完善農村社區(qū)管理模式的探索

王為民

（漯河職業(yè)技術學院 河南 漯河 462002）

農村社區(qū)是社會主義新農村建設的重要載體和平臺，是新時期解決我國城鄉(xiāng)二元體制、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一條重要途徑。我國農村社區(qū)隨著外部環(huán)境因素的演變，經歷了農村社區(qū)自行發(fā)展和農村社區(qū)建設兩個階段的深刻變化。各地結合實際情況，根據(jù)地域臨近、服務便民的原則建成了具有自身特色的“一村一社區(qū)”、“一村多社區(qū)”和“多村一社區(qū)”三種社區(qū)類型，取得明顯成效。但是由于我國農村社區(qū)建設還處于初級發(fā)展階段，目前仍存在著一系列問題。因此，我國的農村社區(qū)的管理模式建設應在探索中不斷總結經驗教訓，逐步豐富和完善[1]。

一、中國農村社區(qū)管理模式的現(xiàn)狀

社區(qū)管理模式是指對社區(qū)管理實踐進行反思和概括得出的具有代表意義的典型形式，或著說是可以供人們參照執(zhí)行的標準樣式。合作型社區(qū)管理模式是比較適應我國農村當前實際情況的社區(qū)管理模式。

這種模式是在政府主導、扶持下建設的，政府在合作治理中發(fā)揮重要的作用，但是社區(qū)自治力量的發(fā)育、成熟及其主體作用的發(fā)揮是合作治理能夠形成、完善的基礎和重要目的。因此要實現(xiàn)這一目標需通過居民民主意識建設，加強社區(qū)主體建設；需擴大社區(qū)各個層次的參與，保障居民自治權利的實現(xiàn)；需完善社區(qū)自治組織體系和機制建設，推進社區(qū)自治持續(xù)發(fā)展[1]。而目前我國社區(qū)管理模式呈現(xiàn)如下狀況，具體表現(xiàn)是：

（一）農村社區(qū)管理觀念落后

1.農民參與社區(qū)建設的主動性不夠

開展農村社區(qū)建設必須傾聽農民的意見和建議，只有農村社區(qū)建設符合廣大農民的共同需要和利益訴求，才能充分調動他們社區(qū)建設的主動性和積極性，為農村社區(qū)建設提供持久的發(fā)展動力。然而實際生活中，大部分農民采取不合作的態(tài)度，在他們根深蒂固的思想里仍然認為建設農村社區(qū)是國家和政府的事，自己沒時間也沒有能力去參與社區(qū)建設，他們更多的只是希望政府把路修好、把環(huán)境整治好。另外社區(qū)建設財務沒有真正做到公開透明，農民對政府的公信力普遍質疑，再加上教育宣傳不到位，部分農民也存在“等、靠、要、怕”和小富即安、小富即滿的不思進取意識和不良思想，對新農村建設認識不足，影響了他們形成參與社區(qū)建設的意識。

2.普遍缺少民主自治意識

絕大部分農民無論是思想層面還是行動層面對民主建設更多表現(xiàn)出的是一種冷漠、懷疑甚至排斥。當前，在建設農村社區(qū)中往往是政府一手包辦，而農民卻參與無門，他們對政府和社會依賴性很強，思想意識中已經滲透了受領導和被管理的觀念。特別在一些地方宗族勢力強大的地方，血緣關系、地緣關系、業(yè)緣關系還影響著人們的社會交往規(guī)則，村民還沒有實現(xiàn)完全的民主自治。

（二）社區(qū)管理體制不夠完善

1.傳統(tǒng)的管控理念未能實現(xiàn)向服務理念的迅速轉型

各地無論是政府還是農民在思想意識上都比較滯后于社區(qū)發(fā)展的需求，管控理念的影響還揮之不去，即使新成立的社區(qū)委員會，其管理觀念基本還是沿襲傳統(tǒng)的，服務熱情不高，社區(qū)公共服務和公共產品質量與農民的需求存在較大差距。

