赴美國、加拿大防洪及水資源管理考察報告

湖南省水利廳 許向東 周樂新 王 睿

為了解學(xué)習(xí)國外防洪及水資源管理工作的先進(jìn)經(jīng)驗，由湖南省水利廳組織的“赴美國、加拿大防洪及水資源管理學(xué)習(xí)考察團(tuán)”，于2012年10月9～19日在美國加利福尼亞州圣伯納蒂諾郡和加拿大溫哥華市進(jìn)行了學(xué)習(xí)考察和業(yè)務(wù)交流?？疾熘?，先后與加州圣伯納蒂諾郡市政工程部洪災(zāi)管制區(qū)洪水防治部和溫哥華市大溫管理局（MetroVancouver）分別就洪水防治和水資源管理使用問題作了交流探討和學(xué)習(xí)。通過學(xué)習(xí)交流及實地考察，我們對美國、加拿大洪水防治工作和水資源的開發(fā)利用有了進(jìn)一步了解，可為湖南省洪水防治工作和水資源管理保護(hù)工作提供借鑒和參考。

1 美國圣伯納蒂諾郡洪水防治基本情況

美國加里福利亞州年平均降水量大約為584 mm；70%多的降雨量集中在該州北部地區(qū)，全年75%的降水分布在11月份到來年的3月份之間，其中一半的降雨集中在12月到次年2月。圣伯納蒂諾郡位于加里福利亞州洛杉磯東部，地勢復(fù)雜，有沙漠、高山和干旱河谷，年降水量不均，經(jīng)常有洪水發(fā)生。

在圣伯納蒂諾郡洪水防治部，我們交流討論的主要議題為：洪災(zāi)管制區(qū)體制構(gòu)建、洪水防治規(guī)劃、雨季防洪措施準(zhǔn)備、氣象預(yù)警、防洪項目建設(shè)、資金來源及財務(wù)預(yù)算和存在問題等。

（1）洪災(zāi)管制區(qū)體制。

洪災(zāi)管制區(qū)由加利福尼亞立法會立法建立。圣伯納蒂諾洪災(zāi)管制區(qū)是根據(jù)該州針對1938年3月特大洪災(zāi)制定的緊急臨時法案而建立的。法案于1939年4月20日生效，該法案確定圣伯納蒂諾監(jiān)事會為洪災(zāi)管制區(qū)職權(quán)董事會。洪災(zāi)管制區(qū)分為6個區(qū)域，總面積52072km2。管制區(qū)主要職能為：干流防洪、節(jié)水、洪災(zāi)管制區(qū)設(shè)施建設(shè)、使用和維護(hù)。區(qū)域防洪設(shè)施主要為防洪渠道，其中混凝土渠203km，土渠515km，地下工程61km，覆蓋面積11.5km2。

（2）雨季防洪措施準(zhǔn)備。

●書面程序：包含有暴雨操作指南及圖標(biāo)、市政工程部職員緊急情況指南、暴雨狀態(tài)及臨界點、機(jī)構(gòu)聯(lián)系清單，該程序有具體的執(zhí)行負(fù)責(zé)人。

●建立年度流域內(nèi)空中飛行抽檢制度。每年對防洪水渠進(jìn)行空中照片檢查，災(zāi)后實行安全評估，對發(fā)生水災(zāi)的地區(qū)派人實地評估。

●雨季開始前召開防暴雨工作會議；組織人員按暴雨避災(zāi)行進(jìn)路線進(jìn)行模擬演練；對防洪設(shè)施及植物進(jìn)行清理，修復(fù)受損設(shè)施；加強(qiáng)防洪設(shè)施區(qū)的活動許可控制。

●確定雨洪重點監(jiān)測區(qū)，如：暴雨避災(zāi)行進(jìn)路線、歷史洪災(zāi)損壞區(qū)、森林過災(zāi)區(qū)、大型或新建設(shè)施區(qū)（如：七橡樹大壩、交通涵洞等），在這些區(qū)域安裝水尺表并使用遙感系統(tǒng)，進(jìn)行監(jiān)管控制及數(shù)據(jù)采集監(jiān)測。

