牛福鈺 齊錫蕊
(1. 水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院 北京 100120 2. 江河水利水電咨詢中心 北京 100120)
移民監(jiān)理始于上世紀(jì) 90年代初,開始統(tǒng)稱為移民監(jiān)理,其主要原因是受 80年代中普遍開展的工程監(jiān)理的影響,可以說是工程監(jiān)理的一種延伸,移民監(jiān)理在內(nèi)容設(shè)置上與工程監(jiān)理也大致相同,主要任務(wù)是:對移民過程中質(zhì)量、進度、投資進行監(jiān)控,協(xié)助地方政府協(xié)調(diào)移民安置過程中出現(xiàn)的矛盾,并定期向國家水庫移民監(jiān)理主管部門和項目法人報告實施情況。
隨著近年來工程建設(shè)事業(yè)的發(fā)展,國家對安全生產(chǎn)愈來愈重視,在工程監(jiān)理內(nèi)容中增加了施工安全與環(huán)境保護,從目前的工程監(jiān)理實施情況來看,主要工作內(nèi)容已增加至“四控制,兩管理,一協(xié)調(diào)”,其中新增監(jiān)理教程對工程安全的控制工作已被提到一個很重要的高度和地位。
縱觀移民監(jiān)理的發(fā)展,“移民監(jiān)理”稱謂開始逐步向“移民監(jiān)督評估”過渡。但無論從《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(2006年國務(wù)院第471號)、水利部《大中型水利工程移民安置監(jiān)督評估管理暫行規(guī)定》(水移[2010]492號),還是南水北調(diào)相關(guān)移民安置工作,監(jiān)理工作的定位是:“移民安置監(jiān)督評估(監(jiān)理)單位,應(yīng)對移民安置進度、移民安置質(zhì)量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生產(chǎn)生活的恢復(fù)情況等進行監(jiān)督評估”。文中均未提及對移民安全的監(jiān)督評估內(nèi)容。本人認為主要有以下原因:
(1)移民監(jiān)督評估是監(jiān)督評估單位受項目法人委托,對實施方也就是縣級政府進行的社會監(jiān)督。而根據(jù)中華人民共和國安全生產(chǎn)法規(guī)定,安全生產(chǎn)責(zé)任實施屬地管理,規(guī)定要求:縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門,在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)安全生產(chǎn)實施監(jiān)督管理。明確了當(dāng)?shù)乜h級政府是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的責(zé)任方。
(2)從移民安置實施來看,移民安置首先由建房、拆遷、復(fù)建等若干工程項目組成,而工程項目實施中通過公開招標(biāo),選擇由工程監(jiān)理單位負責(zé)對其工程建設(shè)安全進行具體監(jiān)督和控制。毫無疑問,工程安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任方仍然是政府。
基于以上兩點主要原因,目前國家和行業(yè)層面有關(guān)移民監(jiān)督評估的規(guī)定中,均未要求或賦予監(jiān)督評估單位對移民安置安全提出監(jiān)督評估。
移民監(jiān)督評估在工作中,按照國家有關(guān)監(jiān)督評估規(guī)定就可以免去對安全生產(chǎn)的關(guān)注和監(jiān)督評估了嗎?從理論上說是可以的,但在實際工作中往往存在以下問題:
(1)從目前南水北調(diào)移民監(jiān)督評估實踐來看,移民安置一般由省級人民政府組織和領(lǐng)導(dǎo),由縣級政府具體實施,監(jiān)督評估的委托方是省級人民政府和項目法人,受監(jiān)督方為縣級人民政府。無論那級政府對監(jiān)督評估認識普遍存在和停留在工程監(jiān)理概念上,即常稱謂移民監(jiān)督評估為“大監(jiān)理”,對監(jiān)督評估工作匯報中也非常關(guān)注安全方面內(nèi)容。
(2)移民監(jiān)督評估工作除應(yīng)遵循相關(guān)的法律、法規(guī)和專業(yè)性規(guī)程、規(guī)范外,其主要依據(jù)是與業(yè)主簽訂的合同文件條款。根據(jù)目前移民招投標(biāo)情況來看,部分業(yè)主單位在招標(biāo)文件中有意識增加了安全方面的內(nèi)容和要求,為適應(yīng)市場需求,迫使投標(biāo)單位不得不在投標(biāo)文件中承諾承擔(dān)安全監(jiān)督評估內(nèi)容,也就是說現(xiàn)實招標(biāo)中客戶普遍有此要求。
