新疆生態(tài)移民的特點(diǎn)

張 英

（新疆水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 新疆烏魯木齊 830000）

1 新疆生態(tài)移民戰(zhàn)略的提出及意義

長(zhǎng)期以來(lái)，由于源流匯入干流水量明顯減少，干流不合理開(kāi)發(fā)，上、中游用水量急劇增加，加之氣候變化，塔里木河源流進(jìn)入干流的水量不斷減少，生態(tài)不斷惡化。目前塔河流域綠色走廊沙漠化日趨嚴(yán)重，西岸的塔克拉瑪干沙漠與東岸的庫(kù)木塔格沙漠兩面夾擊，通過(guò)沙丘前移和風(fēng)蝕流沙的不斷形成、擴(kuò)大，出現(xiàn)對(duì)塔河合攏趨勢(shì)。為了遏制土地沙漠化迅速蔓延的趨勢(shì)，越來(lái)越多的地方都開(kāi)始推行“移民搬遷、封育保護(hù)”這項(xiàng)行之有效的生態(tài)治理工程。即在自然環(huán)境惡劣、生態(tài)極度脆弱而經(jīng)濟(jì)又十分落后的民族地區(qū)實(shí)施生態(tài)移民，將大片沙漠化土地和正面臨沙漠化危機(jī)的土地封育起來(lái)，讓生態(tài)環(huán)境進(jìn)行自然修復(fù)。1994～2003年，新疆行政村規(guī)模的移民搬遷點(diǎn)120 多處，先后累計(jì)搬遷貧困農(nóng)戶(hù)4.56萬(wàn)戶(hù)，20.98萬(wàn)人。

總體來(lái)看，新疆生態(tài)移民搬遷工作的實(shí)施，是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要舉措。通過(guò)生態(tài)移民，實(shí)行全面禁牧和封育，可以將人為因素降低到最低限度。只有進(jìn)行全面規(guī)劃和整體治理，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)才能從越窮越過(guò)牧，越破壞的怪圈中走出來(lái)，也才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的退耕還林、退牧還草，使生態(tài)環(huán)境得到真正的保護(hù)，使遷出地的生態(tài)環(huán)境得到休養(yǎng)生息。生態(tài)移民的實(shí)施，把貧困人口從不適宜居住的地區(qū)轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)、生活條件較好的地區(qū)妥善安置，使其在新的環(huán)境中真正實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)，快速地解決溫飽，提高生活質(zhì)量和水平，使部分貧困人口實(shí)現(xiàn)異地?fù)駱I(yè)脫貧。通過(guò)生態(tài)移民的搬遷轉(zhuǎn)移，將居住在偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的農(nóng)牧民，從不適宜人口居住和放牧的地帶轉(zhuǎn)移到人口較集中條件較好的地方來(lái)，促進(jìn)人口的適度集中。人口的適度集中必然會(huì)促進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展和建設(shè)，加快了農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化進(jìn)程，對(duì)發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮重要作用。

2 生態(tài)移民工程存在的困難及制約因素

（1）資金投入單一，投資效益不明顯。資金的投入是生態(tài)移民成功與否的重要保障，移民搬遷、移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地資源開(kāi)發(fā)都需要大量的前期投入。目前國(guó)家在移民投入上只涉及扶貧開(kāi)發(fā)中的扶貧移民這一塊，即使再加上各種項(xiàng)目資金全部用于移民開(kāi)發(fā)也不夠。目前，新疆的生態(tài)移民工程資金來(lái)源一是塔河項(xiàng)目綜合治理開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金，但用于生態(tài)移民的資金數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；二是政府自籌資金，僅靠當(dāng)?shù)卣呢?cái)政支持生態(tài)移民，資金上會(huì)更加困難。因此，資金的投入渠道狹窄，使得生態(tài)移民規(guī)模偏小，水平較低，生態(tài)移民工程建設(shè)速度較為緩慢，嚴(yán)重影響了生態(tài)移民預(yù)期的效果。由于資金不足，有些移民搬遷區(qū)的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還沒(méi)有完全配套，人畜飲水、學(xué)校、衛(wèi)生院（室）、郵電通信等公益設(shè)施需進(jìn)一步改善。