（3）氣象及預(yù)警。

災(zāi)管區(qū)設(shè)有工作組（FAST），包括應(yīng)急服務(wù)辦公室在內(nèi)的省級工作組，主要與國家氣象局、州、聯(lián)邦協(xié)調(diào)工作，明確應(yīng)急作業(yè)的觸發(fā)及階段。國家氣象局（NWS）、圣迭戈與拉斯維加斯、NOAA負(fù)責(zé)預(yù)報工作的事務(wù)部，制定年度季節(jié)預(yù)報計劃，使用緊急警報系統(tǒng)（EAS），適時發(fā)布警報及預(yù)警。當(dāng)公眾生命及財產(chǎn)安全受到人為或自然事件威脅時，緊急警報系統(tǒng)可通過廣播、電視及有線電視向公眾，及時提供信息及預(yù)警。還可使用基于電話號碼與住址信息數(shù)據(jù)庫相鏈接的電話應(yīng)急布告系統(tǒng)，此類信息已經(jīng)編入省域街道網(wǎng)絡(luò)地理編碼系統(tǒng)，用以識別特定地區(qū)的電話號碼。該布告系統(tǒng)既可以承擔(dān)大范圍亦可以進(jìn)行小范圍的布告通知，該系統(tǒng)還可供負(fù)責(zé)公共安全的政府官員及時向公眾發(fā)布公告及通知。

（4）監(jiān)管控制及數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)（SCADA）。

該系統(tǒng)是一個針對流域、河道、渠道及各設(shè)施排污退水口進(jìn)行監(jiān)測的電腦系統(tǒng)。報警監(jiān)測儀器，降雨監(jiān)測報警儀可每隔15min對降雨量進(jìn)行測量。河流監(jiān)測設(shè)備可每隔15min對河流流量進(jìn)行測量。大量監(jiān)測數(shù)據(jù)可通過衛(wèi)星及無線電直接發(fā)送至市政工程處。

（5）規(guī)劃及項目建設(shè)。

聯(lián)邦防洪計劃，是自從1939年成立以來，洪災(zāi)管制區(qū)與聯(lián)邦政府及工程兵團(tuán)以及其它聯(lián)邦機(jī)構(gòu)相互合作、共同開發(fā)建設(shè)的，按該計劃所建設(shè)防洪系統(tǒng)的最終設(shè)計及主要的防汛設(shè)施是由聯(lián)邦政府資助的。

防洪的規(guī)劃，對每個分區(qū)都有區(qū)域長期戰(zhàn)略，按輕重緩急進(jìn)行項目優(yōu)化，并展開水文、防洪問題的研究，如排澇總體規(guī)劃就要進(jìn)行排澇研究、項目研究、洪水相關(guān)問題調(diào)研。排澇總體規(guī)劃的變更，要組織水事相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)，進(jìn)行嚴(yán)格的論證、審核，經(jīng)審查許可批文后方可調(diào)整。區(qū)域防洪設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，是按100年一遇暴雨確定；水文計算按85%可信水平加水流量上漲（2～3）英尺進(jìn)行；溢洪道按最高標(biāo)準(zhǔn)計算1000年一遇暴雨確定。總之，一切嚴(yán)格遵循法律及“標(biāo)準(zhǔn)工程實踐”以避免被訴訟或索賠。

目前，在整個洪災(zāi)管制區(qū)內(nèi)，已經(jīng)完成了大量的排澇總體規(guī)劃與綜合暴雨排泄規(guī)劃。這些規(guī)劃具有如下作用：基于地區(qū)未來發(fā)展規(guī)劃來改進(jìn)防洪設(shè)施，通過規(guī)劃與現(xiàn)有設(shè)施對比，可以看出現(xiàn)有防洪設(shè)施不足以抵御100年一遇洪水洪峰流量，下游設(shè)施需進(jìn)行升級改造，并需新建防洪設(shè)施。區(qū)域發(fā)展將根據(jù)規(guī)劃需求估算投資，確定工程建設(shè)的優(yōu)先性。

洪災(zāi)管制區(qū)與其它水事管理機(jī)構(gòu)在節(jié)水工程項目上進(jìn)行了合作。項目包括就流域現(xiàn)狀、河道底部開挖情況、流域新興地情況、蓄洪及泄洪設(shè)施進(jìn)行分析后，對河道現(xiàn)有設(shè)施（橡膠壩）進(jìn)行改進(jìn)，以提高排洪能力。