(3)從現(xiàn)場對移民工程的建設(shè)質(zhì)量、進度和資金使用監(jiān)督評估檢查、巡查來看,質(zhì)量、進度、資金使用均與工程安全存在著不可分割的、密切的聯(lián)系。在監(jiān)督評估單位對實體工程檢查中常常遇到素質(zhì)低下、施工管理比較混亂的隊伍,在工期壓力下為了搶進度,不但使工程質(zhì)量難以保證,安全生產(chǎn)方面也存在很大隱患,造成施工安全環(huán)境亂象叢生、危險四伏。
(4)隨著近年來社會文明程度的進一步提升,社會公眾對政府公權(quán)力在陽光下公開、公正、透明、合法、高效、廉潔運行提出了更高的要求,社會對政府監(jiān)督已成為一種公眾期待和勢不可擋的潮流??梢灶A(yù)見,不久的將來社會監(jiān)督機制也必將會逐步滲透到政府工作的方方面面,作為社會監(jiān)督的第三方——移民監(jiān)督評估工作的內(nèi)容和深度會有更多、更高的要求,這首當(dāng)其沖的應(yīng)是增加和完善對移民監(jiān)督評估工作中安全方面的內(nèi)容。
有鑒于此,本人認為移民監(jiān)督評估中適當(dāng)增加對安全生產(chǎn)的監(jiān)督評估內(nèi)容是一種趨勢,可以進行先期嘗試。在發(fā)揮和起到社會監(jiān)督的作用方面,其尺度一定不能“越位”政府,更不宜“替代”工程監(jiān)理。否則,責(zé)任界限不清,工作難以為續(xù),且會“事倍功半”。
安全生產(chǎn)監(jiān)督工作的主要內(nèi)容包括:成立安全生產(chǎn)監(jiān)督工作機構(gòu),建立安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查制度,明確工作人員崗位職責(zé);組織對項目安全檢查,排查發(fā)現(xiàn)安全隱患,做到對安全隱患及時處理,對安全事故及時上報,參與安全事故調(diào)查、處理,對承擔(dān)的項目的生產(chǎn)安全建立有效的監(jiān)督機制。
移民安置工作中的安全問題主要分為生產(chǎn)安全和社會公共安全兩類。生產(chǎn)安全是建設(shè)、搬遷等生產(chǎn)活動中易直接發(fā)生的安全問題;社會公共安全是由生產(chǎn)和生活中產(chǎn)生的矛盾誘發(fā)的社會安全問題。兩者均對移民項目安全產(chǎn)生較大的影響,但根據(jù)監(jiān)督評估目前的定位及作用,應(yīng)將前類作為監(jiān)督評估工作中的檢查并要求整改項目,后一類作為監(jiān)督評估工作中了解并上報項目。
移民安置監(jiān)督評估工作中的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查主要分為房屋建設(shè)、移民搬遷、庫底清理、后期扶持四個階段。下面簡述前兩個階段安全生產(chǎn)體系檢查的主要工作內(nèi)容。
2.1.1 移民房屋建設(shè)階段
(1)檢查建設(shè)征地的位置、地形及工程地質(zhì)條件等是否滿足移民建房的安全需要,建設(shè)場地是否存在易受洪水、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的影響,建設(shè)場地是否需要特殊防護等情況。
(2)檢查移民房屋建設(shè)、工程監(jiān)理(又稱專項監(jiān)理)、施工參建各方的安全管理體系,是否具有系統(tǒng)性和可操作性。
①了解建設(shè)單位安全體系中有關(guān)安全機構(gòu)、人員、制度情況,檢查體系要求是否符合現(xiàn)場情況,是否有完善的文明施工管理和保障措施,是否有保證安全要求的獎懲措施等;
②檢查工程監(jiān)理單位對施工方安全體系及安全措施是否審查和批復(fù),監(jiān)理安全控制中對施工方的要求及控制措施等;
③調(diào)查了解工程監(jiān)理進場后是否對施工方的安全生產(chǎn)規(guī)章制度、安全技術(shù)措施、安全自檢制度、安全培訓(xùn)教育工作進行了檢查;對承包人的安全生產(chǎn)許可證、主要負責(zé)人及專職安全員等人員安全生產(chǎn)資格證,是否進行過全面檢查并具有記錄,且提出相關(guān)檢查評價和意見。
④抽查施工單位安全體系中的安全要求是否完備、安全責(zé)任制和安全教育制是否建立健全、是否出臺了對施工現(xiàn)場各區(qū)域、各階段、各工種的安全要求及保障措施;
(3)通過抽檢重點項目、重點工程施工方以下體系文件內(nèi)容,驗證和評估移民安全保障體系的完整性:
①是否具有安全施工許可證資質(zhì);
②是否成立了安全管理機構(gòu)并配備了專職安全員;
③是否對施工人員進行了安全生產(chǎn)培訓(xùn)和安全生產(chǎn)知識考核;
④特殊工種人員是否持證上崗、勞動保護設(shè)施是否齊全并在有效期內(nèi);
