退耕還林工程建設(shè)存在的問(wèn)題及對(duì)策
——以河池市為例

歐陽(yáng)澤怡, 歐陽(yáng)碩龍, 李艷杰

(1.中南林業(yè)科技大學(xué)生命科學(xué)與技術(shù)學(xué)院， 湖南 長(zhǎng)沙 410004； 2.湖南省林業(yè)科學(xué)院， 湖南 長(zhǎng)沙 410004)

退耕還林工程建設(shè)存在的問(wèn)題及對(duì)策
——以河池市為例

歐陽(yáng)澤怡1, 歐陽(yáng)碩龍2, 李艷杰1

(1.中南林業(yè)科技大學(xué)生命科學(xué)與技術(shù)學(xué)院， 湖南 長(zhǎng)沙 410004； 2.湖南省林業(yè)科學(xué)院， 湖南 長(zhǎng)沙 410004)

以廣西河池市為例，采用實(shí)地核查、走訪群眾等方法，對(duì)廣西省河池市實(shí)施退耕還林工程的過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析,結(jié)合該地區(qū)自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況的特殊性，提出了糧食實(shí)行浮動(dòng)補(bǔ)貼制、完善績(jī)效考核機(jī)制、加快后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等解決措施。

退耕還林; 效益; 喀斯特地區(qū); 對(duì)策

退耕還林,就是從保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境出發(fā)，將易造成水土流失的坡耕地有計(jì)劃、有步驟地停止耕種，按照適地適樹(shù)的原則，因地制宜的植樹(shù)造林，恢復(fù)森林植被。退耕還林工程在我國(guó)已進(jìn)行14年(到2013年), 范圍涉及25個(gè)省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，已于2008年進(jìn)入鞏固退耕還林成果階段。是迄今為止我國(guó)政策性最強(qiáng)、投資量最大、群眾參與程度最高的一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)工程，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境改善。

廣西河池市的退耕還林工程自2002年全面展開(kāi)，在取得了巨大成就的同時(shí),不可避免的也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，比如：退耕還林補(bǔ)助期滿后，資金怎樣繼續(xù)投入；退耕還林農(nóng)戶怎樣在保護(hù)生態(tài)和維持生計(jì)間取得平衡[1]；后期管護(hù)工作亟待加強(qiáng)等。通過(guò)2012年度對(duì)廣西河池市退耕還林工程的驗(yàn)收調(diào)查(2012年度階段驗(yàn)收范圍為國(guó)家計(jì)劃安排的2004 年度退耕地還生態(tài)林面積)，分析其相關(guān)問(wèn)題, 針對(duì)河池地區(qū)自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況的特殊性，提出相應(yīng)措施，為其他類似的生態(tài)較脆弱、財(cái)政較薄弱的喀斯特地區(qū)鞏固退耕還林成果提供參考。

1 河池市自然地理概況

河池市地處廣西省西北邊陲、云貴高原南麓，介于東經(jīng)106°34′—109°09′、北緯23°41′—25°37′之間。河池境內(nèi)山嶺綿亙，巖溶廣布，屬中國(guó)西南喀斯特地區(qū)之一。在喀斯特脆弱生態(tài)環(huán)境下，土層薄，基巖出露淺，暴雨沖刷力強(qiáng)，大量的水土流失后巖石逐漸凸現(xiàn)裸露，易呈現(xiàn)出“石漠化”現(xiàn)象。河池市屬亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，全地區(qū)年平均降雨量一般在1200～1600mm之間，利于植物生長(zhǎng)。