（6）財務(wù)預(yù)算。

財務(wù)預(yù)算的作用，主要是對區(qū)域防洪設(shè)施建設(shè)進(jìn)行資助（小項目不負(fù)責(zé)），但需慎重開支。地區(qū)顧問委員會要對預(yù)算進(jìn)行聽證（建議），開支及收入需由監(jiān)事會通過年度預(yù)算審核許可，按協(xié)定進(jìn)行季度調(diào)整。撥款僅能用于特殊項目，否則暫停提供資金并慎重考慮將來的撥款。對每筆撥款及聯(lián)邦項目都將進(jìn)行嚴(yán)格的審計。

洪災(zāi)管制區(qū)收入，主要來源本區(qū)征收財（房）產(chǎn)稅按1%計提的部分，及特許使用（廣告）、出租及租賃郡地產(chǎn)的收入。撥款與貸款-這部分資金來自合作商家及聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，每年都要建立一個立法平臺對項目基金進(jìn)行申請。有時城市對某個具體項目進(jìn)行了財政補(bǔ)助，但這些城市往往只想對建后補(bǔ)償?shù)捻椖刻峁┵Y金幫助。排污（排澇）費用計劃-BOS計劃批準(zhǔn)2類排放收費，用以獲得特別項目的建設(shè)資金。開發(fā)設(shè)施建設(shè)—這些開發(fā)商出于商業(yè)目的及需求而建造的防洪建筑，出于商業(yè)價值本身考慮，可以允許開發(fā)商使用所必須的土地或允許其對泛濫平原以外的地區(qū)進(jìn)行開發(fā)。

（7）存在問題。

●收入減少。目前最大的問題是經(jīng)費的問題，財（房）產(chǎn)稅下降，在過去的幾年中財產(chǎn)稅收入流失。

●資助短缺。由于美國政府經(jīng)濟(jì)的不景氣，州或聯(lián)邦很少撥款。

多數(shù)項目計劃無法實施，防洪工程或建筑的補(bǔ)償只是紙面的支持，有時洪災(zāi)管制區(qū)的補(bǔ)償資金需數(shù)年才能由聯(lián)邦、州或地方機(jī)構(gòu)落實，其他部分需來自州的補(bǔ)助金，也未能列入州預(yù)算。

●環(huán)境法規(guī)約束。由于近些年政府對環(huán)保的更嚴(yán)格要求，環(huán)保法規(guī)使項目投資差不多增加15%～20%。

●訴訟與索賠。訴訟與索賠而產(chǎn)生的法定費用與賠付費用高達(dá)數(shù)百萬。通常是由于自然災(zāi)害與緊急情況而產(chǎn)生的。

2 加拿大溫哥華大溫管理局水資源管理基本情況

目前，加拿大的人口約為3000萬。90%農(nóng)田依賴于地下水，38%的城鎮(zhèn)以使用地下水為主,近30%的加拿大人靠地下水和井水為生。溫哥華（Vancouver）位于加拿大南端，是一座美麗的城市。在加期間，我們主要考察了解了溫哥華市大溫管理局（MetroVancouver）在供水領(lǐng)域的作法和經(jīng)驗。大溫管理局是加拿大卑斯省林木、土地及天然資源營運廳下屬的水管理部門，其主要職能是獲取及維護(hù)水供給、水處理及質(zhì)量控制、城市水源配送。在供水領(lǐng)域，負(fù)責(zé)為區(qū)域內(nèi)各城鎮(zhèn)提供價格合理的優(yōu)質(zhì)安全飲用水，各城鎮(zhèn)自主負(fù)責(zé)將水源輸送至其區(qū)域內(nèi)的居民及商業(yè)用水戶。

（1）節(jié)約用水與水庫管理。

溫哥華所使用的水是通過收集區(qū)域內(nèi)的山川雨水、融化的雪水、河流以及溪水所得。這些水通過水庫、泵站與主供水管組成巨大網(wǎng)絡(luò)輸送至每個家庭及企業(yè)。每天，整個城市的用水量超過10億m3。在過去的15年里節(jié)約用水在減少居民日常飲用水使用量方面一直發(fā)揮著重要的作用。自1986年以來，人均用水量一直穩(wěn)步減少。這也使得他們得以保存水資源并用來滿足新建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用水需求。采用的節(jié)水措施有：

