高校政府采購規(guī)范化管理研究與探索

耿 強(qiáng)，趙 靜

(河北大學(xué) 實驗室管理辦公室，河北 保定071002)

0 引 言

高校在我國的教育公共服務(wù)體系中居于主導(dǎo)地位，它為社會公眾提供公共教育產(chǎn)品或服務(wù)［1］。國家保障和改善民生的政策使得政府向高等院校提供了大量的財政性資金，一部分用于人力資源成本的支出，另一部分用于采購各種儀器設(shè)備、建設(shè)工程和增值服務(wù)等。但用于采購的資金占資金總額的比重，往往大于人才培養(yǎng)的資金投入。如此大量的資金進(jìn)入高校政府采購領(lǐng)域，如何規(guī)范高校政府采購市場中各方主體的行為，如何保證市場的公平有序，進(jìn)而提高財政資金的使用效率，成為高校亟待解決的問題。

1 高校政府采購的背景

《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》為高等院校政府采購提供了法律依據(jù)和程序規(guī)則［2］。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，以教育部直屬高校和事業(yè)單位的政府采購規(guī)模為例，自2003 年《政府采購法》頒布實施后的53.4 億元，發(fā)展到2008 年的120.8 億元。與此同時，政府采購方式也從單一方式向多元化的方向邁進(jìn)。

盡管高校政府采購取得了很大成績，但是由于規(guī)范高校政府采購的相關(guān)法律法規(guī)之間的矛盾沖突，以及高校自身管理存在的缺陷，使得高校政府采購規(guī)范化的相對滯后，在采購過程中存在:采購預(yù)算制定和執(zhí)行缺乏有效管理，供應(yīng)商誠信機(jī)制的缺失，采購信息不對稱，采購代理機(jī)構(gòu)選任機(jī)制不健全，監(jiān)督制約機(jī)制效果差，采購程序缺乏規(guī)范化管理等一系列問題。

因此，結(jié)合近年來高校政府采購管理過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，研究探索規(guī)范化、制度化的管理模式，對于保障教育財政資金的合理有效利用，規(guī)范高校政府采購中各方主體的行為，保護(hù)高校的合法權(quán)益，落實國家經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域宏觀調(diào)控政策，具有現(xiàn)實意義。

2 高校政府采購的特征

高校的社會公益性，決定了其采購活動勢必受到社會的廣泛關(guān)注，公平、透明、高效是采購活動的基本宗旨，結(jié)合高校政府采購的實踐經(jīng)驗，其基本特征:

(1)采購資金來源分散。雖然依據(jù)《政府采購法》之規(guī)定，其資金來源為“財政性資金”，但實際上還存在以國有資產(chǎn)作擔(dān)保的借貸資金，企業(yè)和社會人士的捐贈資金，利用國有資產(chǎn)增值的資金，提供教育公益服務(wù)的收益資金等［3］。

(2)采購以貨物和工程為主。以教育部直屬高校為例貨物采購大概占到50%，工程占40%多，服務(wù)不到10%。其中貨物采購大部分用于教學(xué)和科研項目的運行，如學(xué)校購置教學(xué)科研儀器設(shè)備、書籍資料、實驗耗材等，少量用于學(xué)校的日常辦公支出;工程采購基本包括學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如興建教學(xué)樓、實驗樓、圖書館、體育館等;服務(wù)采購在高校政府采購中所占比例最小，主要為儀器設(shè)備的維護(hù)保養(yǎng)、人員培訓(xùn)等。

(3)采購標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。政府采購的優(yōu)勢體現(xiàn)于集中采購，高校內(nèi)部的同類采購基本實現(xiàn)了集中購置;但由于不同地域、不同領(lǐng)域的高等院校相互之間分散、松散的管理模式，對于跨院校間的政府采購缺乏統(tǒng)一的采購標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致采購周期漫長、采購程序過于復(fù)雜，從而降低了高校政府采購的資金使用效率。

