水電工程移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)相關(guān)問題分析與探討

何生兵，鄭萍偉，金 勇

(中國(guó)水電顧問集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，四川 成都 610072)

1 前 言

近年來，隨著國(guó)家開發(fā)性移民政策的不斷完善以及新農(nóng)村建設(shè)和“以人為本”理念的不斷深入，為了積極響應(yīng)國(guó)家和地方政府相關(guān)政策和文件要求，有效提升移民的居住環(huán)境和生活品質(zhì)，移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)勢(shì)在必行。但目前移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)還面臨以下現(xiàn)實(shí)問題：

(1)移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)工作還未與城鄉(xiāng)風(fēng)貌改造、新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)接軌，沒有系統(tǒng)性規(guī)劃；

(2)移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃范圍、規(guī)劃方式、規(guī)劃內(nèi)容及要求等沒有明確條文規(guī)定；

(3)移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)資金來源保障不明確。

為了突破目前移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃面臨的難題，本文在分析和探討移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃必要性的基礎(chǔ)上，嘗試性對(duì)移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃范圍和方式、規(guī)劃內(nèi)容和要求，以及投資分?jǐn)偰Ｊ健⑼顿Y計(jì)列方式等進(jìn)行了分析和探討。將移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃定位為針對(duì)所有移民開展相應(yīng)典型規(guī)劃，同時(shí)提出“業(yè)主+地方政府”共同分?jǐn)傄?guī)劃投資模式，以及業(yè)主承擔(dān)移民戶個(gè)體風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)方面投資、地方政府承擔(dān)公共風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)方面投資的建議。同時(shí)建議將移民居住區(qū)移民戶個(gè)體風(fēng)貌規(guī)劃方面的投資，以一種補(bǔ)助費(fèi)的方式計(jì)列入概算；移民居住區(qū)公共風(fēng)貌規(guī)劃方面的投資，由地方政府結(jié)合移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃需要，從區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃資金、后期扶持項(xiàng)目資金、扶貧資金等方面多渠道籌集。

2 風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)的必要性

近年來，隨著國(guó)家開發(fā)性移民政策的不斷完善以及“以人為本”、“城鄉(xiāng)一體化”和“移民安置與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合”理念的不斷深入和發(fā)展，做好移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)工作的迫切性和必要性，主要體現(xiàn)在以下三方面：

(1)國(guó)家相關(guān)政策文件已對(duì)移民居住區(qū)進(jìn)行風(fēng)貌規(guī)劃提出了明確要求，如2012年2月7日國(guó)家發(fā)展改革委在《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》中明確提出，“城市集鎮(zhèn)的遷建規(guī)劃……，應(yīng)保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌”要求。

(2)隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，移民對(duì)居住環(huán)境和生活品質(zhì)的要求越來越高，對(duì)移民居住區(qū)進(jìn)行風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)，符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，滿足移民意愿。

(3)對(duì)移民居住區(qū)進(jìn)行風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)，可促進(jìn)地方旅游資源開發(fā)與發(fā)展，進(jìn)一步拓寬移民收入來源，加快移民脫貧致富步伐，促進(jìn)社會(huì)和諧，維系社會(huì)穩(wěn)定。

3 風(fēng)貌規(guī)劃范圍及方式

規(guī)劃范圍：考慮到移民的特殊性，為穩(wěn)妥、有效推進(jìn)移民搬遷安置工作，減少不必要的攀比，建議針對(duì)所有移民居住區(qū)，包括集中居住區(qū)(安置移民人數(shù)在100人及其以上)和分散居住區(qū)(安置移民人數(shù)在100人以下)開展相應(yīng)的風(fēng)貌規(guī)劃。

規(guī)劃方式：考慮到移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃的“普惠性”，并與地方政府正在或即將開展的城鎮(zhèn)風(fēng)貌改造相銜接，對(duì)移民集中居住區(qū)(包括縣城、集鎮(zhèn))，建議選擇典型居住區(qū)，從移民戶個(gè)體風(fēng)貌規(guī)劃和公共風(fēng)貌規(guī)劃兩方面開展相應(yīng)的工作；對(duì)分散居住區(qū)，考慮到安置規(guī)模相對(duì)較小，且風(fēng)貌規(guī)劃更多體現(xiàn)為移民戶個(gè)體特點(diǎn)，建議只采用移民戶個(gè)體風(fēng)貌規(guī)劃成果開展相應(yīng)工作。

