桃江縣水利工程建設(shè)和管理體制改革的現(xiàn)狀調(diào)查及對(duì)策探討

葛 雷 張 婷

（桃江縣水務(wù)局 益陽市 413400）

1 桃江縣水利基本現(xiàn)狀

桃江縣地處湘中偏北，位于資水中下游，屬洞庭湖尾閭。全縣轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口88萬；有城關(guān)、牛潭河、花果山3個(gè)萬畝堤垸，一線防洪大堤34.585 km，已形成32 km 的防洪閉合圈；有上型號(hào)水庫209 座〔其中中型3 座、?。á瘢┬?0 座、?。á颍┬?76 座〕，山塘12 734 口，河壩2 327 座，電排3 880 kW/38 臺(tái)/12 處，各類渠道6 100 km 多。 境內(nèi)資水自西向東流經(jīng)102 km，形成支流流程在5 km 以上的溪河81條，馬跡塘、修山、白竹洲等梯級(jí)水電站相繼建成投產(chǎn)，金塘沖水電站正在完善前期工作。 因此，桃江是典型的水利大縣、水電大縣。 該縣地理位置特殊，上有柘溪水庫泄洪和梅城暴雨中心形成的洪水壓力，下有洞庭湖高水位的頂托，加上柘桃區(qū)間梯級(jí)電站調(diào)度難以同步的影響，易形成洪水惡劣組合，發(fā)生洪澇災(zāi)害。 同時(shí)，該縣70%的面積為山丘區(qū)，地質(zhì)復(fù)雜、溪河發(fā)達(dá)、降雨豐沛，易發(fā)生山洪泥石流災(zāi)害。盡快改變水利基礎(chǔ)設(shè)施明顯滯后的局面迫在眉睫；加大改革力度，積極探索加快水利改革發(fā)展的機(jī)制體制顯得尤為重要。

2 加快水利工程建設(shè)和管理體制改革的主要措施

2011年，中央1 號(hào)文件關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定的出臺(tái)，水利的戰(zhàn)略地位實(shí)現(xiàn)了重要調(diào)整。湖南被列為全國水利綜合改革試點(diǎn)省，加快了全省五大水利改革的步伐。 2012年4月，桃江縣作為水利大縣被列為全省十個(gè)水利改革示范區(qū)之一，負(fù)責(zé)水利工程建設(shè)和管理體制改革試點(diǎn)示范。 桃江縣加快水利重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革攻堅(jiān)，大膽先行先試，探索路徑，積累經(jīng)驗(yàn)，努力破除制約水利發(fā)展的體制機(jī)制障礙。

2.1 加大投入力度

桃江縣搶抓中央加大水利投入的機(jī)遇期，重點(diǎn)規(guī)劃病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、農(nóng)村飲水安全、四水治理和中小河流治理等項(xiàng)目，2012年?duì)幦≈醒牒褪∷ㄔO(shè)投入突破1.2 億元，實(shí)際到位資金較2011年增幅43.3%。 出臺(tái)了《水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》，認(rèn)真落實(shí)了新增土地收益中提取10%用于水利建設(shè)。 加大了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”力度，2012年縣財(cái)政拿出專項(xiàng)資金400萬元，按照縣鄉(xiāng)6∶4 的比例補(bǔ)助完成了70 口骨干山塘的除險(xiǎn)加固。 每年從河道采礦權(quán)價(jià)款中拿出200 多萬元用于水利建設(shè)。 2012年，縣財(cái)政投入水利建設(shè)的資金總額超過2 000萬元，較2011年增幅40%。