2.社區(qū)組織化水平不高

公民自治水平是現(xiàn)代社會現(xiàn)代化程度和文明程度的重要衡量標準，農村新型社區(qū)發(fā)展的政治根基在于居民自治。目前我國新型的社區(qū)建設，居民自治組織的功能還遠遠沒有發(fā)揮出來，社區(qū)建設和社區(qū)服務中鮮見各種體制外組織的身影，更多的是政府的影子，居民自治程度還不夠。農村社區(qū)組織體制在實踐中具有機械性。村民自治的政治合法性基礎、組織的向心力和凝聚力日漸削弱，農民仍然在為自己的生計奔波而無暇顧及社區(qū)事務的管理。農民的民主管理和參與仍停留在法律層面，缺乏權利實現(xiàn)的平臺和自由發(fā)展的載體。

（三）社區(qū)建設中的農民政治參與程度不高

自社會主義新農村建設開展以來，征地拆遷過程中由于利益分配不公而引發(fā)的群體性事件和干群沖突一直持續(xù)不斷。這些現(xiàn)象的產生，一方面說明了社會轉型過程中溝通協(xié)調機制還沒完全建立，另一方面也說明了，新型社區(qū)建設過程中農民政治參與程度不高的問題普遍存在。此外，新型社區(qū)建設中的暗箱操作選舉以及財務不透明現(xiàn)象也嚴重損害了農民的切身利益，這也直接導致群眾的積極性及參與度不高。

（四）受傳統(tǒng)公共服務理念影響，公共服務水平難以提高

長期以來，我國農村社區(qū)服務大多實行自上而下的外部式供給，政府部門脫離了農民的實際需求而成為公共服務的政策制定者，供給方式基本上都是采取行政命令的方式，農民缺乏傳統(tǒng)的利益表達路徑。一是社區(qū)公共基礎設施建設滯后，與建設鄉(xiāng)風文明的社會主義新農村的基本要求相距甚遠[2]。二是公共服務保障機制不夠健全。三是農村社區(qū)環(huán)境存在不少問題。

（五）社區(qū)建設的資金投入不足

農村社區(qū)的基礎設施建設是當前農村社區(qū)建設的重點，也是首要切入點[2]。當前，現(xiàn)代農村社區(qū)建設是在農村社會轉型政府能力有限的背景下展開的，農村社區(qū)建設普遍缺乏穩(wěn)定的資金投入機制。在推進農村社區(qū)建設中，雖然確立了政府投入為主、農村集體和社會捐助為輔的多元財政投入機制，而實際上只有政府部門單渠道占據(jù)了絕大部分的財政資源投入，這些途徑仍不足以應對社區(qū)建設日益增長的資金需求，資金短缺對農村社區(qū)建設的瓶頸制約已非常突出，資金缺乏導致社區(qū)發(fā)展內容難以拓展、水平難以提高，社區(qū)發(fā)展的服務供給嚴重滯后于農民的實際需求[2]。

（六）社區(qū)文化的共同體意識趨于弱化

社區(qū)公共文化是社區(qū)各項事業(yè)發(fā)展的精神支撐，是推動社區(qū)科學和諧發(fā)展的內在驅動力，它是社區(qū)在長期歷史發(fā)展中積淀下來的一種精神財富和文化靈魂，體現(xiàn)著社區(qū)的歷史傳統(tǒng)以及公共價值取向。

隨著城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間互動交流的增強，農民的價值觀呈現(xiàn)出多元化的傾向，開放意識、權利意識、自由意識、競爭意識不斷增強，文明素質有了較大提升。同時，流動性的增強及復雜的外部環(huán)境促使社區(qū)文化日益呈現(xiàn)出多元化并存的特征，使公共文化形成的內生力量受到削弱，導致村莊共同體意識弱化。