⑤起重機械使用前是否進行了安全檢驗;
⑥對基坑開挖、高邊坡防護、防洪防汛施工等危險性重大的項目是否編制專項施工方案和應(yīng)急預(yù)案;
⑦在施工組織設(shè)計中,安全技術(shù)措施或?qū)m検┕し桨甘欠穹瞎こ探ㄔO(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)。
(4)通過抽檢重點項目、重點工程現(xiàn)場以下項目內(nèi)容,驗證和評估移民建設(shè)安全體系控制的有效性:
①了解建設(shè)單位是否向施工單位提供了現(xiàn)場及毗鄰區(qū)域供水、供電、地下管線等安全相關(guān)資料;
②現(xiàn)場是否使用符合國家強制要求規(guī)定的安全防護用具、機械設(shè)備及消防用具等;
③現(xiàn)場在高空作業(yè)、深基坑開挖、高邊坡防護、設(shè)備吊裝等危險施工時段及汛期、節(jié)假日等關(guān)鍵時期是否有專職安全員在現(xiàn)場監(jiān)督、檢查;
④檢查現(xiàn)場必要的安全警示標(biāo)志,重要路口、房屋高層空洞、吊裝設(shè)施、特種設(shè)備是否設(shè)立警示標(biāo)志或信號,施工道路、臨時用電、原材料堆放等是否符合安全要求,現(xiàn)場是否有常駐穿著專用服裝和安全帽的專職工程安監(jiān)人員。
⑤對有防洪度汛要求的工程,檢查工程形象進度是否具備安全度汛條件、防汛預(yù)案的編制、演練及防汛物資準(zhǔn)備情況;
⑥檢查工程監(jiān)理是否對安全提出過整改要求,施工方對提出的整改要求落實情況及未落實原因;
⑦建設(shè)方是否對監(jiān)理和施工單位的安全責(zé)任履行情況進行檢查,是否有相應(yīng)具體的檢查結(jié)論和評價,有關(guān)安全的獎懲措施是否得到落實。
(5)社會公共安全內(nèi)容
①了解在房屋建設(shè)中對各種問題投(申)訴途徑是否暢通,問題是否得到有效的解決,如移民對建房質(zhì)量的投訴,對工程影響當(dāng)?shù)鼐幼…h(huán)境的投訴,對工資撥付不及時的投訴等;
②調(diào)查了解征地補償款是否及時撥付,移民對征地的數(shù)量、范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)及金額是否明確并簽字確認,是否存在對補償標(biāo)準(zhǔn)不滿或投訴等現(xiàn)象。
2.1.2 移民搬遷階段
(1)搬遷條件的檢查內(nèi)容
①檢查遷入地移民房屋、基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施是否完成,并通過縣、市、省移民安置機構(gòu)的驗收,是否具備搬遷條件;②了解搬遷指揮組織是否成立,人員配備是否合理,任務(wù)分配和崗位職責(zé)是否明確。
(2)搬遷方案的檢查內(nèi)容
①檢查遷出地和遷入地是否制定集中搬遷方案,搬遷方案有無安全保障措施等相關(guān)內(nèi)容;②搬遷方案中是否含有移民原有房屋拆除施工安全、移民財產(chǎn)安全、搬遷期間社會治安、道路及車輛安全、特殊人群醫(yī)療衛(wèi)生保障、公共衛(wèi)生安全等方面的措施,制訂的措施是否切實可行。
(3)安全預(yù)案的檢查內(nèi)容
了解是否制定了極端天氣、通訊交通、公共衛(wèi)生、食品安全、防暑防汛以及其他各類突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案,并組織進行了演練,應(yīng)急預(yù)案中安排的人員、設(shè)備是否齊全到位。
(4)搬遷具體工作的抽查內(nèi)容
①指令、報告渠道是否暢通,通訊設(shè)備配備情況等;②矛盾糾紛排查化解情況,搬遷過程中移民財產(chǎn)物資看護情況,搬遷期間社會治安工作安排等;③搬遷道路路況、交通指揮、安全運輸監(jiān)管、車輛車況、駕駛員資格等;④搬遷前的移民健康排查,搬遷中孕婦、病人、老人、殘疾人等特殊人群的護理照顧情況,醫(yī)護人員、救護車及醫(yī)療設(shè)備、藥品配備情況等。
綜上所述認為,對于移民監(jiān)督評估中的安全監(jiān)督評估應(yīng)定位于:
(1)通過對參建各方管理體系檢查和工程項目現(xiàn)場安全抽查,驗證移民安置參建各方安全管理體系有效性、操作性、完整性并實施監(jiān)督和評估。不應(yīng)“越位”政府,和“替代”監(jiān)理在安全中作用。
(2)移民安置中工作中涉及到的安全問題有兩類:一類是建設(shè)、搬遷等生產(chǎn)活動中易直接發(fā)生的安全生產(chǎn)問題;另一類是由生活中矛盾誘發(fā)的社會安全問題。兩者均對移民項目安全產(chǎn)生較大的影響,但根據(jù)監(jiān)督評估目前定位及作用,應(yīng)對前類作為監(jiān)督評估工作中的檢查或抽查項目,并提出要求整改意見;后一類作為監(jiān)督評估工作中了解項目,并及時上報委托方。