(4)采購程序簡便易行。高校政府采購由于采購規(guī)模小，采購人分散，難以組織起規(guī)模龐大的集中采購項目，主要以各高校分散采購為主，其采購程序較大規(guī)模集中采購的程序要簡便、快捷。

(5)供應(yīng)商實力良莠不齊。由于在計劃經(jīng)濟(jì)時期高校政府采購市場由政府主管部門控制，供應(yīng)商以國有企業(yè)和高校校辦企業(yè)為主。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府放開了高校采購市場，眾多民營、外資企業(yè)加入到高校政府采購市場之中，實現(xiàn)了市場的充分競爭，活躍了采購市場氛圍。但由于民營企業(yè)發(fā)展時間尚短，資金和技術(shù)實力較差、研發(fā)能力不足，導(dǎo)致現(xiàn)階段高校政府采購中存在大量的采購進(jìn)口貨物的現(xiàn)象，對民營企業(yè)的支持力度較低［4-6］。

上述綜合，高校政府采購距離規(guī)范化管理尚存在一些障礙和問題沒有解決，如何適應(yīng)新的形勢，把握高校政府采購的發(fā)展趨勢，進(jìn)一步提高采購資金的使用效率，是需要認(rèn)真思考的問題。

3 高校政府采購管理中存在的問題

要解決高等院校在政府采購過程中出現(xiàn)的問題，需要認(rèn)真總結(jié)采購經(jīng)驗，從中發(fā)現(xiàn)問題，并深入分析導(dǎo)致問題產(chǎn)生的原因，為進(jìn)一步的制度建議提供參考。

3.1 采購預(yù)算的制定和執(zhí)行乏力

預(yù)算制定是采購實施的前提，基于高校政府采購資金的“財政性”屬性，預(yù)算的制定和執(zhí)行成為規(guī)范高校采購行為，提高采購資金使用效率的有力手段?！墩少彿ā访鞔_規(guī)定了預(yù)算是政府采購的首要條件，預(yù)算的制定必須嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)權(quán)限和程序進(jìn)行，預(yù)算的執(zhí)行必須經(jīng)過批準(zhǔn)［7］。高校對政府采購的預(yù)算管理開展的時間較晚，效果不明顯，制定和執(zhí)行缺乏嚴(yán)格的程序約束。

(1)采購預(yù)算制定隨意性強(qiáng)。預(yù)算是對采購人的一種約束機(jī)制，是采購人對其日后采購行為的承諾，采購人應(yīng)以認(rèn)真嚴(yán)肅的態(tài)度對待采購預(yù)算的制定工作，但由于高校普遍對采購預(yù)算的重視程度不夠，導(dǎo)致各部門在制定采購預(yù)算的過程中隨意性強(qiáng)，將預(yù)算制定作為獲取學(xué)校資金支持的手段，嚴(yán)重背離了采購預(yù)算制定的初衷，不能真實的反應(yīng)實際的采購需求。

(2)采購預(yù)算審批和監(jiān)督部門層級較低。當(dāng)前高校采購預(yù)算的審批和監(jiān)督部門均為財務(wù)部門，其與采購部門之間是平級單位，導(dǎo)致財務(wù)部門難免疏于監(jiān)督對采購單位的約束力較小。

(3)采購預(yù)算的資金來源單一。由于《政府采購法》規(guī)定，使用財政性資金的采購項目納入到政府采購范疇，采購資金是否屬于財政性資金是根據(jù)資金的來源所作出的判斷，而高校不同于政府機(jī)構(gòu)，其資金來源更加多元化。由此部分采購項目不能納入到政府采購范疇，對其無法實施相應(yīng)的預(yù)算管理［8］。

3.2 采購中供應(yīng)商的欺詐行為

在高校政府采購過程中，采購部門需要跟眾多的供應(yīng)商打交道，而參與采購?fù)稑?biāo)的供應(yīng)商素質(zhì)良莠不齊，有些供應(yīng)商通過制造、散布虛假商業(yè)信息，或者故意隱瞞其真實的企業(yè)現(xiàn)狀，誘導(dǎo)采購人做出錯誤的意思表示的行為，已符合欺詐的全部構(gòu)成要件，屬于典型的欺詐行為［9-11］。