4 風(fēng)貌規(guī)劃內(nèi)容及要求

農(nóng)村風(fēng)貌規(guī)劃包括以下內(nèi)容：

(1)建筑風(fēng)貌規(guī)劃：包括風(fēng)貌特色推薦、細(xì)節(jié)構(gòu)造(主要為“穿衣”、“戴帽”工程)；

(2)住房基礎(chǔ)設(shè)施改造：主要包括廚房、廁所、圈舍等內(nèi)部功能改造及給排水、電、氣系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)施改造等；

(3)周邊環(huán)境改造：主要包括居住區(qū)周邊垃圾清理和處理、地質(zhì)災(zāi)害治理及綠化工程等。

考慮到移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃為新增規(guī)劃項(xiàng)目，為體現(xiàn)移民居住區(qū)風(fēng)貌特色，在移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃時(shí)需兼顧風(fēng)貌的“硬件”規(guī)劃(移民戶個(gè)體基本需求)和“軟件”規(guī)劃(公共需求)兩方面因素。

4.1 風(fēng)貌“硬件”規(guī)劃

移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃首先需滿足移民戶個(gè)體建筑風(fēng)貌規(guī)劃的基本需求，主要包括如下內(nèi)容：

(1)外墻面裝飾(“穿衣”)。移民居住區(qū)外墻面主要考慮使用外墻漆材料進(jìn)行裝飾，在保持地方傳統(tǒng)特色的同時(shí)兼顧時(shí)尚美觀、古樸靈活的視覺效果。

(2)屋頂裝飾(“戴帽”)。移民居住區(qū)屋頂裝飾主要通過瓦的顏色以及屋脊顏色、高度，翹角、飛檐、漂檐的色調(diào)、長(zhǎng)度、寬度及其相互之間的協(xié)調(diào)配合來呈現(xiàn)。

(3)房屋整體協(xié)調(diào)搭配(“細(xì)節(jié)點(diǎn)綴”)。除了屋面、外墻面效果外，一棟房子的整體外觀效果更多來自于圍墻、女兒墻、風(fēng)火墻以及門窗雕刻、裝飾等細(xì)節(jié)；對(duì)聯(lián)排或相鄰安置的移民戶，通過布局優(yōu)化，使房子間融合協(xié)調(diào)；對(duì)磚混結(jié)構(gòu)和土墻等不同的建筑結(jié)構(gòu)，通過對(duì)圍墻、女兒墻、窗欞不同的樣式、顏色等進(jìn)行裝飾點(diǎn)綴，使房屋間相互連接，相互融合，形成整體。

4.2 風(fēng)貌“軟件”規(guī)劃

移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃，除了滿足移民戶個(gè)體基本需求外，還需考慮居住區(qū)公共部分的風(fēng)貌規(guī)劃，主要包括對(duì)周邊環(huán)境改造和景觀配套規(guī)劃兩方面內(nèi)容。

(1)周邊環(huán)境改造。結(jié)合移民居住區(qū)傳統(tǒng)特色以及資源優(yōu)勢(shì)(如旅游資源)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)(交通便利、城鎮(zhèn)附近等)，周邊環(huán)境改造主要包括集中居住區(qū)對(duì)外連接道路硬化、結(jié)合危巖清理及泥石流整治等災(zāi)害治理，開展相應(yīng)的綠化工程以及垃圾集中收集和處理、道路兩旁種植經(jīng)濟(jì)作物等。

(2)景觀配套規(guī)劃。一般景觀規(guī)劃，包括廣場(chǎng)及街道空間規(guī)劃、視覺通道規(guī)劃、綠地規(guī)劃、自然景觀和夜景照明規(guī)劃等；特色景觀規(guī)劃，如石柱、雕像、亭子、寨門、噴泉等。

5 風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)投資

5.1 投資來源保障

移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)有三種主要資金來源保障模式：

(1)地方政府獨(dú)自承擔(dān)模式。所有風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)費(fèi)用由政府來承擔(dān)。優(yōu)點(diǎn):減輕業(yè)主和移民戶壓力。缺點(diǎn)：一方面增加了政府資金壓力，另一方面業(yè)主參與度不夠，未履行相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。

