河南林業(yè)的財政支持政策研究

劉 寧，鐘 毅，王團榮

（1.河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，鄭州 450002；2.河南省林業(yè)廳，鄭州 450003；3.河南省林業(yè)科學(xué)研究院）

改革開放以來，河南林業(yè)以市場為導(dǎo)向，以資源培育為基礎(chǔ)，以改革為動力，以科技為支撐，不斷提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，初步形成了林木種植業(yè)、經(jīng)濟林培育業(yè)、種苗和花卉培育業(yè)、木材加工業(yè)、森林旅游業(yè)等多門類林業(yè)產(chǎn)業(yè)，林業(yè)已成為河南省全面小康建設(shè)的重要內(nèi)容。但河南林業(yè)的發(fā)展也存在諸多困難：財稅扶持力度不夠、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、林業(yè)風(fēng)險補償機制不健全等，這些困難嚴(yán)重制約了河南林業(yè)的發(fā)展。今后，在中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的過程中，如何發(fā)揮財政的杠桿作用，促進林業(yè)發(fā)展和林農(nóng)增收，獲得生態(tài)效益和經(jīng)濟效益雙贏，將是本文思考的重點。

1 財政支持河南林業(yè)發(fā)展的基本概況

1.1 建立政府主導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的多元投資保障機制

近年來，為了加大對林業(yè)的投入，河南省建立了政府主導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的多元投資保障機制，各級政府對林業(yè)生態(tài)建設(shè)的資金投入要與其財政收入和GDP 同步增長。省政府明確規(guī)定（豫政〔2007〕81 號文），從2008年起至2012年，省級財政安排的林業(yè)生態(tài)建設(shè)資金不低于年度一般預(yù)算支出總額的2%，達44.1億元；市級財政籌集資金占其年度一般預(yù)算支出的1.8%，縣級財政籌集資金占其年度一般預(yù)算支出的1%以上；市縣兩級財政投入達148.3億元，均納入政府預(yù)算。同時，遵循市場規(guī)律，對林業(yè)建設(shè)實行市場化運作，注重吸引社會投資。2008年全省完成林業(yè)投資61.3億元，其中國家投入13.8億元，省級投入6.065億元，市縣財政投入24.08億元，吸引社會投資17.31億元。

1.2 創(chuàng)新支持林業(yè)發(fā)展的財政投入機制

為了保證林業(yè)建設(shè)的順利進行，河南省不斷創(chuàng)新財政對林業(yè)的投入機制。一是改進資金的投入方法。改革營造林和種苗資金補助使用辦法，把項目資金安排與《規(guī)劃》實施情況和驗收結(jié)果掛鉤，實行“以獎代補”；改工程補助資金為工程獎勵資金；改下達項目的同時下達資金為省級財政林業(yè)預(yù)算支出確定后先撥付一半資金，待檢查驗收合格后撥付全部資金。二是完善了工作制度。制定了《河南林業(yè)生態(tài)工程專項資金管理辦法》、《林業(yè)建設(shè)支撐保障體系省級資金安排及上報國家同類項目意見》、《河南林業(yè)生態(tài)省建設(shè)重點工程檢查驗收辦法》和《稽查辦法》、《河南省林業(yè)重點工程營造林作業(yè)設(shè)計編制辦法》。這些制度的建立和執(zhí)行，形成了用制度和程序管權(quán)、管錢、管事的有效機制。三是實行“陽光操作”，提高工作透明度。對年度造林計劃、獎勵標(biāo)準(zhǔn)、核查結(jié)果、獎勵資金、育苗補助費發(fā)放情況等一律在河南林業(yè)信息網(wǎng)上公開，接受審計監(jiān)督。

1.3 建立健全河南林業(yè)的補償制度

為了保障林業(yè)獲得持續(xù)、穩(wěn)定的資金扶持，2006年，河南省建立了省級森林生態(tài)效益補償基金，補償數(shù)額為600萬元。此后河南省不斷擴大基金的實施范圍，并隨著財力的增長逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)。自2011年起，省財政對非天保工程區(qū)集體和個人所有的18.61萬hm2省級公益林生態(tài)效益的補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)升至每年10 元/667m2，其中管護補助支出9.75 元、公共管護支出0.25 元。對天保工程區(qū)集體和個人所有的3.32萬hm2省級公益林，省財政在中央財政每年每畝補助3 元管護費的基礎(chǔ)上再增補管護補助支出6.75 元、公共管護支出0.25 元。此外，2007年，河南省還在積極探索優(yōu)質(zhì)林木種苗培育補貼、中幼林和低產(chǎn)林撫育補貼、林木良種補貼等多種補貼模式。