（2）缺乏吸引牧民自愿搬遷轉(zhuǎn)移的優(yōu)惠政策。近幾年，新疆各地在實(shí)施生態(tài)移民搬遷轉(zhuǎn)移過(guò)程中，針對(duì)移民搬遷和移民安置問(wèn)題陸續(xù)出臺(tái)了一部分具體政策，但力度和深度不夠，也缺乏連續(xù)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。并且各個(gè)階段政策的實(shí)施存在較大差異，不僅不能很好地吸引農(nóng)牧民自主自愿搬遷，而且給每一期移民搬遷工作的實(shí)施操作都帶來(lái)很大困難，同時(shí)也是造成移民上訪問(wèn)題最多的焦點(diǎn)。

（3）農(nóng)牧民長(zhǎng)期形成的社會(huì)環(huán)境及文化制約。在新疆，生態(tài)移民不是人口的一種簡(jiǎn)單地遷移，而是與人口遷移的同時(shí)，是一種文化、傳統(tǒng)的遷移。在設(shè)計(jì)移民工程時(shí)，應(yīng)該重視他們的宗教習(xí)慣和居住習(xí)慣。尉犁縣喀爾曲尕生態(tài)移民為3606人，全部為維吾爾族牧民。該區(qū)域維吾爾族歷來(lái)從事畜牧業(yè)生產(chǎn)，只有極少部分從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以滿(mǎn)足生活的需要。在生態(tài)移民后，由于農(nóng)牧民的生活環(huán)境、生產(chǎn)方式和生活方式的變化，帶來(lái)了很多不便。世世代代在這種文化環(huán)境中生存和發(fā)展的牧民如今成為生態(tài)移民被搬遷轉(zhuǎn)移到某個(gè)移民點(diǎn)集中居住，并從事與以往截然不同的生產(chǎn)和生活，對(duì)他們而言非常陌生，并使他們感到無(wú)所適從，不知所措。這并不是人們習(xí)慣講的“轉(zhuǎn)變觀念”這么簡(jiǎn)單，適應(yīng)新的環(huán)境并接受另一種文化、另一種生產(chǎn)方式、另一種生活習(xí)俗，需要一個(gè)過(guò)程，這一過(guò)程需要很長(zhǎng)一段時(shí)間，不是一兩天，一兩年就能完成，而是通過(guò)一兩代人的艱苦努力才可能完成。

目前，移民在新的居住地不穩(wěn)定，出現(xiàn)高回流現(xiàn)象的背后就存在著文化上的差異，是不同文化上的差異無(wú)法在短期內(nèi)相融所致。他們要在新的環(huán)境中生存下去，就必須學(xué)會(huì)新的生存技能，接受新的觀念，融入到新的文化里。這需要一個(gè)過(guò)程且這過(guò)程的代價(jià)很高（有心理的、有精神的、有技能性的、有精力性的、有資源性的）。所以，生態(tài)移民工程不僅存在文化融合的問(wèn)題，也存在著遷出區(qū)的原有文化傳統(tǒng)的保護(hù)問(wèn)題。

（4）對(duì)相關(guān)項(xiàng)目和資金整合捆綁難度大。生態(tài)移民是一項(xiàng)綜合性極強(qiáng)的工程，需要各個(gè)部門(mén)相互配合，各種渠道爭(zhēng)取的項(xiàng)目資金“捆綁”使用，才能取得良好的效益。目前各個(gè)部門(mén)、各種渠道爭(zhēng)取到的項(xiàng)目資金，都有相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)用途，有明確的實(shí)施地點(diǎn)和嚴(yán)格的考核指標(biāo)。然而，如果嚴(yán)格按照規(guī)劃實(shí)施，有些效率是很低的，因?yàn)橛行┻呥h(yuǎn)村本來(lái)應(yīng)該是需要整體移民的范疇，在此區(qū)域如實(shí)施公路、教育和衛(wèi)生建設(shè)等項(xiàng)目就沒(méi)有必要。但是，如結(jié)合生態(tài)移民改變專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目資金的用途或者投入地點(diǎn)，在今后檢查驗(yàn)收中就可能出現(xiàn)問(wèn)題。

