水管 工程征占地及補(bǔ)償探討

孟 巖 范子訓(xùn) 徐宜亮

（1. 北京市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 北京 100048 2. 北京市房山區(qū)水務(wù)局 北京 102488）

1 前言

南水北調(diào)中線工程是我國(guó)水資源優(yōu)化配置，支撐京津和華北地區(qū)發(fā)展，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，惠及子孫后代的重大基礎(chǔ)性戰(zhàn)略工程，是徹底解決北京市缺水問題的根本性措施。

中線工程總干渠由長(zhǎng)江支流漢江上的丹江口水庫(kù)引水至北京團(tuán)城湖，全長(zhǎng) 1276km。北京段起點(diǎn)房山拒馬河，穿越房山區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、海淀區(qū)至終點(diǎn)頤和園團(tuán)城湖，全長(zhǎng) 80km。采用管涵方案，年平均調(diào)水量10億m3。

為了及時(shí)消納外調(diào)水，同時(shí)借助外調(diào)水源實(shí)現(xiàn)北京市較為合理的水資源配置，使得北京市地下水的開采得以逐步置換，達(dá)到涵養(yǎng)地下水源的目的，提高北京市供水安全和自來水的供水保證率，目前其配套工程也正在緊張有序的進(jìn)行著，如南干渠工程、東干渠工程、通州支線工程等。這些項(xiàng)目的實(shí)施使北京的大型輸水工程建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)快速增長(zhǎng)的階段。

但大型輸水工程在建設(shè)過程中，勢(shì)必會(huì)征占用大量土地，導(dǎo)致占地范圍內(nèi)的各類地上物的拆遷安置及地下管線的改移。對(duì)于明挖施工的輸水工程，管線上方是否永久征地成為降低工程建設(shè)成本、節(jié)約土地和工程安全運(yùn)行管理的關(guān)鍵；而采用盾構(gòu)施工和淺埋暗挖施工的輸水工程，如何確定管頂上方征占地及拆遷范圍成為建設(shè)成本和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的焦點(diǎn)。本文主要以在建的東干渠工程為例，探討輸水管道工程征占地拆遷的范圍及特點(diǎn)，為即將開工的輸水工程提供一些技術(shù)參考。

2 東干渠工程概要1

2007年北京市下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<北京市南水北調(diào)配套工程總體規(guī)劃>的通知》京調(diào)辦[2007]92號(hào)，提出了“兩大動(dòng)脈、六大水廠、兩個(gè)樞紐、一條環(huán)路和三大應(yīng)急水源地”的供水格局。

東干渠工程是“一條環(huán)路”的重要組成部分，是連接團(tuán)城湖至第九水廠輸水工程和南干渠的重要輸水干線，承擔(dān)著為第九水廠、第十水廠、第八水廠、通州水廠、亦莊水廠等東部骨干水廠供水的任務(wù)。東干渠工程是實(shí)現(xiàn)外調(diào)水（南水北調(diào)來水）、本市地表水（密云水庫(kù)）、地下水聯(lián)合調(diào)度的必要條件，是保證北京市中心城和新城主要水廠具備雙水源供水的重要條件，對(duì)于保障首都的供水安全和支撐首都可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。其工程等級(jí)為一等1級(jí)，最大輸水規(guī)模為12.5~20.9m3/s，工程全長(zhǎng) 44.7km，輸水隧洞采用盾構(gòu)法施工，隧洞直徑4.6m，洞頂覆土平均深度約15m。

3 用地條件對(duì)工程方案的影響

3.1 東干渠 由用地條件

東干渠輸水隧洞平面線路基本沿北五環(huán)及東五環(huán)北側(cè)道路紅線外布置，大部分位于五環(huán)外側(cè)的綠化帶內(nèi)，涉及到集體土地、國(guó)有土地及其地上建筑物。工程沿線涉及北京市朝陽(yáng)區(qū)、大興區(qū)，城市人口稠密，地面建筑和地下管線密集，交通擁擠。共與 18條主要渠道交叉，輸水隧洞立交橋穿越的規(guī)劃及現(xiàn)狀道路共 31條；與輸水隧洞近距離平行或交叉的道路共37處，交叉的規(guī)劃立交橋共11座；與輸水隧洞交叉的規(guī)劃、在建或已建的軌道交通共12處，鐵路共4處。