(2)地方政府+業(yè)主分?jǐn)偰Ｊ?。業(yè)主參與部分資金分?jǐn)?。?yōu)點(diǎn)：減輕地方籌措資金壓力，滿足發(fā)改能源〔2012〕293號(hào)文“探索多渠道、多途徑安置移民政策，研究水電建設(shè)促進(jìn)移民脫貧致富途徑和措施”要求，具有較強(qiáng)的可操作性。缺點(diǎn)：增加了項(xiàng)目業(yè)主資金壓力。

(3)地方政府+業(yè)主+移民戶分?jǐn)偰Ｊ?。地方政府、業(yè)主、移民戶多方參與資金籌措。優(yōu)勢(shì)：多方分?jǐn)?，進(jìn)一步拓寬資金來源渠道，使地方政府、業(yè)主、移民戶成為利益共同體，有利于控制風(fēng)貌規(guī)劃規(guī)模和規(guī)劃投資。缺點(diǎn)：增加了移民戶的負(fù)擔(dān)，同時(shí)，由于不同移民戶生活品質(zhì)需求不同，對(duì)風(fēng)貌規(guī)劃項(xiàng)目、規(guī)劃內(nèi)容要求會(huì)有差異，對(duì)風(fēng)貌規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)施將產(chǎn)生一定的阻礙。

綜上分析，為使移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)資金來源有保障，且在不增加移民負(fù)擔(dān)的同時(shí)能加快移民脫貧致富步伐，建議采用第二種模式，即由地方政府和業(yè)主共同分?jǐn)傦L(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)投資的方式。同時(shí)，根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》中“落實(shí)項(xiàng)目法人的參與責(zé)任。項(xiàng)目法人……根據(jù)企業(yè)情況和項(xiàng)目特點(diǎn)，積極履行社會(huì)責(zé)任，認(rèn)真研究促進(jìn)移民脫貧致富的措施，經(jīng)各方協(xié)商一致后按有關(guān)程序納入移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)文件，使項(xiàng)目融入當(dāng)?shù)兀玫降胤秸鸵泼袢罕姷闹С帧钡囊?，建議由業(yè)主承擔(dān)風(fēng)貌“硬件”即移民個(gè)體基本風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)方面的投資；同時(shí)，鑒于風(fēng)貌"軟件"規(guī)劃建設(shè)主要為了滿足公共需求，具有很強(qiáng)的社會(huì)服務(wù)性質(zhì)，屬于政府應(yīng)履行的職責(zé)范疇，建議由地方政府承擔(dān)該部分費(fèi)用。

5.2 投資計(jì)列方式

考慮到移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃的“普惠性”， 為了減少不必要的攀比，建議將移民居住區(qū)移民戶個(gè)體風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)方面的投資，以一種補(bǔ)助費(fèi)的方式計(jì)列；移民居住區(qū)公共風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)方面的投資，由地方政府結(jié)合移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)需要從區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃資金、后期扶持項(xiàng)目資金、扶貧資金等方面多渠道籌集。

6 結(jié)論及建議

本文對(duì)移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃范圍和方式、規(guī)劃內(nèi)容和要求，以及規(guī)劃投資分?jǐn)偰Ｊ健⑼顿Y計(jì)列方式等方面從理論上進(jìn)行了相應(yīng)的分析和探討，將移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃定位為針對(duì)所有移民開展相應(yīng)典型規(guī)劃，并提出“業(yè)主+地方政府”共同分?jǐn)傄?guī)劃投資模式以及由業(yè)主承擔(dān)移民戶個(gè)體風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)投資、地方政府承擔(dān)公共風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)投資的建議，同時(shí)建議將移民居住區(qū)移民戶個(gè)體風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)方面的投資，以一種補(bǔ)助費(fèi)的方式計(jì)列入概算；移民居住區(qū)公共風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)方面的投資，由地方政府結(jié)合移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)需要從區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃資金、后期扶持項(xiàng)目資金、扶貧資金等方面多渠道籌集。以上分析和建議對(duì)下一步深入開展移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計(jì)工作具有一定的借鑒和參考意義。但移民居住區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，風(fēng)貌規(guī)劃內(nèi)容及控制要求、規(guī)劃建設(shè)資金來源分?jǐn)偰Ｊ郊巴顿Y計(jì)列方式等還需結(jié)合各電站、各區(qū)域?qū)嶋H情況，進(jìn)一步豐富和完善。

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