（5）移民過(guò)渡期的貧困問(wèn)題。移民過(guò)渡期的貧困問(wèn)題主要是指移民搬遷1～3年左右的時(shí)間內(nèi)，在社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)、心理等方面面臨的一系列的貧困和不適應(yīng)。它包括兩層含義，一是移民在過(guò)渡期物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)上的貧困。移民搬遷后，由于土地尚不能達(dá)到原有土地的生產(chǎn)力水平，在一定程度上就降低了移民原有的生活水平，經(jīng)濟(jì)收入也會(huì)因此大幅度下降；二是心理上表現(xiàn)出的困惑與不適應(yīng)。由于少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣和宗教文化的影響，一些農(nóng)牧民存在故土難離、親情難舍的觀念，加之大多數(shù)農(nóng)牧民文化素質(zhì)較低、技能差、生產(chǎn)與生活方式落后，不愿意離開(kāi)自己的原居住地和放棄原來(lái)的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)生活方式，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)和生活方式顯得非常不適應(yīng)，對(duì)搬遷新居會(huì)存在恐懼心理。雖然過(guò)渡期的移民貧困是短暫的，但若不從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度解決移民過(guò)渡期貧困問(wèn)題，移民搬遷后安居樂(lè)業(yè)就會(huì)打折扣，潛伏的問(wèn)題長(zhǎng)期存在就會(huì)制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

3 推進(jìn)生態(tài)移民的對(duì)策與思路

（1）生態(tài)移民應(yīng)與扶貧攻堅(jiān)緊密結(jié)合。在扶貧攻堅(jiān)階段，移民式扶貧已成為一種主要的扶貧手段。因此，把生態(tài)移民計(jì)劃與扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃結(jié)合起來(lái)，不僅是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要，也是扶貧攻堅(jiān)自身的需要。兩者相互配合，相得益彰，可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。生態(tài)移民只有與農(nóng)牧民脫貧致富相結(jié)合，才能真正移得下、穩(wěn)得住。因此，在新疆實(shí)施生態(tài)移民工程中，既要考慮到當(dāng)前搬遷戶(hù)的生產(chǎn)、生活問(wèn)題，也要考慮到其長(zhǎng)遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)培育和致富問(wèn)題。尤其在進(jìn)行異地致富工程規(guī)劃時(shí)，應(yīng)與當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃有機(jī)銜接，在制定各種產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，應(yīng)充分考慮移民致富工程的需要。國(guó)家投入的扶貧開(kāi)發(fā)資金、道路等基礎(chǔ)設(shè)施資金和教育、衛(wèi)生、文化等公共資金，均應(yīng)結(jié)合生態(tài)移民，可用于移民致富工程相關(guān)建設(shè)的需要。

（2）加大對(duì)生態(tài)建設(shè)與移民搬遷的資金投入。由于生態(tài)移民搬遷的一次性投入較大，而且投資在一定時(shí)間內(nèi)沒(méi)有明顯的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。尉犁縣喀爾曲尕生態(tài)移民搬遷工程土地開(kāi)發(fā)難度大，移民搬遷工作成本過(guò)高。據(jù)測(cè)算，實(shí)際搬遷安置移民的人均最低費(fèi)用為17000元，若達(dá)到妥善安置人均標(biāo)準(zhǔn)需要30000元左右。其中，工程建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)資金13000元左右，移民建房、平整土地、修路拉電、搬遷補(bǔ)助、公益設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)等需17000元左右。而國(guó)家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)人均只有15000元左右。為此，建議國(guó)家在生態(tài)建設(shè)和移民搬遷方面政策上給予傾斜，在資金上給予更多的支持，加快生態(tài)環(huán)境脆弱和生態(tài)位置重要地區(qū)的移民步伐。

（3）生態(tài)移民工程與新農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)結(jié)合起來(lái)。生態(tài)移民工程和新農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)是分不開(kāi)的，離開(kāi)移民工程，搞純粹的新農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)，會(huì)造成很大的混亂，無(wú)為的投入巨大的人力、物力、財(cái)力，浪費(fèi)各種資源?？梢哉f(shuō)，妥善安置移民過(guò)程就是新農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)過(guò)程。所以，在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，要把有限的資源整合在一起，集中精力搞移民安置工作，實(shí)現(xiàn)移民工程和新農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)的雙贏。把生態(tài)移民與新農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，不但是非常必要的，而且是完全可能的。