初步探查共發(fā)現(xiàn)東干渠輸水隧洞沿線各類地下管線1229組，其中在設(shè)計(jì)線路及其兩側(cè)30m范圍內(nèi)的各類地下管線509組，管線類型為電力電纜、電信電（光）纜、給水管道、燃?xì)夤艿?、工業(yè)管道、熱力管道、雨水管道、污水管道及不明屬性管線等。

3.2 工程方案對(duì)征地的基本要求

東干渠工程在規(guī)劃、項(xiàng)目建議書及可行性研究階段，綜合比較明挖法、淺埋暗挖法、盾構(gòu)法等施工方法后，推薦采用盾構(gòu)法施工，該施工方法工藝先進(jìn)，施工拆遷占地少，拆遷量及樹木伐移量少，施工期對(duì)周邊環(huán)境影響不大。

采用暗挖施工輸水隧洞方案，一方面取決于地形、地質(zhì)條件，從工程投資角度來說，暗挖單價(jià)高，工程量省，征地拆遷量小；明挖施工單價(jià)低，工程量大，征地拆遷量大，綜合考慮工程投資和拆遷補(bǔ)償投資，選用總投資低者。另一方面取決于環(huán)境條件，征地成本、地面、地下建筑物的數(shù)量和重要性等。由于目前城市建設(shè)中場(chǎng)地有限，地面、地下建筑物多，以及現(xiàn)有建筑物不具備拆遷條件等因素，軌道交通（地鐵）、市政管道、大型輸水管線較多地采用暗挖法施工。

與明挖施工方案相比，暗挖施工的最大優(yōu)點(diǎn)就是施工占地和拆遷量少，能較大地節(jié)省拆遷補(bǔ)償投資，減少由于拆遷難度對(duì)工程施工的影響。暗挖施工征占地范圍一般為施工工作面（豎井區(qū)）的臨時(shí)用地和地面建筑物的永久征地，即在工程路線上進(jìn)行“點(diǎn)”征地。征地點(diǎn)的布置可依據(jù)地上、地下建筑物及管線的分布情況，避開重要建筑物進(jìn)行布置，做到拆遷量最少。

香娭毑到底姓什么名什么？白家灣的人無論男人還是女人無論大人還是細(xì)伢子似乎都不太清楚。問寶剛爹，寶剛爹說，鬼才曉得哩，好像聽她說過，人家都叫她香姑。其實(shí)這一點(diǎn)也不稀奇，用寶玉爹的話說，女人要什么名字，三國(guó)的時(shí)候，孫權(quán)的夫人大喬周瑜的夫人小喬就沒有名字，不信你去查《三國(guó)志》，那里面就只有她們父親的名字，叫喬玄，喬玄不出名可有名有姓，他的兩個(gè)女兒出名卻只有姓沒有名，這就是男人與女人的區(qū)別。寶玉爹一輩子最愛讀《三國(guó)演義》，平時(shí)說話，張嘴就到了三國(guó)。

目前輸水管線采用盾構(gòu)法或淺埋暗挖法施工，其永久征地僅為排氣閥井、檢修井、排空井等點(diǎn)狀范圍，臨時(shí)用地也為點(diǎn)狀暗挖工作面，據(jù)此可計(jì)算拆遷補(bǔ)償投資。

同樣是盾構(gòu)法施工，假設(shè)對(duì)盾構(gòu)管頂均征地，即“管頂征地方案”，對(duì)洞頂以上區(qū)域?qū)嵭杏谰谜鞯兀湔鞯胤秶懊娣e遠(yuǎn)小于明挖方案，但大大增加了暗挖方案的征地、拆遷量，征地方案由“點(diǎn)”征地變成“線狀”征地。因此管頂征地方案無疑會(huì)增加工程建設(shè)的總投資。

4 對(duì)點(diǎn)狀征地及“管 征地方案”的分析

4.1 工程使用土地類別與民眾的利益關(guān)系

工程征地地類分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)用生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)用水利用地、養(yǎng)殖水面等。建設(shè)用地包括城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地。農(nóng)村土地包括農(nóng)用地（或耕地）、農(nóng)村建設(shè)用地、自然資源性土地和未利用地。農(nóng)村建設(shè)用地是指用于非農(nóng)業(yè)目的的土地，主要包括農(nóng)民修建私有住宅的宅基地、農(nóng)村公益事業(yè)和公共設(shè)施所占用的土地、農(nóng)村興辦集體企業(yè)及與其他非農(nóng)業(yè)主體聯(lián)辦企業(yè)占用的土地。