2 財政支持河南林業(yè)發(fā)展的主要問題

2.1 財政投入總量嚴(yán)重不足

與林業(yè)對資金的巨大需求相比，財政對河南林業(yè)的投入遠遠不能滿足需求。據(jù)調(diào)研，河南林業(yè)的資金缺口約為60%以上。一方面國家預(yù)算內(nèi)林業(yè)財政資金對河南省的支出比重相對較低。另一方面，地方配套的財政資金對林業(yè)的投入也不多。而且，財政對于林業(yè)的投入80%～90%集中于林業(yè)生態(tài)工程，對于能夠帶動林農(nóng)增收致富的林業(yè)產(chǎn)業(yè)投入是杯水車薪。

根據(jù)調(diào)查問卷：除了國家天保、退耕還林等重點生態(tài)工程之外，90%的林農(nóng)和林企沒有得到過財政的直接支持。多數(shù)的林農(nóng)不知道政府對林業(yè)有資金的支持，更不知道如何申請相關(guān)的資金支持。

2.2 財政與金融不能有效結(jié)合

作為一項長周期的產(chǎn)業(yè)，金融服務(wù)在林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中處于舉足輕重的地位。但由于各方面的原因，目前林農(nóng)遇到的頭等難題是融資問題。據(jù)調(diào)研：創(chuàng)業(yè)林農(nóng)的資金缺口普遍在5萬元以上，幾萬元的小額貸款不能解決根本問題，但是規(guī)模貸款手續(xù)繁雜，耗費時間也比較長，貸到的可能性很小。根據(jù)調(diào)查問卷統(tǒng)計可知，林農(nóng)資金來源渠道中，自有資金占最大比例（40%），其資金缺口一般從親朋好友或民間借貸。

河南省每年都會得到國家上億元的林業(yè)貼息貸款計劃，但是，這筆寶貴的財政貼息卻常常貼不出去。其主要原因是貸款與貼息割裂開來，只有先簽訂好貸款合同，才能再申請貼息，林農(nóng)貸不來款，自然無法享受貼息。金融部門和財政部門沒有建立有機的聯(lián)系，貼息貸款對林農(nóng)而言，可望而不可及。

2.3 政策性林業(yè)風(fēng)險補償機制不健全

林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)常面臨眾多自然風(fēng)險：火災(zāi)、病蟲害、洪澇災(zāi)害等。近年來，隨著河南省極端天氣的增加，雪災(zāi)、雹災(zāi)、冰凍等自然災(zāi)害給林業(yè)造成了極大威脅。對于實力較弱的林農(nóng)來講，根本無力承擔(dān)這些災(zāi)害帶來的巨額損失，因此，林業(yè)產(chǎn)業(yè)呼喚林業(yè)保險快點來臨。由于林業(yè)具有巨大的正外部性，世界很多國家都有財政支持的政策性林業(yè)保險。因為如果政府不對森林保險進行補貼，將影響保險公司的積極性，森林資源資產(chǎn)的風(fēng)險無法有效分散，森林資源資產(chǎn)抵押貸款也受到影響。但是，截止目前，河南省的林業(yè)保險基本還處于空白，沒有一例成功案例。河南省正在探索公益林的森林保險，商品林的林業(yè)保險還沒有提上日程。

2.4 林業(yè)產(chǎn)業(yè)的財政投入結(jié)構(gòu)不盡合理

近年來河南的林業(yè)產(chǎn)業(yè)雖然有了長足的發(fā)展，但與發(fā)達地區(qū)相比，還存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的問題。河南林業(yè)的一、二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比例由2009年的60.4∶32.3∶7.3 變化為2010年的54.78∶37.37∶7.85，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨向優(yōu)化，雖然二、三產(chǎn)業(yè)增速加大，但是第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值不足50%，而浙江等林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)達省份的第二、三產(chǎn)業(yè)所占比重高達60%以上。造成林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的一個主要原因是財政投入結(jié)構(gòu)的不合理，以財政對林業(yè)系統(tǒng)的固定資產(chǎn)投資為例，近幾年，第一產(chǎn)業(yè)的營造林業(yè)一般占到了60%以上，二產(chǎn)、三產(chǎn)所占比例不到40%，木材加工業(yè)不超過3%。