2 退耕還林工程建設(shè)現(xiàn)狀

2.1退耕還林實(shí)施情況

截止2008年底，河池市累計(jì)完成退耕還林14.27萬(wàn)hm2，其中：退耕地還林5.47萬(wàn)hm2，配套荒山造林7萬(wàn)hm2，封山育林1.77萬(wàn)hm2。迄今共涉及11個(gè)縣(市、區(qū))的24.7萬(wàn)農(nóng)戶113萬(wàn)人直接參與,森林生態(tài)效益補(bǔ)助的試點(diǎn)范圍覆蓋到120.87萬(wàn)hm2森林[2]。河池市2004年度退耕地還林生態(tài)林計(jì)劃7933.33hm2，上報(bào)退耕地還生態(tài)林面積7505.87hm2，實(shí)查面積7505.94hm2，保存面積(含合格和基本合格面積)7326.93hm2，面積保存率97.62%。

2.2退耕還林效益

2.2.1 生態(tài)效益 全市完成植樹(shù)造林9.05萬(wàn)hm2，全市森林覆蓋率由“十五”期末的52.95%提高到現(xiàn)在的66.58%，每年增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)；活立木蓄積增加到6000萬(wàn)m3，達(dá)到原來(lái)的兩倍；林業(yè)生產(chǎn)總值由原來(lái)的23.46億元，增加到了50億元[3]。有關(guān)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，全市水土流失面積由2000年的6760km2減少到現(xiàn)在的6048km2。農(nóng)戶參與性較高，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)農(nóng)戶在下達(dá)任務(wù)面積以外自發(fā)大面積荒山造林。

2.2.2 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益

(1) 增加農(nóng)民收入。退耕還林工程受益農(nóng)民約113萬(wàn)人，退耕農(nóng)戶平均獲得補(bǔ)助4425元。特別是高寒地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和貧困地區(qū)，退耕還林補(bǔ)助已成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入的重要組成部分，一定程度上緩解了山區(qū)群眾的貧困程度。國(guó)家森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金在“十一五”期末，由每667m2補(bǔ)助5元/年提高到每667m2補(bǔ)助10元/年，2010年，林農(nóng)共獲得1.8億多元生態(tài)補(bǔ)助，人均743元[4]。

(2) 促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在實(shí)施退耕還林過(guò)程中認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)配套措施，積極培育后續(xù)產(chǎn)業(yè)，使以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向林果及二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促成了相關(guān)農(nóng)副產(chǎn)品銷售加工企業(yè)的興起，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

3 存在問(wèn)題

3.1農(nóng)民收入有可能減少

每667m2退耕地糧食折現(xiàn)期內(nèi)的補(bǔ)貼210元/年，期外的補(bǔ)貼105元/年；生活費(fèi)補(bǔ)助20元/年。為了更好的鞏固退耕還林成果，增加了期外的一個(gè)延長(zhǎng)周期[5]。但是一旦補(bǔ)貼期結(jié)束，退耕農(nóng)戶如果不外出務(wù)工或是沒(méi)有其他較好的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，導(dǎo)致收入減少，也就違背了退耕還林工程要實(shí)現(xiàn)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)的這一要求[6]。

3.2糧食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)需增加

我國(guó)的糧食價(jià)格從2004年開(kāi)始大幅上漲。從《2011年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布)可以得知, 全年居民消費(fèi)價(jià)格比上年上漲5.4%，其中食品價(jià)格上漲11.8%。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格上漲16.5%[7]。國(guó)家卻依然實(shí)施現(xiàn)金補(bǔ)助代替原先的糧食補(bǔ)助即糧食直補(bǔ),補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不變, 2012年的中國(guó)糧價(jià)，秈稻谷約3.40元/kg,實(shí)際上是退耕比不上種糧食。某種程度上是將通貨膨脹壓力轉(zhuǎn)移給退耕農(nóng)戶,使補(bǔ)償政策的激勵(lì)作用弱化。

