要是以保護(hù)人或是相關(guān)團(tuán)體的利益，保證他們由于開發(fā)行為的進(jìn)行而損失的利益減小到最低程度，并給予相應(yīng)補(bǔ)償為目的;第三，現(xiàn)階段項目環(huán)評的公眾調(diào)查內(nèi)容不僅過于形式，而且過于關(guān)注公眾自身利益，尤其是經(jīng)濟(jì)利益;第四，公眾參與座談會時面對咨詢的問題，有時由于不具備專業(yè)知識，導(dǎo)致反饋的意見不夠準(zhǔn)確，從而影響公眾意見的收集和分析，這有可能帶來很大的社會成本損失［6］。

5.2 缺乏理論和技術(shù)研究

首先，社會影響評價與環(huán)境影響評價所需要的專業(yè)理論和方法差異較大，雖然環(huán)境影響評價取得了巨大的發(fā)展，但我國法規(guī)層面上還沒有對社會影響評價的概念、要求、內(nèi)容、方法等做出明確的規(guī)定。

其次，我國還沒有社會影響評價方面權(quán)威性的技術(shù)指南。社會因素的不確定性和難以量化的特點(diǎn)，帶來評價標(biāo)準(zhǔn)難界定的問題;社會影響的地方差異性較大也讓規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)難于設(shè)定;同時，環(huán)境與社會(甚至與經(jīng)濟(jì))層面的效益或影響之間的權(quán)重設(shè)定也是一個難題。

5.3 對社會影響評價重視不夠

長期以來我國環(huán)境保護(hù)對社會影響評價重視不夠，在環(huán)評報告中對此內(nèi)容有的是只字不題、有的只有只言片語、有的是淺嘗輒止，因此我國因項目開發(fā)導(dǎo)致環(huán)境影響(甚至破壞)產(chǎn)生的社會問題，促使一些地方的環(huán)境信訪件不斷遞增，特別是一些大型項目的建設(shè)產(chǎn)生了較嚴(yán)重的社會影響。

6 對策和建議

針對我國目前環(huán)境保護(hù)中社會影響評價存在的問題和不足，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，可從如下方面不斷完善社會影響評價機(jī)制，發(fā)揮其在環(huán)保方面的作用，充分預(yù)防社會風(fēng)險。

6.1 加強(qiáng)社會影響評價公眾參與

通過制定行政法規(guī)或者規(guī)章明確公眾參與的權(quán)利性質(zhì)、法律地位以及參與的環(huán)境影響評價對象和范圍，使得公眾參與真正有法可依;通過行政法規(guī)明確規(guī)定公眾獲取與環(huán)境影響評價相關(guān)的信息資料的平臺;明確規(guī)定編制單位應(yīng)對公眾參與意見采納與否的理由和依據(jù)進(jìn)行公開;在環(huán)境影響報告書編制技術(shù)規(guī)范中對公眾調(diào)查的各種方式等做出規(guī)定，防止不合理、不科學(xué)、流于形式的公眾參與調(diào)查。

6.2 社會影響評價貫穿項目全過程

建立重大決策和大型開發(fā)項目的前期就應(yīng)進(jìn)行社會影響評價。開展社會影響評價既有利項目的建設(shè)和發(fā)展，又利于社會公平和穩(wěn)定，它能夠?qū)φ咧贫?、項目?guī)劃實施提供富有集體洞察力的建議，并成為公眾參與影響決策的途徑。

由于社會影響的長期性，應(yīng)在項目的建設(shè)期、運(yùn)營期和運(yùn)營后期進(jìn)行社會影響的跟蹤評價和監(jiān)測。內(nèi)容包括:預(yù)測政策、規(guī)劃及建設(shè)項目給社會造成的影響;提出制定和實施減緩影響的措施和對策，以控制和削減社會影響。

6.3 為社會影響評價立法并完善相關(guān)制度

環(huán)境影響評價的范圍要擴(kuò)展到社會層面，離不開強(qiáng)有力的法律和法規(guī)體系的支持。有效途徑之一便是在“境影響評價法”中引入社會影響評價的相關(guān)要求。在建立社會影響評價制度后，還應(yīng)逐步建立和完善審查制度、司法監(jiān)督制度和行政公益訴訟制度等。

6.4 開展社會影響評價相關(guān)技術(shù)研究

制定社會影響評價規(guī)范，規(guī)定如何進(jìn)行社會影響評價，具體包括社會影響評價的概念、內(nèi)容、程序、方法和實例等。社會影響評價的內(nèi)容應(yīng)包括項目或工程描述、社會現(xiàn)狀描述、社會影響因素識別、社會影響分析與評估、對策建議等。

開展相關(guān)技術(shù)方法和標(biāo)準(zhǔn)研究。社會影響評價需要把人類決策時關(guān)注的所有目標(biāo)整合到一個評價中，相關(guān)的基礎(chǔ)研究工作包括社會影響評價指標(biāo)體系的建立和完善、測度指標(biāo)評價方法體系的研究和完善、綜合評價方法決策支持系統(tǒng)的開發(fā)等。