（1）城市建設(shè)用地：一方面在工程設(shè)計(jì)中考慮穿越時(shí)對(duì)上部現(xiàn)有建筑物的影響，另一方面城區(qū)土地主要為國(guó)有或市政用地，涉及民眾個(gè)人利益較少。

（2）農(nóng)用地：工程占?jí)和恋刂饕獮楦?，在暗挖或明挖埋涵工程?shí)施后可恢復(fù)耕地，占用的其它地類可以通過土地置換等方式，不會(huì)給所有人帶來實(shí)質(zhì)性的不利。

（3）農(nóng)村土地：隨著城市的發(fā)展，該部分土地性質(zhì)不可避免地發(fā)生變化，逐步由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)?shù)毓I(yè)用地，集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有用地，土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變直接涉及當(dāng)?shù)孛癖妭€(gè)人利益及集體利益，也是建設(shè)用地中對(duì)民眾利用影響最大者。

在南水北調(diào)干線PCCP管道工程實(shí)施中，當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)提出了“土是農(nóng)民的命根，土方是資源，必須將土方在本村消化，不許外運(yùn)”，從而工程建設(shè)帶來了土方平衡調(diào)配困難、土地不能按時(shí)復(fù)墾、臨時(shí)用地?zé)o法按時(shí)交付等新問題。該工程沿線征地主要為臨時(shí)征地，且均進(jìn)行恢復(fù)，不改變土地的性質(zhì)。但一旦將土方看作一種資源考慮，工程中土方的調(diào)配使用均按“村”為單位來計(jì)算，從而變成了不同對(duì)象間資源的調(diào)配，這種客觀事實(shí)也是特殊條件下征地補(bǔ)償中出現(xiàn)的新的問題。根據(jù)土地類別與民眾的利益關(guān)系，征地方案只有充分考慮民眾利益，才能使工程得以順利實(shí)施，避免擾民。

4.2 點(diǎn)狀征地的利與弊

目前北京市南水北調(diào)配套工程中已建的南干渠工程和在建的東干渠工程，均采用盾構(gòu)法或淺埋暗挖法施工，其征占地范圍均為局部的點(diǎn)狀。該征地拆遷方案突顯了施工方法的優(yōu)越性，同時(shí)減少了征占地范圍，在人口密集的城市地區(qū)減少了房屋的拆遷和樹木的伐移數(shù)量。城市水利工程拆遷征地投資的比例較大，東干渠工程拆遷占地（含專項(xiàng)設(shè)施改移）補(bǔ)償投資占工程建設(shè)投資的24%，因此點(diǎn)狀征占地最大限度地節(jié)約了拆遷資金。建設(shè)用地征用前，在政府規(guī)劃路由、場(chǎng)地上突擊建房、植樹，這種“為拆而建”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不但造成拆遷補(bǔ)償投資的增加和不可控制，而且也是對(duì)社會(huì)資源的一種浪費(fèi)。因此盡最大可能縮小占地，就是盡量減少了對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)，減少了投資不可控的因素。

盡管暗挖施工有嚴(yán)格的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，施工單位會(huì)按照技術(shù)要求進(jìn)行施工，但是受房屋結(jié)構(gòu)及新舊程度的影響，仍會(huì)發(fā)生管線上方房屋在施工過程及完工后出現(xiàn)裂縫的現(xiàn)象，由于該部分房屋不在拆遷范圍之內(nèi)，前期未對(duì)該部分房屋做調(diào)查統(tǒng)計(jì)，所以對(duì)裂縫產(chǎn)生的時(shí)間和原因不好界定，給各方帶來了許多不便，南干渠工程已發(fā)生由于管頂上方房屋裂縫而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)人要求賠償?shù)氖虑椤?/p>

4.3 “管 征地方案”的設(shè)想

該方案最不利的就是增大了征占地范圍及拆遷量，加大了工程建設(shè)投資。但是對(duì)于北京市供水安全保障生命線工程的東干渠工程，實(shí)施管頂征地方案后，便于管理單位對(duì)管線的保護(hù)和實(shí)施管理。由于管頂上方均拆遷，不存在由于施工造成的房屋安全隱患問題。由于拆遷投資較大提出以下設(shè)想：