●加強(qiáng)水庫水管理。對水庫進(jìn)行水位監(jiān)測是大溫管理局確保短期用水需求的一種方案。多種原因可導(dǎo)致水庫水位的改變，有自然的也有人為的。

●草地噴灌管理。草地噴灌管理適用于所有低陸平原區(qū)居民，用以減少夏季月份高峰用水時段對水量的需求。當(dāng)對草地及公園綠化采用更加自然與智慧的用水方案后，這項管理辦法可以極大地減少每個家庭的用水量。

●住宅用水節(jié)水新措施。平均來說，低陸平原區(qū)的居民洗滌餐具、衣物、淋浴、沖洗衛(wèi)生間等日常行為的用水量超過340L/d。通?？梢酝ㄟ^簡單的改變家庭周圍用水方案，確保這些新措施的有效實施，從而減少用水量。

●工商業(yè)用水節(jié)水新措施。在某些地區(qū)，工商業(yè)用水量可以占到每日總用水量的40%以上。這使得工、商業(yè)成為大溫管理局針對減少財務(wù)開銷以及有效使用水資源措施的主要實施對象。

●推廣自動灌溉系統(tǒng)。該系統(tǒng)的灌溉評估功能可以幫助計算出用戶在灌溉自己的土地（包括花草、灌木、樹木、草地）時用了多少錢的水。

（2）水資源管理模式。

加拿大在水資源管理模式上首先重視立法，從法律層面明確各級政府的權(quán)利，利用法律的強(qiáng)制力管理水資源。例如根據(jù)加拿大的憲法，省政府要對絕大多數(shù)自然資源包括水資源擁有所有權(quán)，因此，省政府對其邊界內(nèi)的水資源擁有管理權(quán)。各省擁有對于各種水事務(wù)的立法權(quán)，包括在民用和工業(yè)供水、污染防治、非核熱電和水電開發(fā)、灌溉和娛樂等涉水領(lǐng)域有立法權(quán)。聯(lián)邦政府對于聯(lián)邦所屬的土地、領(lǐng)地，包括國家公園及印第安保留地中的水資源擁有主權(quán)。國會在商業(yè)航行領(lǐng)域具有至高無上的立法權(quán)力，該權(quán)力覆蓋了絕大多數(shù)的大型河流。國會對于內(nèi)陸河流的漁業(yè)，包括對于各流域漁業(yè)的保護(hù)，都有至高無上的立法權(quán)。

其次注重合作，爭取雙贏。例如聯(lián)邦和省政府在水管理方面已經(jīng)建立了合作關(guān)系。加拿大環(huán)境部長理事會由聯(lián)邦、各省和各領(lǐng)地政府中的環(huán)境部長組成。該理事會定期舉行會議，討論國家在環(huán)境方面（包括水資源）的優(yōu)先項目。然而，要協(xié)調(diào)好聯(lián)邦和省在水資源管理方面各自的作用和職責(zé)，還需要在預(yù)算削減和重新安排各自的職能方面重建合作機(jī)制。

聯(lián)邦和各省建有環(huán)境和居民健康委員會，下設(shè)飲用水分委會，20多年來在保護(hù)飲用水的質(zhì)量方面發(fā)揮了積極的作用。為保持加拿大的飲用水的水質(zhì)，由聯(lián)邦衛(wèi)生部、各省或地區(qū)衛(wèi)生和環(huán)境方面管理部門代表組成的飲用水分委會制定了國家準(zhǔn)則。聯(lián)邦、省和領(lǐng)地政府根據(jù)該準(zhǔn)則來制定他們自己的飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，如水中微生物、化學(xué)藥品和放射性污染物質(zhì)的最大允許含量的標(biāo)準(zhǔn)。

3 借鑒和體會

通過赴美、加水資源管理保護(hù)工作實地考察，我們深切感到，美國、加拿大作為水資源基礎(chǔ)條件較好的國家，有著通過多年大量投入建設(shè)的水利設(shè)施和高效運行的管理技術(shù)以及發(fā)達(dá)的市場調(diào)節(jié)機(jī)制，高度重視水資源保護(hù)問題，并采取切實措施不斷完善工程建設(shè)規(guī)劃、市場運作機(jī)制，加強(qiáng)全民教育、增強(qiáng)節(jié)水理念，促進(jìn)水資源的節(jié)約和保護(hù)，使得水資源開發(fā)保護(hù)工作得到全面可持續(xù)發(fā)展。主要啟示：