要衡量還林補(bǔ)助是否能夠滿足農(nóng)戶退耕需求，就要看對(duì)退耕農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，種糧食和退耕補(bǔ)助費(fèi)哪個(gè)更劃算。自利的本能行為會(huì)驅(qū)使退耕農(nóng)戶選擇種植糧食或其他農(nóng)副產(chǎn)品[8]。但這一點(diǎn)在河池表現(xiàn)得并不明顯，主要原因可能是：第一，在喀斯特地貌脆弱的生態(tài)環(huán)境下，一些土地的生產(chǎn)能力非常低，種糧食也并不能獲得理想收益; 第二，大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)建立了一定的生態(tài)意識(shí)，不合理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的人地矛盾已有所緩和。

3.3退耕還林的工程管理問(wèn)題

3.3.1 林權(quán)證發(fā)放未實(shí)現(xiàn)全面覆蓋 個(gè)別縣如金城江區(qū) 2004年度退耕地還生態(tài)林林權(quán)證發(fā)證率僅為87.3%。林權(quán)證發(fā)放的目的是確定林木的權(quán)屬，依法登記的森林、林木和林地的所有權(quán)、使用權(quán)將到受法律保護(hù)*摘自〈中華人民共和國(guó)森林法〉第一章，第三條，1984年9月20日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò) 根據(jù)1998年4月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)森林法〉的決定》修正。。林權(quán)證如果發(fā)放不到位，將影響退耕農(nóng)戶申請(qǐng)林木采伐、領(lǐng)取有關(guān)政策性補(bǔ)償和補(bǔ)助資金等活動(dòng)的順利進(jìn)行。

3.3.2 小班實(shí)地情況與圖紙描述存在不符 所有縣建檔率管護(hù)率均達(dá)到100%，但是由于退耕小班數(shù)量龐大、位置分散等原因，還一定程度上存在小班實(shí)地情況與圖紙描述不符的情況。如：作業(yè)小班地塊與補(bǔ)植補(bǔ)造地塊區(qū)分不清，如鳳城鎮(zhèn)長(zhǎng)峒村2林班178小班；部分小班勾圖位置位移，如中亭鎮(zhèn)風(fēng)界村1林班222小班等；部分地區(qū)勾圖與實(shí)際位置不符或者不夠準(zhǔn)確，如鳳城鎮(zhèn)良利村2林班160小班等；存在面積不符的現(xiàn)象，如平樂(lè)鎮(zhèn)5林班74小班；由于鳳山縣退耕地分散，部分打點(diǎn)的作業(yè)小班在地形圖上連片表示，位置描述不清，如中亭鎮(zhèn)積善村3林班96小班等。

3.4退耕還林工程質(zhì)量問(wèn)題

3.4.1 部分工程未達(dá)到保存標(biāo)準(zhǔn) 河池市共有141.12hm2退耕地因撫育不力未達(dá)到保存標(biāo)準(zhǔn)，占未達(dá)到保存標(biāo)準(zhǔn)面積的68.7%。一些地區(qū)主要?jiǎng)趧?dòng)力外出打工創(chuàng)收，對(duì)退耕地造林缺乏有效管理致使林木長(zhǎng)勢(shì)較差，未能達(dá)到保存標(biāo)準(zhǔn)。

3.4.2 存在損失面積 造成面積損失的最主要原因?yàn)檎髡加?，面積為14.19hm2，占損失面積的37.9%；部分小班征地占用，卻未及時(shí)補(bǔ)種，如都安縣鳳城鎮(zhèn)1林班192小班等。復(fù)耕是除征占用以外造成損失面積的最主要原因。

3.5績(jī)效考核監(jiān)督機(jī)制不力

因?yàn)橥烁€林績(jī)效考核指標(biāo)的缺陷,所以有的退耕農(nóng)戶在管理上還缺乏參與意識(shí)，相關(guān)部門在一些工作開(kāi)展上還比較粗放。據(jù)調(diào)查，還存在生態(tài)林比經(jīng)濟(jì)林好、經(jīng)濟(jì)林成活率及長(zhǎng)勢(shì)不理想、沒(méi)有以因地制宜為原則選擇樹(shù)種、盲目完成指標(biāo)忽略長(zhǎng)期效益等問(wèn)題，還存在只是為了拿補(bǔ)貼敷衍任務(wù)，而經(jīng)濟(jì)林營(yíng)造本身并沒(méi)有取得理想經(jīng)濟(jì)效益的情況[9]。