二、加強和完善農村社區(qū)管理模式的對策建議

社區(qū)是居民生活的最基本單位，是國家各項方針政策執(zhí)行與落實的基層落腳點。農村社區(qū)已經成為落實黨和政府各項農村優(yōu)惠政策、推進農村現(xiàn)代化成果享有公平化、發(fā)揮農民主力軍作用和引導農民積極參與農村發(fā)展的重要舞臺和載體，是構建農村和諧社會的必然要求。

（一）充分發(fā)揮社區(qū)組織的作用，完善農村社區(qū)治理機制

現(xiàn)代治理理論強調，政府并不是國家唯一的權力核心，各種民間非政府組織和機構只要其行使的權力符合法律規(guī)范和要求，得到民眾的普遍支持，就可能成為在各個不同領域上的權力中心，對國家和社會公共事務的管理需要有不同政治合法性來源的權威組織相互支持、相互溝通、合作治理。俞可平認為，治理是各種政府、非政府、個人的組織和機構管理國家社會事務的各種行為方式的總和?？偠灾?，農村社區(qū)建設是體制內組織（政府，村組織）和體制外組織（各種非政府社會組織尤其是民間非營利組織）以及農民群眾合作參與的過程。

1.加強社區(qū)黨組織的領導地位，逐步完善農村社區(qū)管理制度

不斷強化黨組織在農村社區(qū)現(xiàn)代化建設中的領導地位，突出農村社區(qū)黨組織在農村社區(qū)組織建構中的絕對核心地位，明確自身職責范圍、基本權利和基本義務，建立健全科學的農村社區(qū)現(xiàn)代化建設政績考核機制，引導和號召各類正式和非正式組織緊緊圍繞在黨組織周圍，形成各類組織和諧共處、共同促進社區(qū)事業(yè)繁榮的良性格局。

2.以村委會為核心推進社區(qū)自治

長期以來，村委會作為村級權力中心在推進基層民主建設上發(fā)揮了核心作用。實踐過程中，村委會事實上承擔了很多行政職能，官僚色彩較濃，村委會應該不斷地自我創(chuàng)新村務管理制度，創(chuàng)新民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督制度，發(fā)展基層民主，保障農民的合法權益。

3.加強農村社區(qū)非政府組織的培育

各種類型的農村社區(qū)組織作為一種更能體現(xiàn)社區(qū)居民自身主體地位和創(chuàng)造性的一種組織化形式，有助于提高社區(qū)居民的談判地位、便于發(fā)現(xiàn)新型農村社區(qū)建設的潛在收益。只有增強農民的組織化程度，以農民組織為依托，才能更好地保護農民多樣性利益要求和政治愿望，也才能更好地改進農民的利益表達方式，有效地促進農民自治組織、農村經濟合作組織、文化娛樂組織和社會協(xié)調組織的轉型和發(fā)展?？梢愿鶕?jù)社區(qū)農民生產和生活的實際需要，在社區(qū)倡導建立一些有特色的服務組織，比如互助團、環(huán)境監(jiān)督團、民間矛盾調解組等承擔各項具體公共服務功能?？梢越M織老黨員、老干部、老教師、老軍人等參與，充分發(fā)揮他們的余熱，帶領和服務群眾，開展農村社區(qū)建設。

（二）以科學發(fā)展觀為指導，創(chuàng)新和改善農村社區(qū)的布局規(guī)劃

社區(qū)的規(guī)劃是農村新型社區(qū)建設的基礎性和先導性工作，是社區(qū)建設的先決條件。我國疆域遼闊，地理條件復雜，廣大農村地區(qū)在自然環(huán)境、經濟社會發(fā)展、歷史文化等方面存在巨大的差異性。因此要從實際出發(fā)，因地制宜，走一條有中國特色的社區(qū)規(guī)劃之路。

一是科學定位目標。遵循農村經濟社會發(fā)展的一般規(guī)律，要密切結合當?shù)貙嶋H，根據(jù)農村的地理區(qū)位、產業(yè)需求、群眾意見和環(huán)境承載能力等發(fā)展要素，確定不同的發(fā)展定位，采取不同的模式，量力而行。