（4）出臺(tái)能夠使移民自愿搬遷的優(yōu)惠政策。生態(tài)移民不能搞強(qiáng)制搬遷，必須創(chuàng)建生態(tài)移民的動(dòng)力機(jī)制與政策。一是對(duì)于民族地區(qū)的農(nóng)牧民，免除農(nóng)業(yè)稅收。政府對(duì)移民要無(wú)償提供自建房所需土地，并完成居住區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套工程。二是移民搬遷、安置要充分考慮他們?cè)械纳鐣?huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及新建社區(qū)社會(huì)聯(lián)系的重建問(wèn)題，盡可能做到有相同或相似的地緣、血緣和社會(huì)聯(lián)系的移民相對(duì)集中安置在一起。三是對(duì)生態(tài)移民原有承包的耕地、林地、草場(chǎng)等，給予一定期限的保留，期滿(mǎn)變更權(quán)屬關(guān)系后，應(yīng)在評(píng)估效益的基礎(chǔ)上給予移民戶(hù)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。移民搬遷戶(hù)在承包耕地、草場(chǎng)、林地、教育、衛(wèi)生等各方面享受與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊臋?quán)利。遷移農(nóng)牧民到安置區(qū)后，應(yīng)確保有同等數(shù)額的承包耕地、經(jīng)濟(jì)地、林地、自留地、宅基地等。對(duì)安置地的農(nóng)牧民因接受移民戶(hù)而產(chǎn)生的損失，應(yīng)由政府給予一定程度的補(bǔ)償。四是政府根據(jù)爭(zhēng)取到的移民資金情況，給予移民建房相當(dāng)數(shù)額的補(bǔ)助。

（5）生態(tài)移民政策的制定符合少數(shù)民族的文化差異。目前的生態(tài)移民點(diǎn)大部分選擇在綠洲或灌溉區(qū)，移民只能選擇種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)（這是主要的選擇），對(duì)尉犁縣、輪臺(tái)縣這樣一個(gè)歷來(lái)以牧業(yè)為主的邊疆少數(shù)民族地區(qū)來(lái)講，維吾爾族是主體民族，牧民是支撐主體產(chǎn)業(yè)者（牧業(yè)雖然在三產(chǎn)中的比重較低）。在以往的移民政策中，雖有一些對(duì)少數(shù)民族的優(yōu)惠政策，但比起他們?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)所付出的各種代價(jià)相比，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。今后的移民政策中應(yīng)更多地考慮和體現(xiàn)生態(tài)移民文化傳統(tǒng)差異的成本價(jià)格。其次，在就業(yè)和安置方面政府部門(mén)要更多的考慮適合他們生活方式的就業(yè)途徑和安置地。不一定都采取統(tǒng)一模式，可以采取一些靈活多樣的安置方式，盡可能避免盲目地將牧民遷入脆弱的綠洲從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)方面也應(yīng)考慮到文化差異問(wèn)題，堅(jiān)持以人為本，尊重他們的需求和選擇?？梢圆扇∩贁?shù)民族語(yǔ)言和文字進(jìn)行指導(dǎo)和培訓(xùn)，使他們得到一技之長(zhǎng)，能夠長(zhǎng)久、穩(wěn)定地生存和發(fā)展下去。

（6）建立移民社會(huì)保障制度。移民是一個(gè)非常脆弱的群體，搬遷后，他們的生產(chǎn)、生活將面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)和困難。因此，要建立健全移民安置區(qū)的社會(huì)保障體系，對(duì)貧困移民給予適當(dāng)幫助，對(duì)移民中弱勢(shì)群體給予特別關(guān)懷，使特殊群體能重建家園，生產(chǎn)、生活水平不斷提高。目前，移民社會(huì)保障制度的具體項(xiàng)目可包括：移民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、移民醫(yī)療保險(xiǎn)、移民社會(huì)救濟(jì)和移民社會(huì)互助等內(nèi)容。

總之，生態(tài)移民工作是一項(xiàng)有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、有利于扶貧攻堅(jiān)、促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的系統(tǒng)工程。正確認(rèn)識(shí)這項(xiàng)工作，嚴(yán)密地制定計(jì)劃、措施、選擇途徑，將對(duì)我們有效地實(shí)施這一工程，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

1 阿布力孜·玉蘇甫，烏斯曼·尼亞孜.關(guān)于新疆生態(tài)移民問(wèn)題的研究.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2006，（9）.