2.2 創(chuàng)新建設(shè)模式

近年來，由于水利建設(shè)投入成倍遞增，建設(shè)任務(wù)十分艱巨，再加上水庫除險(xiǎn)加固、中小河流治理、四水治理、農(nóng)飲安全、水土保持、小農(nóng)水等多個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目同時(shí)開工建設(shè)，桃江縣水利部門現(xiàn)有技術(shù)管理力量沒有增加，而且老齡化嚴(yán)重，面對(duì)剛性需求大而現(xiàn)實(shí)力量不足的矛盾，桃江縣急需尋求水利項(xiàng)目建設(shè)模式轉(zhuǎn)型。根據(jù)建設(shè)部建市[2003]30 號(hào)《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，桃江縣大膽嘗試勘測設(shè)計(jì)施工總承包模式，并在2011年四水治理及洞庭湖堤防加固工程項(xiàng)目中得以實(shí)施。同時(shí)為破解水庫數(shù)量多、分布廣與技術(shù)和管理力量嚴(yán)重不足這一瓶頸，桃江縣人民政府行文向省水利廳請(qǐng)求對(duì)該縣的小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固項(xiàng)目實(shí)行代建。在征得省廳同意后，與省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究總院簽訂代建合同。 隨即省設(shè)計(jì)院在桃江成立了桃江縣小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固代建工程項(xiàng)目部，對(duì)2012年28 座小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固實(shí)行代建。

通過對(duì)水利項(xiàng)目實(shí)行總承包制和代建制，進(jìn)一步深化了水利建設(shè)工程項(xiàng)目組織實(shí)施方式改革，簡化合同關(guān)系，克服設(shè)計(jì)、采購、施工責(zé)任分離相互脫節(jié)的矛盾，明確責(zé)任追究，縮短水利工程建設(shè)周期，綜合控制項(xiàng)目工程質(zhì)量、安全、工期和投資，提高了建設(shè)管理水平、投資效益和工程質(zhì)量。

2.3 實(shí)行項(xiàng)目集中管理

桃江縣委、縣政府在進(jìn)行水務(wù)一體化改革的同時(shí)，著力加快桃江水務(wù)建設(shè)項(xiàng)目體制改革，2012年8月，桃江縣水務(wù)局水務(wù)建設(shè)項(xiàng)目管理中心正式成立。 該中心履行水利項(xiàng)目建設(shè)期間的法人職責(zé)，對(duì)建設(shè)資金100萬以上水務(wù)工程建設(shè)項(xiàng)目從招投標(biāo)到竣工驗(yàn)收實(shí)行集中管理。 所有工程項(xiàng)目嚴(yán)格實(shí)行四制，嚴(yán)格按程序管理，按規(guī)范、按設(shè)計(jì)施工，并將管理房建的辦法借鑒到水務(wù)建設(shè)項(xiàng)目管理中。

（1）明確職責(zé)，建立各項(xiàng)規(guī)章制度。中心成立一開始，就明確了中心主要職責(zé)、成立組織機(jī)構(gòu)、明確現(xiàn)場管理人員職責(zé)、建立各項(xiàng)工作制度、與局各股室職責(zé)分工、合理定價(jià)會(huì)審制度、工程質(zhì)量與安全管理制度、工程驗(yàn)收管理制度、工作管理流程，形成了以制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的管理機(jī)制。

（2）規(guī)范程序，嚴(yán)格按招投標(biāo)制度辦事。中心成立后，明確專人負(fù)責(zé)招投標(biāo)工作，至今共完成各類招投標(biāo)項(xiàng)目10個(gè)，投資總額約8 300萬元。 項(xiàng)目全部委托有相關(guān)資格的代理公司進(jìn)行公開招標(biāo)。招標(biāo)前，首先向縣紀(jì)委進(jìn)行重大事項(xiàng)報(bào)告，到上級(jí)主管部門核準(zhǔn)，到發(fā)改委備案，招標(biāo)公告、合理定價(jià)、招標(biāo)文件都由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)簽后在指定媒體發(fā)布。 所有項(xiàng)目全部進(jìn)入公共資源交易中心交易，報(bào)名、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)全部在公共資源交易中心標(biāo)準(zhǔn)化的交易廳、開標(biāo)室、評(píng)標(biāo)室進(jìn)行，并邀請(qǐng)紀(jì)委、發(fā)改、財(cái)政等相關(guān)監(jiān)督部門全過程監(jiān)督。 整個(gè)招標(biāo)過程嚴(yán)格按照招投標(biāo)法和相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)文件要求規(guī)定進(jìn)行，確保了所有項(xiàng)目招標(biāo)的公開、公平、公正。