以同齡同類的桉樹(shù)為例，如果退耕農(nóng)戶進(jìn)行了合理的修枝整形、肥水管理等工作，種出的桉樹(shù)直徑可能達(dá)到疏于管護(hù)的桉樹(shù)直徑的1.5倍以上[10]。

4 對(duì)策

要解決河池地區(qū)退耕還林工作中的相應(yīng)問(wèn)題，必須立足河池當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，面向退耕還林區(qū)域和退耕農(nóng)戶，結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要求，采取綜合措施，為退耕農(nóng)戶創(chuàng)造更好的生產(chǎn)生活條件，讓生態(tài)恢復(fù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者得到雙贏[11]。

4.1資金籌集與投入

4.1.1 多渠道籌集資金 在鞏固退耕還林成果階段，堅(jiān)持國(guó)家政策支持、地方財(cái)政適當(dāng)配套和退耕農(nóng)戶自籌相結(jié)合，動(dòng)員退耕農(nóng)戶積極開(kāi)展基本口糧田建設(shè)任務(wù)等后續(xù)產(chǎn)業(yè)[12]。為保障工作順利開(kāi)展，可以將退耕還林工作經(jīng)費(fèi)、配套科技推廣項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等開(kāi)支優(yōu)先納入地方財(cái)政預(yù)算。

4.1.2 增加退耕還林補(bǔ)助 打破退耕還林補(bǔ)助從不增加的局面。補(bǔ)助金額可參考當(dāng)年的糧價(jià)上漲幅度和國(guó)家財(cái)政收入增幅做出適當(dāng)調(diào)整,按照退耕面積和退耕還林績(jī)效情況對(duì)退耕農(nóng)戶發(fā)放補(bǔ)助。

4.2加強(qiáng)管理

針對(duì)退耕還林保存率較低的地塊，應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋信息，采取有效的措施進(jìn)行整改，加大監(jiān)督力度，加緊補(bǔ)植補(bǔ)造[13]；對(duì)于征地占用的地塊，加緊異地補(bǔ)造。

關(guān)于營(yíng)造林的建議:克服天氣等客觀的困難，創(chuàng)造條件，盡最大努力提高撫育率，以保障和提高株數(shù)存活率；盡快補(bǔ)齊、補(bǔ)全自檢材料，圖表要一一對(duì)應(yīng)，并整理成冊(cè)，歸類存檔，專人管理；油茶與八角套種的模式，可以通過(guò)實(shí)地試驗(yàn)，以提供最佳的林木安排、種植規(guī)格以及系統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)管理等方面的資料，驗(yàn)證后，可在全區(qū)推廣該模式。

4.3加大科技支撐力度

喀斯特森林生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和重建是喀斯特地區(qū)進(jìn)行退耕還林的核心目的。大量研究表明,喀斯特石質(zhì)山地造林主要是要求能夠造得上去,即苗木保存存活[14]。由于喀斯特山區(qū)石礪多,土層薄，針對(duì)對(duì)于石山林木長(zhǎng)勢(shì)較差的情況，可采取在少許石山地試種一些抗環(huán)境能力較強(qiáng)的林木樹(shù)種，選擇適應(yīng)性較好的林木樹(shù)種并示范推廣；加大林木的檢疫工作，從技術(shù)管理上提高林木的質(zhì)量和產(chǎn)量；加強(qiáng)對(duì)退耕還林工作人員的技術(shù)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，指導(dǎo)農(nóng)民實(shí)施退耕還林。