2.5 林業(yè)的科技支撐能力較低

雖然近年來河南省林業(yè)科技支撐體系建設(shè)取得了很大進步，但林業(yè)科技總體實力薄弱，財政對林業(yè)科技的投入嚴(yán)重不足，多渠道、多形式、多層次的科技投入體系尚未形成。主要存在以下幾個方面的突出問題[1]：第一，科技投入增長緩慢，與經(jīng)濟建設(shè)主戰(zhàn)場結(jié)合不夠緊密。第二，林業(yè)科技推廣經(jīng)費不能集中使用，形不成規(guī)模和效益。第三，科研設(shè)施陳舊，手段落后，亟待財政支持更新設(shè)備。第四，林業(yè)科技儲備不足，財政對原始創(chuàng)新能力的支持力度不夠。第五，對林業(yè)科技人才的投入欠缺。第六，林產(chǎn)品生產(chǎn)的“標(biāo)準(zhǔn)化”程度過低。第七，林業(yè)信息化基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，亟待財政扶持加強。

2.6 林業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)比較滯后

林業(yè)社會化服務(wù)體系是集體林權(quán)改革的重要的配套政策，對于林改的成功起至關(guān)重要的作用。如果把林改比作是開閘放水，那么林業(yè)社會化服務(wù)就是讓河水規(guī)范流動的各個水渠，如果這些水渠沒有挖好，水就會亂流一通。但是目前河南省林業(yè)社會化服務(wù)體系非常不健全。多年來困擾林技推廣的“網(wǎng)破、線斷、人散”頑疾并未紓解；政府對林農(nóng)的服務(wù)僅集中于森林病蟲害防治、森林防火等公共服務(wù)，林農(nóng)急切要求擴大服務(wù)范圍，包括資金、科技、信息、政策服務(wù)等，尤其是融資需求最為強烈；林業(yè)專業(yè)合作社和林業(yè)協(xié)會剛剛開始發(fā)育，缺乏政府的大力扶持，不能提供全面的林業(yè)社會化服務(wù)。

3 財政支持河南林業(yè)發(fā)展的主要舉措

3.1 大幅度增加林業(yè)的財政支持力度，構(gòu)建完善的林業(yè)支持保護體系

河南省應(yīng)按照“多予”和“少取”的基本原則，大幅度加大對林業(yè)的財政投入力度，逐步構(gòu)建完善的林業(yè)支持保護體系。創(chuàng)新財政投入的新形式，努力構(gòu)建林業(yè)投入的長效機制[2]。

第一，在項目方面，國家要逐步增加河南省的林業(yè)基本建設(shè)項目，中部崛起的林業(yè)項目要向河南省傾斜，增加中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的林業(yè)建設(shè)項目。林業(yè)系統(tǒng)固定資產(chǎn)投資中，要逐年增加國家預(yù)算內(nèi)資金比例，適度減少地方配套資金比例。第二，在重大生態(tài)工程方面，除了加大退耕還林、天然林保護、防沙治沙等工程的投資力度之外，要相應(yīng)增加相關(guān)的工作經(jīng)費。第三，大幅增加中央財政專項資金對河南林業(yè)建設(shè)的投入。如：林業(yè)項目貸款貼息、森林生態(tài)效益補償資金、林木種苗補助、森林公園建設(shè)補助、濕地保護資金等。第四，逐步將林業(yè)事業(yè)經(jīng)費全部納入公共財政預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作機構(gòu)實行縣林業(yè)局直管，也納入財政預(yù)算。第五，探索林業(yè)保險、林業(yè)貸款和林業(yè)財政三者有機結(jié)合的機制。第六，嘗試發(fā)行林業(yè)中長期債券，尤其要增發(fā)30～50年的長期債券。

3.2 以商品林基地為扶持重點，構(gòu)建發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系

河南省應(yīng)結(jié)合國家林業(yè)六大工程的實施，以市場為導(dǎo)向，以體制創(chuàng)新為手段，以企業(yè)為載體，統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，搞好商品林基地建設(shè)。充分調(diào)動社會各種力量，逐步建立起以社會投入為主，政府給予必要扶持的商品林發(fā)展投入體系[3]。

第一，鼓勵商品林的規(guī)模開發(fā)和經(jīng)營。對造林質(zhì)量好，具有一定規(guī)模的商品林造林單位和貸款造林，給予財政貼息。鼓勵商品林經(jīng)營者采取聯(lián)合、兼并、股份制等形式組建跨區(qū)域的聯(lián)合體，實行規(guī)模經(jīng)營。第二，加大對商品林的信貸扶持力度。加大商品林建設(shè)專項貸款規(guī)模，延長貸款期限，并由財政給予貼息。調(diào)整貸款擔(dān)保方式，鼓勵集體、個人所有的林木資產(chǎn)和固定資產(chǎn)作抵押。第三，加大對林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的財稅扶持力度。以森林資源綜合開發(fā)利用為主旨，以森林資源培育為基礎(chǔ)，做大林業(yè)第一產(chǎn)業(yè)；以提高科技含量和附加值為核心，全面提升林業(yè)第二產(chǎn)業(yè)的市場競爭力；大力發(fā)展以生態(tài)服務(wù)為主的林業(yè)第三產(chǎn)業(yè)，形成區(qū)域特色顯著、具有整體競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)布局。