（1）投資控制設(shè)想

管頂征地方案征地拆遷工作量較大，在工程開工前難以全部實(shí)施，可考慮分步實(shí)施征地拆遷工作。暗挖工作面臨時(shí)用地和工程地面永久建筑物的永久征地是本工程實(shí)施的基本用地，需在工程施工前完成征地、拆遷工作，為第一步；管頂上方的永久征地可在工程建設(shè)過程中實(shí)施完成，為第二步。

管頂永久征地（除施工臨時(shí)用地、閥井等永久建筑物地面占地）范圍內(nèi)的地上苗木、地下管線、不影響本工程施工和運(yùn)行的現(xiàn)有臨時(shí)和永久建筑物，本階段可不進(jìn)行拆遷補(bǔ)償（由于施工降水對(duì)一定范圍內(nèi)農(nóng)作物可能產(chǎn)生影響的補(bǔ)償除外），這些拆遷補(bǔ)償及其費(fèi)用可列入以后建設(shè)的項(xiàng)目中。當(dāng)然，對(duì)于所有人愿意拆遷且能達(dá)成協(xié)議，具備拆遷條件的臨時(shí)性或永久性建筑物，可在本工程中實(shí)施，并將該部分拆遷補(bǔ)償費(fèi)用納入工程總投資。

根據(jù)工程建設(shè)的需要，分步實(shí)施管頂征地方案中的征地、拆遷和賠償，一方面是本工程建設(shè)的需要；另一方面可以避免征用土地的長(zhǎng)時(shí)間閑置，并在一定程度上，降低和控制暗挖管頂征地方案的工程總投資。

（2）工程經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)設(shè)想

東干渠工程作為北京市供水體系的一部分和南水北調(diào)的重要配套工程之一，很難進(jìn)行單獨(dú)的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。其經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)主要是分析工程供水成本及運(yùn)行成本并提出口門水價(jià)，就本工程的經(jīng)濟(jì)合理性評(píng)價(jià)而言，“管頂征地”方案費(fèi)用不僅只屬于本工程，它還是市政總體規(guī)劃用地方案（五環(huán)路綠化帶、后期形成的管廊等）在本工程中的實(shí)現(xiàn)，該部分費(fèi)用不應(yīng)全部屬于本工程的供水成本，因此，在工程供水成本分析時(shí)，可只將工程實(shí)施需要的基本用地的拆遷補(bǔ)償投資部分納入，即按等同于路由不征地來考慮。

5 結(jié)論

對(duì)于北京市南水北調(diào)輸水隧洞工程，建議根據(jù)工程所處具體位置結(jié)合北京市土地利用規(guī)劃確定工程征地拆遷范圍，對(duì)先期預(yù)留規(guī)劃用地及未預(yù)留用地的項(xiàng)目分別對(duì)待。先期預(yù)留規(guī)劃用地的，對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)的土地結(jié)合本工程實(shí)施征用，能進(jìn)行合法的管理和有效的限制使用。征地后，該部分土地屬國(guó)家所有，對(duì)其上部土地的進(jìn)行管理和使用限制，才具有法律上的依據(jù)，有利于規(guī)劃土地的保護(hù)。對(duì)未預(yù)留規(guī)劃用地的項(xiàng)目本著減少占地、節(jié)約投資的原則確定征地拆遷范圍。

近些年來，因工程征地、拆遷補(bǔ)償、施工對(duì)環(huán)境影響等，引起的群眾阻工和社會(huì)矛盾時(shí)有發(fā)生。一方面是民眾的法律和自我保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，另一方面是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，“以人為本”、“和諧發(fā)展”已日益成為社會(huì)發(fā)展中倍受關(guān)注的焦點(diǎn)。征地、拆遷涉及到民眾的切身利益，在土地資源緊缺、人口密集的地區(qū)，僅從工程、施工技術(shù)上來確定征地方案已經(jīng)不能滿足和諧社會(huì)發(fā)展的需要。為保證工程得以順利實(shí)施，征地方案需要更多考慮社會(huì)因素，最大限度地兼顧民眾利益，構(gòu)建和諧工程。