二是以社區(qū)建設為契機，努力形成本區(qū)域的產業(yè)優(yōu)勢、增強地區(qū)經濟發(fā)展的競爭力。社區(qū)規(guī)劃要考慮到適應社區(qū)產業(yè)結構提檔升級的需要，引導社區(qū)進行合理化、科學化的產業(yè)布局。

三是傳承地域自然人文歷史特色。我國是多民族國家，多元文化的存在決定了不同地方的社區(qū)應該是各具特色的，社區(qū)建設要因地制宜，努力與周圍的自然環(huán)境、文化傳統(tǒng)和產業(yè)現(xiàn)狀相協(xié)調，保護不同地域的文化特色。

（三）完善資金籌措機制，增強社區(qū)建設的物質保障

農村社區(qū)建設是一項投資大、規(guī)模宏大的系統(tǒng)工程，充足的資金投入是農村新型社區(qū)建設的重要保障。

一是政府要加大對農村社區(qū)基礎設施建設的投入力度，將農村社區(qū)建設支出列入財政預算，設立農村新型社區(qū)建設專項資金，為社區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供穩(wěn)定的資金供給保證。

二是充分發(fā)揮政策激勵和市場配置的作用，以優(yōu)惠的政策吸引個人、集體、社會等主體參與建設農村社區(qū)事業(yè)，動員包括知名企業(yè)、駐區(qū)院校、部隊、杰出創(chuàng)業(yè)者等在內的各種社會力量，回到家鄉(xiāng)，投資社區(qū)各項事業(yè)，形成符合市場規(guī)律的市場化運作的多元投融資方式。

三是充分利用好土地出讓金。在農村新型社區(qū)建設的過程中，將有大量的土地用作商業(yè)用途，政府將會得到大量的土地出讓金，應利用這筆資金做好社區(qū)建設。

四是黨的社區(qū)基層組織要加強對集體經濟組織的監(jiān)管，保證其在法律范圍內經營，確保集體資產保值增值。各村莊集體應從集體經濟收入中拿出適當比例用于農村社區(qū)建設，同時發(fā)動廣大群眾通過“一事一議”等方式積極籌措建設資金。

（四）重視農民的主體作用，有序引導居民對社區(qū)發(fā)展的參與

農民是農村社區(qū)建設的主力軍。在農村社區(qū)建設中，黨和政府必須樹立以農民為本、農民利益至上的執(zhí)政理念，培養(yǎng)農民的社會公德意識和集體歸屬感，使他們真正加入到新型農村社區(qū)建設事業(yè)中來。

一是暢通參政議政的渠道，推進社區(qū)事務公開、陽光操作。為了做到社區(qū)政務的公開化、透明化，社區(qū)干部要定期向村民做工作總結和匯報，這樣才能增強村干部的緊迫感和使命感，提高社區(qū)管理的效率和質量。村委會要及時向村民公開村里發(fā)展遠景規(guī)劃、財政支出明細、集體經濟運營情況等內容。只有真正落實村民的知情權、決策權、參與權和監(jiān)督權，努力保障社區(qū)村民政治經濟合法權益的享有，村民才會以更高的積極性、最強的責任意識參與到農村社區(qū)建設中來。

二是發(fā)展基層民主，引導群眾參與社區(qū)事務。通過加強村民自治建設推進基層民主，鼓勵農民參與民主選舉和社區(qū)事務管理。這既有利于提高社區(qū)的管理水平，也有利于強化農民的政治覺悟，又能激發(fā)農民投身社區(qū)管理的積極性。

三是通過組建農民合作經濟組織和文化娛樂組織開辟農民參與社區(qū)事務的新路徑。具體來說。通過開展基層民主活動、群眾性文化活動、經濟交流活動等方式，多方面建構社區(qū)居民參與農村現(xiàn)代化建設的平臺和載體，推動農村社區(qū)建設的可持續(xù)發(fā)展。