6.5 加強(qiáng)社會影響評價領(lǐng)域?qū)I(yè)人才培養(yǎng)

國內(nèi)目前社會影響評價的專業(yè)人才有限，極大地阻礙了社會影響評價工作的開展和研究。解決途徑建議:首先國家在課題研究領(lǐng)域支持社會影響評價的開展，體現(xiàn)在制度傾向、專項資金補(bǔ)助等方面;其次是在大學(xué)本科專業(yè)中增設(shè)社會影響評價方向，可以在現(xiàn)有環(huán)境專業(yè)的基礎(chǔ)上聘請社會學(xué)、社會人類學(xué)、人類生態(tài)或者人文地理學(xué)等相關(guān)教授講課;再次加強(qiáng)現(xiàn)有環(huán)評機(jī)構(gòu)環(huán)評從業(yè)人員的培訓(xùn)，提高他們的社會影響評價能力。

7 結(jié)束語

目前，社會影響評價機(jī)制還處在不斷的探索中，但其在環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮的巨大作用卻已被世人所公認(rèn)。我們相信，經(jīng)過一段時間的實踐檢驗和總結(jié)，社會影響評價的方法、指標(biāo)和評價主體將逐步發(fā)展成熟和完善，其在環(huán)境保護(hù)中的作用也將越來越重要明顯。

本文研究表明，“社會”是環(huán)境最重要的要素之一，社會影響評價在環(huán)境保護(hù)中的應(yīng)用是對環(huán)境影響評價制度 (體系)的補(bǔ)充和完善。在環(huán)境保護(hù)中，加強(qiáng)社會影響評價的重要性主要體現(xiàn)在以下方面:首先，把社會影響評價納入項目分析的框架，對所有利益相關(guān)者來說，利多弊少;其次，由于開展社會影響評價，可以糾正項目失誤，減少不必要費(fèi)用，這將會為政府節(jié)省大量開支;再者，通過公眾參與，社會影響評價可以提高決策的質(zhì)量，減少政治風(fēng)險，從而促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。

目前我國在環(huán)境保護(hù)中社會影響評價存在著以下問題與不足:一是，公眾參與程度不夠;二是，缺乏理論和技術(shù)研究;三是，對社會影響評價重視不夠。

我國應(yīng)針對目前環(huán)境保護(hù)中社會影響評價存在的問題和不足，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，不斷完善社會影響評價機(jī)制，發(fā)揮其在環(huán)保方面的作用，充分預(yù)防社會風(fēng)險。為此，本文提出以下對策與建議:

第一，加強(qiáng)社會影響評價公眾參與。即通過制定行政法規(guī)或者規(guī)章明確公眾參與的權(quán)利性質(zhì)、法律地位以及參與的環(huán)境影響評價對象和范圍以及途經(jīng)與法律程序。

第二，社會影響評價貫穿項目全過程。即在項目的建設(shè)期、運(yùn)營期和運(yùn)營后期進(jìn)行社會影響的跟蹤評價和監(jiān)測。

第三，為社會影響評價立法并完善相關(guān)制度。即在“環(huán)境影響評價法”中引入社會影響評價的相關(guān)要求。在建立社會影響評價制度后，還應(yīng)逐步建立和完善審查制度、司法監(jiān)督制度和行政公益訴訟制度等。

第四，開展社會影響評價相關(guān)技術(shù)研究。即制定社會影響評價規(guī)范，規(guī)定如何進(jìn)行社會影響評價，具體包括社會影響評價的概念、內(nèi)容、程序、方法和實例等，并開展相關(guān)技術(shù)方法和標(biāo)準(zhǔn)研究。

第五，加強(qiáng)社會影響評價領(lǐng)域?qū)I(yè)人才培養(yǎng)。即首先國家在課題研究領(lǐng)域支持社會影響評價的開展;其次是在大學(xué)本科專業(yè)中增設(shè)社會影響評價方向;再次加強(qiáng)現(xiàn)有環(huán)評機(jī)構(gòu)環(huán)評從業(yè)人員的培訓(xùn)。

［1］The Interorganizational Committee on Guidelines and Principles for Social Impact Assessment Guidelines and principles for social impact assessment，May 1994.

［2］Vanclay F Summary of workshop on International Guidelines and Principles for Social Impact Assessment，Report to the closing session of the meeting of the International Association of Impact Assessment，Glasgow，1999.

［3］Salim Momtaz.Institutionalizing social impact assessment in Bangladesh resource management:limitationsand opportunities，EnvironmentalImpactAssessment Review，2004，25:33-45.

［4］王朝剛，李開孟.投資項目社會評價專題講座(系列).中國工程咨詢網(wǎng)，2004.

［5］伍躍輝.開展社會影響評價的SWOT分析［J］.環(huán)境科學(xué)與管理，2005(4):109-110

［6］薛若晗，竇貽儉.戰(zhàn)略環(huán)境影響評價中的公眾參與［J］.福建環(huán)境，2003，20(2):21-23.