3.3 加大對林業(yè)科技的投入力度，構(gòu)建堅實的林業(yè)科技支撐體系

3.3.1 確保財政對林業(yè)科技的投入逐年有大幅增長。第一，積極爭取國家發(fā)改委、科技部、國家林業(yè)局、省發(fā)改委、省科技廳等部門的各類項目，努力爭取對河南林業(yè)具有較大推動作用的大項目。第二，林業(yè)重點工程項目科技支撐投資要列入工程總預(yù)算予以保證，其資金份額不低于工程總投資的3%。第三，林業(yè)貼息貸款、國債項目要優(yōu)先安排科技含量高的林業(yè)科技開發(fā)和科技產(chǎn)業(yè)化項目。

3.3.2 引導(dǎo)教育和科研機構(gòu)開展林技服務(wù)，促進產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合。要鼓勵林業(yè)科研和相關(guān)教學(xué)人員深入基層從事林技推廣服務(wù)，并完善激勵機制。支持以河南農(nóng)業(yè)大學(xué)為主的高等學(xué)校、以河南省林科院為主的科研院所承擔(dān)林技推廣項目。積極探索推廣型教授、推廣型研究員制度，把林技推廣服務(wù)績效納入專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘和工作考核中。鼓勵高等學(xué)校和科研院所建立林業(yè)試驗示范基地，集成、熟化、推廣林業(yè)技術(shù)成果。

3.4 以合作社為扶持重點，構(gòu)建全方位的林業(yè)社會化服務(wù)體系

3.4.1 抓緊恢復(fù)獨立設(shè)置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站。為了真正突破林技推廣“最后一公里”，普遍健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林業(yè)技術(shù)推廣公共服務(wù)機構(gòu)，爭取在3年內(nèi)全部恢復(fù)林業(yè)重點縣的單獨設(shè)置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站，明確公益性定位，嚴(yán)格保障其財政編制和財政經(jīng)費。 3.4.2 重點扶持林業(yè)合作經(jīng)濟組織[4]。（1）政府應(yīng)鼓勵農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性金融機構(gòu)拓展業(yè)務(wù)范圍，對運作規(guī)范的合作組織給予一定的信貸支持。（2）利用稅收政策引導(dǎo)合作經(jīng)濟組織蓬勃發(fā)展。（3）設(shè)立林業(yè)財政專項資金扶持林業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展，支持其開展信息、技術(shù)培訓(xùn)、市場營銷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等活動。（4）對開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的林業(yè)合作經(jīng)濟組織予以財政補貼，支持其申報無公害產(chǎn)品、綠色食品和有機食品認證等。（5）支持合作經(jīng)濟組織承擔(dān)省、市（縣）級農(nóng)業(yè)項目。

3.4.3 建立健全林業(yè)金融和保險體系。建立健全銀行、保險、林業(yè)、財政等部門的溝通協(xié)調(diào)機制，積極為林農(nóng)提供林業(yè)發(fā)展融資支持。財政部門要積極與金融部門聯(lián)手，積極開辦林權(quán)抵押貸款、林農(nóng)小額信用貸款和林農(nóng)聯(lián)保貸款等業(yè)務(wù)，增加林業(yè)貼息貸款、扶貧貼息貸款、小額擔(dān)保貸款等政策覆蓋面。加大對林業(yè)專業(yè)合作組織及成員的信貸支持，推行專業(yè)合作組織建立互助性擔(dān)保體系。積極推行政策性森林保險，防范金融風(fēng)險。加快林業(yè)資產(chǎn)評估工作，加緊培訓(xùn)森林資源評估師。

[1]侯元兆，張穎，曹克瑜. 森林資源核算：理論方法[M]. 北京：中國科學(xué)技術(shù)出版社，2005.

[2]劉曉光，劉國成，施捷. 論林業(yè)與公共財政的關(guān)系及其基本框架的構(gòu)建[J]. 林業(yè)經(jīng)濟，2005，30（6）：65-67.

[3]張泱. 加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整 拉動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展[J]. 中國林業(yè)企業(yè)，2003（02）：6-8.

[4]孔祥智，何安華，史冰清，等. 關(guān)于集體林權(quán)制度改革和林業(yè)合作經(jīng)濟組織建設(shè)[J]. 林業(yè)經(jīng)濟，2009（5）：17-23.