（3）強(qiáng)化管理，對(duì)建設(shè)過程實(shí)行全員管理。 投資、進(jìn)度、質(zhì)量、安全是管理的著力點(diǎn)，從工程開工、工程款支付、工程變更、中間驗(yàn)收、完工驗(yàn)收、工程結(jié)算及資料的及時(shí)歸檔等各個(gè)階段實(shí)行規(guī)范管理。

在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施中，中心實(shí)行“對(duì)內(nèi)分線、對(duì)外分片”。 中心將全縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照工程數(shù)量的多少劃分為三個(gè)片區(qū)，每個(gè)片區(qū)由兩名副局長任分管領(lǐng)導(dǎo)，一名建管中心副主任負(fù)責(zé)到工地租房，吃、住在工地，隨時(shí)督促和掌握施工進(jìn)度，協(xié)調(diào)問題和解決矛盾。工程通過驗(yàn)收后移交運(yùn)行管理單位，實(shí)行終身責(zé)任制。中心每周五收集各項(xiàng)目進(jìn)度，每周一召開一次例會(huì)，每個(gè)月發(fā)一次通報(bào)。

監(jiān)理單位也嚴(yán)格按業(yè)主現(xiàn)場管理要求，現(xiàn)場監(jiān)理人員相應(yīng)分為3個(gè)片組，根據(jù)每個(gè)片組施工項(xiàng)目的多少，相應(yīng)配備現(xiàn)場監(jiān)理工程師和監(jiān)理人員的人數(shù)，再由3個(gè)片組自主將各組的任務(wù)分配到人，同時(shí)各片組相應(yīng)配合業(yè)主各現(xiàn)場管理片進(jìn)行督查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)同業(yè)主現(xiàn)場管理人員匯報(bào)，及時(shí)采取整改措施，要求在施工例會(huì)上進(jìn)行點(diǎn)評(píng)。 開工前，以會(huì)議的形式總監(jiān)對(duì)現(xiàn)場監(jiān)理人員進(jìn)行上崗技術(shù)講授和提出要求，并人手一本監(jiān)理手冊(cè)。

（4）加強(qiáng)工程資料管理。 建管中心設(shè)置了檔案室、資料室，并配備了專人專職負(fù)責(zé)。 對(duì)正在實(shí)施的中間資料進(jìn)入資料室，對(duì)以完結(jié)工程進(jìn)入檔案室。按照《檔案法》、《水利基本建設(shè)項(xiàng)目工程檔案資料管理規(guī)定》、《水利水電建設(shè)工程驗(yàn)收規(guī)范》等水利工程檔案法律和規(guī)章，結(jié)合單位的實(shí)際情況，制定了一個(gè)統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，完善了標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)章制度，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了檔案編制、收集、整理、編目、保管及提拱利用的系統(tǒng)性、完整性、實(shí)用性。

通過實(shí)行項(xiàng)目建設(shè)集中管理，使水務(wù)建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)力量更集中、分工更明確、責(zé)任更具體，有效保障了水利建設(shè)資金使用安全和工程建設(shè)質(zhì)量安全。