4.4健全績(jī)效考核機(jī)制

進(jìn)行績(jī)效考核的指標(biāo)體系應(yīng)重點(diǎn)涉及：生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林的生態(tài)效益以及后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況；生態(tài)旅游業(yè)、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況、林果業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)也可以作為績(jī)效考核的指標(biāo)[11]。

生態(tài)環(huán)境作為一種公共資源,市場(chǎng)缺位,不可能直接在市場(chǎng)進(jìn)行交易。所以現(xiàn)實(shí)中既無(wú)人專門支付生態(tài)費(fèi),也不可能去刻意從事生態(tài)生產(chǎn)。在一些生態(tài)脆弱地區(qū)，生態(tài)林甚至只有生態(tài)效益，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益；可以看出，退耕還林短期內(nèi)是幾乎沒(méi)有直接效益產(chǎn)出的[15]。因此, 在河池市這樣生態(tài)較脆弱、財(cái)政較薄弱的喀斯特地區(qū)，把生態(tài)效益列入績(jī)效考核指標(biāo)體系，有利于維護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，保障生態(tài)建設(shè)有穩(wěn)定的資金渠道。

4.5發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)

鞏固退耕還林成果的中心任務(wù)就是解決好退耕農(nóng)戶的當(dāng)前生計(jì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，能有效解決退耕農(nóng)戶的吃飯和增收等生產(chǎn)生活問(wèn)題，增加退耕農(nóng)戶自我發(fā)展能力。

4.5.1 發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)以行政村為基本單位 后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)以行政村為基本單位，或者幾個(gè)行政村相對(duì)集中連片，盡量覆蓋到較多的退耕農(nóng)戶，采取點(diǎn)面結(jié)合即分戶建設(shè)與集中建設(shè)相結(jié)合的項(xiàng)目實(shí)施方案[12]。后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)資金安排不得過(guò)于分散，非退耕還林村不得納入實(shí)施范圍。

4.5.2 發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)注重保護(hù)環(huán)境 后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)容易對(duì)環(huán)境造成影響，其中營(yíng)造林比較容易導(dǎo)致水土流失或水環(huán)境污染。以油茶新造過(guò)程為例，要求采用沿等高線帶狀整地，栽植穴按“品”字形配置，帶間及下坡林緣保留原生植被，撫育時(shí)將砍除的雜草、灌木覆蓋栽植穴及其周圍，避免降雨對(duì)土壤的直接沖刷?；蛘咴诹窒麻g作豆科等可改善土壤肥力的農(nóng)作物，達(dá)到增加地表覆蓋，保持水土的目的。

營(yíng)造林在施用肥料時(shí)，采用沿樹(shù)冠投影開(kāi)環(huán)溝施放，施后立即覆土，肥料以有機(jī)肥和復(fù)合肥為主，化肥為輔，有條件的情況下盡量使用農(nóng)家肥，不用或少用農(nóng)藥。進(jìn)行病蟲(chóng)害防治時(shí)，要求“防重于治”，與生物、藥物防治相結(jié)合的綜合防治措施。

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(文字編校：楊 駿)

TheproblemsandcountermesuresofconstructrionintheGrainforGreenProject——TakingHechiCityasanexample

OUYANG Zeyi1, OUYANG Shuolong2, LI Yanjie1

(1.College of Life Science and Technology， Central South University of Foresty and Technology, Changsha 410004, China; 2.Hunan Academy of Forestry, Changsha 410004, China)

Take Hechi city in Guangxi Region as an example, the problems of Grain for Green Project by visiting inhabitants and forest verification were analyzed. As a result, considering the natural and social conditions in Hechi city, a serial of the measures such as the floating subsidy mechanism of foodstuff were measured, and perfect the mechanism of performance appraisal and accelerate the development of the follow-up industry.

Grain for Green Project; benefit; Karst region; countermeasures

2013-04-03

2013-05-03

F 326.2

A

1003-5710(2013)03-0085-04

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2013. 03. 022