（1）加強(qiáng)水資源管理，必須要有完善的法律體系、嚴(yán)格的執(zhí)法機(jī)構(gòu)作保障。

美加兩國的法律體系比較完備，水法及其水權(quán)都由法律固定下來。法律一旦生效，法律的解釋權(quán)和執(zhí)法權(quán)都在法律部門，從而保證了法律執(zhí)行的準(zhǔn)確性。由于有健全的法律體系，使水利工程管理完全納入法制的軌道。水法規(guī)具有不可抗拒的權(quán)威性。執(zhí)法的嚴(yán)肅性，杜絕了對水利工程的破壞以及河道的亂占、亂挖和設(shè)障現(xiàn)象的出現(xiàn)，使水利工程管理工作能夠正常、良性運行。

（2）加強(qiáng)水資源管理，必須注重工程質(zhì)量，實行建、管并重。

美加高度重視水利工程質(zhì)量和水利工程管理工作，在工程修建時，標(biāo)準(zhǔn)定得高，質(zhì)量有保障。在制訂工程建設(shè)規(guī)劃時，即把將來運行管理作為重要內(nèi)容，做到規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管理一體化。以胡佛大壩為例：該工程建于1931年，于1936年竣工，距今已有80多年的歷史，由于該工程修建時工程質(zhì)量好，目前仍未出現(xiàn)工程老化、混凝土碳化、剝蝕等現(xiàn)象，減少了不必要的加固維修開支。水管單位財務(wù)運轉(zhuǎn)是“收支兩條線”，都是全額預(yù)算單位。工程運行管理費全部納入正常財政預(yù)算渠道，每年由水利部門提計劃，政府撥款，工作人員按公務(wù)員待遇，工資、福利都有保證。管理單位的職責(zé)單一，就是如何充分發(fā)揮工程效益，管理人員全部精力都用于工程管理，從而使水利工程能長期發(fā)揮效益。

（3）加強(qiáng)水資源管理，必須重視管理手段現(xiàn)代化，積極采用新技術(shù)。

美加兩國在洪水防控規(guī)劃設(shè)計、實時監(jiān)測和水源管理等方面，廣泛應(yīng)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，如遙感技術(shù)，衛(wèi)星傳送，地理信息系統(tǒng)等。在各個河流和水源地設(shè)有觀測站點，技術(shù)手段十分先進(jìn)，這些監(jiān)測站點全部與衛(wèi)星聯(lián)網(wǎng)，任何一個站點監(jiān)測到的數(shù)據(jù)，兩小時都能在因特網(wǎng)上查到，洪水防控實現(xiàn)了實時調(diào)度。在加州，許多供水區(qū)都是通過計算機(jī)模型完成對水量的分配，對水資源的科學(xué)配置起到了積極作用。美加兩國的水利工程管理注重生態(tài)環(huán)保效果，許多河道護(hù)岸工程，在保證大壩和河道安全的前提下，多采用拋石而不加襯砌，保持原生態(tài)，這一點也值得我們借鑒。

（4）加強(qiáng)水資源管理，必須構(gòu)建良好的社會環(huán)保氛圍。

一是法律環(huán)境，在水法、水權(quán)中都將環(huán)境保護(hù)作為重要內(nèi)容，修建水利工程必須對環(huán)境影響進(jìn)行論證，否則議會不予通過立項；二是自然環(huán)境，重視綠化植樹、種草，綠地覆蓋率很高，水土保持好，河流泥沙問題很少。三是人文環(huán)境，重視環(huán)保意識培養(yǎng)，嚴(yán)禁濫捕、濫殺魚類、鳥類，使之得到有效保護(hù)，真正實現(xiàn)人與自然的和諧相處。

美加是西方發(fā)達(dá)國家，我國是發(fā)展中國家，社會制度絕然不同，經(jīng)濟(jì)實力也有很大差異。這次出國考察，看到了美加兩國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一面，同時也看到了美加社會存在的一系列難以解決的問題。在水資源管理方面，他們成功的經(jīng)驗和做法，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。在今后實際工作中，要立足現(xiàn)實，從國情、省情出發(fā)，堅持改革開放，不斷提高水利管理水平，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的需要。