(1)偽造證件參與投標(biāo)。某些供應(yīng)商為了謀取不正當(dāng)利益，獲得中標(biāo)，在不具備供應(yīng)商資質(zhì)條件下，偽造企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、法定代表人身份證明、虛假投標(biāo)書等采購人要求供應(yīng)商提供的各種資格審查材料參與投標(biāo)。

(2)以次充好。這種行為主要存在于高校低值易耗品的采購過程中，如實驗耗材、實驗動物等。此種采購供應(yīng)商往往都是貨物的經(jīng)銷商，而不是貨物的生產(chǎn)商。其利用低值易耗品種類繁多、數(shù)量龐大、單件價值低等特點，以及采購人的疏忽大意，簽訂合同不注意細(xì)節(jié)等弱點，在投標(biāo)書中對產(chǎn)品的生產(chǎn)廠商、規(guī)格包裝、采購單價上做文章，中標(biāo)后，提供質(zhì)次價低的生產(chǎn)廠商的產(chǎn)品，將大包裝改為小包裝等方式來獲取暴利。

(3)變更配置或更改技術(shù)參數(shù)。在高校政府采購中有很多采購涉及到一些貴重儀器設(shè)備，由于這些貴重儀器設(shè)備有些具有極強(qiáng)的專業(yè)性，設(shè)備配置、技術(shù)參數(shù)等都有特殊要求，需要從廠家定做。某些供應(yīng)商會在中標(biāo)后履行采購合同過程中改變產(chǎn)品的配置或技術(shù)參數(shù)等以降低成本，從而獲取非法利益。

(4)惡意串通虛假投標(biāo)。高校政府采購中還存在供應(yīng)商在投標(biāo)之前以牟利為目的，合謀串通，采取陪標(biāo)等方式參加采購招標(biāo)，以此抬高采購的整體費用。

3.3 采購中的壟斷行為

經(jīng)營者通過一系列的經(jīng)濟(jì)行為強(qiáng)化自身在該市場中的獨占地位，排擠競爭對手，獲取巨額利潤，同時還透過一定手段獲得享有行政權(quán)力的機(jī)構(gòu)的支持，進(jìn)一步擴(kuò)展其壟斷領(lǐng)域，給其他經(jīng)營者造成巨大損失。其中通過濫用行政權(quán)力，從而達(dá)到排除有效競爭的壟斷行為，在高校政府采購中表現(xiàn)較為明顯，這一壟斷行為也被學(xué)界稱為行政壟斷，它是行政權(quán)力得不到制約的必然產(chǎn)物，是行政權(quán)力通過排除、限制競爭的手段獲取經(jīng)濟(jì)利益的方式，對建立公平有序的高校政府采購競爭機(jī)制起到了消極的影響［12-13］。

(1)采購信息屏蔽。高校政府采購人員在采購信息發(fā)布時，以設(shè)置各種條件的方式，為其理想中的供應(yīng)商“量身定制”采購條件，最大限度減小其他供應(yīng)商參與采購的機(jī)會;采購人員還通過公布采購信息時，少公布或僅對特定供應(yīng)商公布，從而達(dá)到限制外地供應(yīng)商和采購人員認(rèn)為不理想的供應(yīng)商參與投標(biāo)的機(jī)會。

(2)濫用差別待遇。高校政府采購中某些采購人員為了謀求不正當(dāng)利益，對供應(yīng)商的資質(zhì)等條件設(shè)置諸多不合理的要求，有的甚至對供應(yīng)商的經(jīng)營范圍、所屬地區(qū)等做出嚴(yán)格的限制，有的對采購商品的屬性、產(chǎn)地、品牌進(jìn)行特殊要求，使得一批有資質(zhì)、信譽(yù)良好的供應(yīng)商無法參與到采購招投標(biāo)活動中來。造成了采購資金的大量浪費，降低了采購效率，打擊了合格供應(yīng)商參與采購活動的積極性。