3 存在的主要問題

盡管目前桃江縣在加快水利工程建設(shè)和管理體制改革方面取得了一定的成績，但還存在不少問題制約著桃江水利的發(fā)展。

（1）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。 桃江縣多數(shù)水利工程建于20 世紀(jì)60、70年代，工程規(guī)劃不一，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，且由于地理位置特殊，每年都有大量水利工程因水災(zāi)而造成不同程度的損毀。3個(gè)萬畝堤垸，尤其是花果山和牛潭河垸險(xiǎn)工險(xiǎn)段多，整體防洪標(biāo)準(zhǔn)低。 209座中小型水庫中，還有近100 座病險(xiǎn)水庫。12 734 口山塘除小部分清淤加固外，大多淤塞嚴(yán)重，蓄水功能退化。 494 處1.37萬kW 的電灌機(jī)埠，灌溉任務(wù)重，多數(shù)為超期服役。 桃江縣水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的現(xiàn)狀在短期內(nèi)難以迅速改變。

（2）體制機(jī)制不順。 目前桃江縣急需改造建設(shè)的小水庫、小山塘、小河壩、小渠道、小電灌等“五小”水利工程，國家缺乏明確的政策支持和穩(wěn)定的資金投入，這與該縣“五小”水利工程設(shè)施急需改造的現(xiàn)狀極不相適應(yīng)；上級(jí)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施必須實(shí)行涉農(nóng)項(xiàng)目整合，集中連片建設(shè)的要求致使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村難以均等受益；項(xiàng)目規(guī)劃上的具體要求，致使一些急需改造的項(xiàng)目無法進(jìn)入規(guī)劃，與實(shí)際需要不相適應(yīng)。

（3）項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境不優(yōu)。目前，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)施工的水利建設(shè)項(xiàng)目中，借征地補(bǔ)償漫天要價(jià)，挪用水利資金實(shí)施其他公益性工程，打項(xiàng)目資金主意彌補(bǔ)村級(jí)資金不足，沒有資質(zhì)的地方隊(duì)伍強(qiáng)行承攬項(xiàng)目等現(xiàn)象尤為突出，造成施工隊(duì)伍無法進(jìn)場，項(xiàng)目無法開工，嚴(yán)重影響了工程進(jìn)度。

（4）隊(duì)伍力量不強(qiáng)。大量的水利設(shè)施，大規(guī)模的水利建設(shè)和管理都需要充足的人員作保證。 由于體制問題無法實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間人員的流動(dòng)和調(diào)劑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站人員編制分布極為不平衡（有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)10 多個(gè)人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅1 人從事水利工作），又由于多年沒有招聘新的技術(shù)人才，加上退休、分流后未及時(shí)補(bǔ)充，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站人才嚴(yán)重缺乏，造成基礎(chǔ)水利設(shè)施管理上的缺位。水務(wù)局下屬二級(jí)機(jī)構(gòu)，特別是克上沖水庫管理處和碧螺水庫管理所，由于人員待遇、工程設(shè)施維護(hù)經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足，加上水費(fèi)收繳困難，還承擔(dān)著沉重的維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)和職工穩(wěn)定的壓力，既影響工作積極性，又影響項(xiàng)目爭取。水務(wù)局機(jī)關(guān)專業(yè)人才緊缺，無法適應(yīng)當(dāng)前繁重的防汛抗旱、水利建設(shè)和管理、水行政執(zhí)法的需要。

4 建議及對(duì)策

針對(duì)以上提出的幾點(diǎn)問題，建議從以下幾個(gè)方面加以解決：

（1）強(qiáng)化立項(xiàng)爭資。充分利用國家擴(kuò)大內(nèi)需，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機(jī)遇，按照“規(guī)劃先行”的原則，扎實(shí)搞好水利規(guī)劃的申報(bào)工作，重點(diǎn)編制好洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)水利規(guī)劃、農(nóng)村河道治理和灌溉發(fā)展規(guī)劃，爭取更多的項(xiàng)目進(jìn)入國家規(guī)劃；強(qiáng)化信息溝通，勤跑腿、多匯報(bào)，加大立項(xiàng)爭資力度，進(jìn)一步改善水利基礎(chǔ)設(shè)施條件。