（五）努力提升社區(qū)服務水平

為農村居民提供基本而有保障的公共產品和服務也是農村社區(qū)建設的工作重點。

一是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社區(qū)居民委員會應準確定位，增強自身的服務意識。農村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及新成立的社區(qū)居民委員會應準確進行目標轉型，向服務型政府轉變，堅持以人為本、以民為本的宗旨，以服務至上的理念開展社區(qū)服務工作。

二是大力加強基本公共服務的硬件和軟件建設，加大在公共物品方面投資。首先要加強通水、通電、通路、通訊、環(huán)境治理等社區(qū)基礎設施建設，增強社區(qū)公共服務提供的物質保障；建立社區(qū)文化活動中心、群眾健身中心、社區(qū)圖書室等，為社區(qū)居民提供全面周到的社區(qū)文化服務，豐富農民的文化生活，提升社區(qū)農民的精神境界。

三是從村民的實際利益出發(fā)，關注農民的合理期待和要求，整合農村醫(yī)療合作資源，逐步建立農村社區(qū)服務中心，使農村社區(qū)的勞動就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務達到全覆蓋。

努力探索政府、社區(qū)、社會三方社區(qū)公共服務合作模式，有效彌補政府和社區(qū)單方提供的不足，從而實現(xiàn)資源的最優(yōu)化利用，提高供給效率，促進有效公共服務均等化。

（六）大力加強農村社區(qū)文化建設

農村社區(qū)建設既要發(fā)展基層民主，夯實經濟基礎，也要提升精神層次。文化建設是社區(qū)建設的靈魂所在。

一是增強社區(qū)居民的社區(qū)主人翁責任感和集體主義意識。通過開展豐富的社區(qū)文化活動以及提供優(yōu)質的農村社區(qū)公共服務，可以加強社區(qū)農民之間的聯(lián)系紐帶，增強社區(qū)成員的主人翁責任感，增強凝聚力和向心力，從而會自覺、自愿地投身新型社區(qū)建設事業(yè)。

二是堅持以社會主義核心價值觀引領農村社區(qū)文化建設。大力加強農村社區(qū)文化基礎設施建設，深入開展群眾性精神文明創(chuàng)建活動，豐富農村居民的精神文化生活。引導人們樹立明禮守法、尊重科學、誠信友愛、平等互助的良好道德風尚，自覺發(fā)揚社會公德和遵守法律法規(guī)。

三是培育獨具特色的社區(qū)文化氛圍。充分利用當?shù)氐淖匀晃幕Y源，注重保護鄉(xiāng)土文明和農村社區(qū)文化的多樣性，大力破除農村各種陋習和不文明行為，提高農村社區(qū)的文明程度。

四是引導開展多元的志愿服務，組織社區(qū)居民開展關心老人、保護環(huán)境、應急救助等志愿服務，使人們感受到社區(qū)大家庭的溫暖，從而潛移默化地增進社區(qū)成員的凝聚力和向心力。

總之，新農村社區(qū)建設是一個不斷探索和完善的過程，必須將政府力量和非政府力量結合起來，使體制內因素與非體制因素有機結合起來。在實踐中，遵循農村社區(qū)發(fā)展的普遍規(guī)律和自然界的一般規(guī)律，堅持以農民的實際需求為基礎，構建適應城市化進程要求的新型農村社會生活共同體，使農村社區(qū)建設既能適應新時期農民生產生活的客觀需求，又有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源的優(yōu)化配置，從而維護農村社會的政治穩(wěn)定，促進城鄉(xiāng)一體化建設，實現(xiàn)社會主義共同富裕的根本目標。

［1］曲頌.農村社區(qū)管理模式的分析與評價［D］.中國農業(yè)科學院碩士論文，2012-06-01.

［2］李增元.鄉(xiāng)村治理轉型視角下的農村社區(qū)建設——社會融合與共同體建構［J］.山東科技大學學報（社會科學版），2009（06）.