(3)拆分采購項目。采購人員及其采購代理機(jī)構(gòu)利用采購計劃制定階段監(jiān)督缺位的制度性缺陷，將達(dá)到法定集中采購數(shù)額或公開招標(biāo)數(shù)額的采購項目分割為多個不同的項目，從而達(dá)到不通過集中采購和招投標(biāo)程序即可實現(xiàn)采購的目的。

(4)連續(xù)流標(biāo)。采購人員及其采購代理機(jī)構(gòu)有時還利用自身在采購活動中的壟斷地位，在采購招標(biāo)程序中濫用廢標(biāo)權(quán)，如堅持認(rèn)為沒有對采購項目做出實質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商或供應(yīng)商數(shù)量不足，以此方式接連導(dǎo)致同個采購項目聯(lián)系流標(biāo)。從而達(dá)到通過其他途徑獲取商品的目的，使其他供應(yīng)商無法參與政府采購活動。

4 采購規(guī)范化管理的實施建議

在發(fā)現(xiàn)并分析當(dāng)前存在于高校政府采購管理中的諸多問題的前提下，總結(jié)相關(guān)工作經(jīng)驗，嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)范，創(chuàng)新采購管理思路，逐步完善高校政府采購的各項規(guī)章制度，實現(xiàn)采購工作的規(guī)范化管理。

4.1 完善高校政府采購預(yù)算制度

隨著高校政府采購制度建設(shè)的逐步深化，預(yù)算管理必將朝著覆蓋面積廣泛，重視程度高，項目明晰，資金使用規(guī)范的方向發(fā)展。基于當(dāng)前采購預(yù)算制定和執(zhí)行過程中存在的問題，提出如下對策和建議。

(1)提高采購預(yù)算的透明度。從學(xué)校層面加強(qiáng)對采購預(yù)算的重視程度，做好宣傳工作，組織采購預(yù)算的編制人員定期培訓(xùn)，在學(xué)校范圍內(nèi)公開采購預(yù)算的相關(guān)內(nèi)容，接受來自學(xué)校師生的廣泛監(jiān)督。

(2)規(guī)范預(yù)算審批和監(jiān)督程序。加強(qiáng)高校財務(wù)部門預(yù)算審批程序，建議成立校內(nèi)預(yù)算審批委員會，人員由各采購方向的專家組成，并加入適當(dāng)比例的校外專家，對包括政府采購預(yù)算進(jìn)行逐項細(xì)致的審批，并做出審批結(jié)論。落實預(yù)算監(jiān)督職能，明確預(yù)算監(jiān)督程序，對預(yù)算執(zhí)行部門實行獎懲制度。

(3)擴(kuò)大采購預(yù)算的覆蓋范圍。針對高校政府采購資金來源分散的特點，采購預(yù)算的范圍不能只局限于財政撥付資金，應(yīng)從高校政府采購的公益性出發(fā)，將政府采購預(yù)算的覆蓋范圍擴(kuò)大，以利于集中采購。

4.2 供應(yīng)商誠信公示制度

高校政府采購供應(yīng)商出現(xiàn)違法違規(guī)行為后，由于沒有形成對其違法行為的公示制度，導(dǎo)致其可以隨意隱瞞違法事實欺騙其他采購人，給高校政府采購的市場交易安全帶來極大隱患，需要對現(xiàn)有制度做出修改和完善［14-15］。

(1)建立供應(yīng)商誠信公示制度。在全國范圍內(nèi)逐步形成一套統(tǒng)一、具體、細(xì)化的供應(yīng)商誠信公示制度，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)配合高校出臺規(guī)章制度來規(guī)范建設(shè)市場規(guī)則，明確職責(zé)分工和執(zhí)法程序，將誠信公示制度真正落實到位。

(2)提高采購人員素質(zhì)。擴(kuò)大供應(yīng)商誠信公示的曝光范圍、嚴(yán)格依法采購、統(tǒng)一供應(yīng)商誠信名單公布的媒體和渠道、認(rèn)真審查供應(yīng)商資格、全面提高高校采購人員的素質(zhì)等多項措施，對供應(yīng)商以威懾，從制度上促使供應(yīng)商將誠信作為自己經(jīng)營企業(yè)的唯一理念。