（2）加強(qiáng)水利工程建設(shè)與管理。通過加大投入，進(jìn)一步加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 建立水利建設(shè)市場準(zhǔn)入制度，把好施工隊(duì)伍和監(jiān)理隊(duì)伍關(guān)，選擇真正有實(shí)力、有資金、有技術(shù)力量和質(zhì)量意識(shí)強(qiáng)的施工隊(duì)伍。同時(shí)要按照“建得成、管得好、用得起、長受益”的總體要求，重視建成工程項(xiàng)目的后續(xù)管理，最大限度地發(fā)揮水利工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

（3）優(yōu)化項(xiàng)目施工環(huán)境。首先要加強(qiáng)政策宣傳。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各有關(guān)部門要通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，采取張貼標(biāo)語、懸掛橫幅、巡回宣傳、召開座談會(huì)等方式，進(jìn)一步加大國家水利政策法規(guī)的宣傳力度，形成濃厚的水利建設(shè)氛圍。 其次要強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。 要安排專職領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)聯(lián)系工程項(xiàng)目，跟蹤施工進(jìn)度，協(xié)調(diào)化解施工過程中出現(xiàn)的糾紛和矛盾。 水利、公安、安監(jiān)等相關(guān)部門要充分發(fā)揮職能作用，進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)協(xié)作配合，營造良好的施工環(huán)境，強(qiáng)力推進(jìn)水利項(xiàng)目建設(shè)。第三要嚴(yán)格責(zé)任追究。對(duì)組織不力、未完成水利建設(shè)任務(wù)的責(zé)任單位負(fù)責(zé)人，將進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)；對(duì)持續(xù)發(fā)生2 次以上阻工事件且每次導(dǎo)致水利工程停工時(shí)間超過24小時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在全縣進(jìn)行通報(bào)批評(píng)；對(duì)持續(xù)發(fā)生3 次以上阻工事件的，對(duì)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談。

（4）充分發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的作用。 桃江縣自2002年以來，就開始針對(duì)小型水利工程建設(shè)管理中存在的突出問題，在全縣開展了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的探索與實(shí)踐。 以“大協(xié)會(huì)+小協(xié)會(huì)（用水組）+用水戶”等管理模式組建了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，探索建立了“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、適當(dāng)補(bǔ)助、建管結(jié)合”的新機(jī)制，有效破解了小型水利工程投入不足、效益衰減的難題，真正實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)民的事農(nóng)民辦，用水難題協(xié)會(huì)解、水利建設(shè)資金協(xié)會(huì)籌”。 到2009年，全縣注冊(cè)的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)148個(gè)，參會(huì)農(nóng)戶4.7萬戶，受益農(nóng)民16萬多人。 但近幾年來，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)發(fā)揮的效益日減，部分協(xié)會(huì)甚至停止了運(yùn)轉(zhuǎn)，歸根結(jié)底是缺乏長效管理運(yùn)行機(jī)制。協(xié)會(huì)日常經(jīng)費(fèi)無保障，管理制度待改進(jìn)。 建議對(duì)涉及小型農(nóng)田水利建設(shè)的項(xiàng)目資金，在開展農(nóng)田水利建設(shè)時(shí)，優(yōu)先安排用水戶協(xié)會(huì)的項(xiàng)目。 項(xiàng)目實(shí)施后，工程交給用水會(huì)協(xié)會(huì)管理，既能達(dá)到項(xiàng)目實(shí)施目的，又能為農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)增添活力。

（5）加強(qiáng)隊(duì)伍能力建設(shè)。 充分調(diào)研，盡快理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站體制，努力增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站經(jīng)費(fèi)保障；積極探索對(duì)水務(wù)局下屬水管機(jī)構(gòu)實(shí)行改革的路子和辦法，努力增強(qiáng)單位活力和干職工積極性；加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)水利人員培訓(xùn)教育，提高業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)；通過引進(jìn)人才、招聘考錄人才充實(shí)水利隊(duì)伍，增強(qiáng)水利發(fā)展后勁。