(3)完善保障機(jī)制。完善對不誠信供應(yīng)商的違法追究機(jī)制和誠信供應(yīng)商權(quán)益保護(hù)機(jī)制。①對受到傷害的供應(yīng)商進(jìn)行有效保護(hù)，消除供應(yīng)商參與政府采購活動的戒心，增強(qiáng)從業(yè)信心，提高競爭和監(jiān)督意識;②避免采購部門的暗箱操作現(xiàn)象，從而才能有效預(yù)防采購部門的腐敗活動，保證采購資金獲得有效使用。

4.3 規(guī)范高校政府采購方式和程序

(1)運用不同的采購方式進(jìn)行采購。①對技術(shù)指標(biāo)相對簡單、采購單價不大、數(shù)量眾多、采購頻率高的商品，如辦公用品、電腦服務(wù)器、低值易耗品等，或者不急需的科研儀器設(shè)備，且采購數(shù)量不大，可以直接由高校集中采購，以便節(jié)約采購資金。②對工作急需或有特殊技術(shù)性要求，但數(shù)量和價值都較大的貨物、工程，可、通過招投標(biāo)的方式進(jìn)行分散采購，為的是縮短采購周期，提高采購的效率。③對采購數(shù)量很小、來源單一的貨物，可通過其他采購方式，自行采購。

(2)加強(qiáng)培訓(xùn)，提高采購人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。通過組織專門培訓(xùn)方式加強(qiáng)采購人員的思想道德和職業(yè)品德修養(yǎng)，定期或不定期對相關(guān)人員的業(yè)務(wù)知識進(jìn)行培訓(xùn)，如法律法規(guī)、采購流程的注意事項等。

(3)嚴(yán)格執(zhí)行采購合同訂立程序。采購人員應(yīng)在合同訂立時就將所需物品的規(guī)格型號、產(chǎn)地、售后服務(wù)等條款約定明確，如果遇到特殊的儀器設(shè)備，還要簽訂補(bǔ)充協(xié)議，做出特殊說明。對于訂立合同過程中遇到的法律問題和技術(shù)問題，應(yīng)由相關(guān)領(lǐng)域的專家組成委員會，給出意見和建議，最大程度減少合同履行過程不必要的麻煩。

(4)加強(qiáng)對采購項目的驗收工作。根據(jù)各事業(yè)單位的實際情況建立和完善采購項目的驗收工作，應(yīng)建立常態(tài)的驗收機(jī)制，在本單位內(nèi)部成立驗收小組，小組成員應(yīng)由采購人代表、供應(yīng)商代表、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)代表、監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)代表以及相關(guān)領(lǐng)域的專家等各方共同組成，其中專家由相關(guān)各領(lǐng)域的專家?guī)熘须S機(jī)產(chǎn)生，對某些特殊貨物、物品本單位沒有技術(shù)力量進(jìn)行驗收的，也可從外單位聘請有關(guān)專業(yè)人士參與其中，以保證驗收能及時發(fā)現(xiàn)問題并予以糾正，提高采購項目的實施效率。驗收結(jié)束后對符合驗收標(biāo)準(zhǔn)的采購項目，由驗收小組成員簽署驗收意見，出具驗收報告;對不符合驗收標(biāo)準(zhǔn)的，出具驗收質(zhì)詢書，由供應(yīng)商代表簽字確認(rèn)，作為解決糾紛的依據(jù)。驗收合格的物品應(yīng)登記建賬，納入國有資產(chǎn)的統(tǒng)一管理之中。

5 結(jié) 語

綜上所述，隨著高校政府采購的不斷深化，通過制度建設(shè)解決實踐問題，已經(jīng)成為一種趨勢，這也是高等院校發(fā)展的必然要求。完善高校政府采購的管理方式，實現(xiàn)有法可依、有章可循，將成為今后一段時期高校政府采購領(lǐng)域制度建設(shè)的重點。

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