政府投資驅動模式的反思及其改革出路

李 波 李 晴

一、“錢荒”風波引發(fā)對政府投資驅動模式的深刻警醒

自2008年金融危機以來，全球經(jīng)濟增長放緩，各類風險增多，而復雜多變的國際經(jīng)濟形勢使中國經(jīng)濟增長以及金融市場不僅不能“獨善其身”，反而“陷入泥潭”。國家統(tǒng)計局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，2012年我國全年GDP增速為7．8%，為1999年以來最低;2013年第一季度我國GDP增速僅為7．7%，打破了上一季度剛開始的經(jīng)濟復蘇勢頭，GDP增速再次下滑。〔1〕數(shù)據(jù)來自于中華人民共和國國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。緊接著，中國金融市場發(fā)生了一場突如其來的“錢荒”風波。2013年6月20日，銀行間同業(yè)拆借利率(SHIBOR)迅速飆升至13．44%;而隔夜回購利率一度狂漲到30%，按照國際利率市場的標準來衡量，這已不亞于一次金融動蕩。面對短期的流動性波動，央行是否應該干預、何時干預的確值得思考，但我們更應把關注的重點放在產(chǎn)生“錢荒”的根源上。

當前，我國貨幣總量十分充裕，廣義貨幣(M2)已超過100萬億元，而2013年前五個月的社會融資規(guī)模同比增速也超過50%?！?〕謝九:《中國金融的轉型時刻(一)》，載《三聯(lián)生活周刊》2013年第27期。占據(jù)融資市場主要份額的商業(yè)銀行在貸存比、資本充足率、貸款限額承壓的背景下，自動將資產(chǎn)負債表內資金挪出表外，主要以理財和信托的形式，也即是所謂的“影子銀行”。但影子銀行自身有著顯著的期限錯配以及產(chǎn)品信用違約的風險，其產(chǎn)品承諾的收益率明顯高于銀行的存款利率，在其數(shù)量井噴的三年多來，地方融資平臺的回報率低下，地產(chǎn)商的資金鏈堪憂，制造業(yè)的產(chǎn)能過剩，都使得影子銀行返本付息的負擔愈發(fā)沉重。由于基礎資產(chǎn)面臨困局，就會引發(fā)影子銀行走向中國式的“龐氏騙局”，正如經(jīng)濟學家吳敬璉所指出:“在杠桿率很高的情況下，一有風吹草動，某種偶然的因素就會引發(fā)資產(chǎn)負債表的危機，也就是局部的資金鏈斷裂傳導到金融市場的其他部分，引發(fā)系統(tǒng)性危機”〔3〕吳敬璉:《推進改革對中國性命攸關》，載《中國新聞周刊》2013年第24期。。然而，導致市場“錢荒”的根源還在于我國實體經(jīng)濟的問題。正是由于我國實體經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、不協(xié)調和不可持續(xù)，一方面相當一批企業(yè)長期處于虧損或虧損的邊緣，大量資金才被迫“空轉”。另外，各級政府過多干預經(jīng)濟以及要素市場改革嚴重滯后，直接導致了中國經(jīng)濟增長面臨最大的現(xiàn)實約束就是大量的產(chǎn)能過剩。

當今世界各國經(jīng)濟發(fā)展與生產(chǎn)的規(guī)模在很大程度上是由消費來決定的，然而我國的消費水平卻沒能緊緊跟上生產(chǎn)的步伐，進而導致了生產(chǎn)的后續(xù)動力嚴重不足，極大地制約了我國經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。國際上通用度量GDP的支出法公式是:Y=GDP=C(消費)+I(投資)+G(政府對商品和服務的采購)+NX(商品和服務的凈出口)?！?〕［美］N．格里高利·曼昆:《經(jīng)濟學原理——宏觀經(jīng)濟學分冊》，北京大學出版社2008年版，第9頁。在我國，最終消費支出則包含了居民消費支出以及政府消費支出，近年來我國的政府消費支出占消費總量比重約在27%左右，接近最終消費支出的三分之一?！?〕參見《中國統(tǒng)計年鑒2012》。在我國消費率本就偏低的情況下，居民的消費率就更加顯得不足。而“中國特色”的投資模式就在于政府投資的比重過大，“過多地依靠政府主導和政策拉動來刺激增長”，“近20年來，民間投資在全社會固定資產(chǎn)投資中的比重已從30%上升到60%，然而由于有‘玻璃門’、‘彈簧門’的問題，民間投資仍存在有錢無處投、想進進不去的現(xiàn)象”。〔6〕李克強:《轉變政府職能，釋放改革紅利》，載《新華文摘》2013年第13期。因此改革開放以來過低的居民消費率和過高的政府投資率極大地扭曲了我國經(jīng)濟的發(fā)展結構，為我國的經(jīng)濟社會發(fā)展埋下了諸多隱患。

二、長期依賴政府投資驅動對中國經(jīng)濟社會發(fā)展的影響

(一)投資主導模式引發(fā)“三駕馬車”嚴重失調

改革開放以來，我國一直沿用以出口為導向的投資模式，以源源不絕的政府投資實現(xiàn)貿易順差，借助國外需求消耗我國過剩產(chǎn)能，并以此來獲得收益，為保持較高的增長速度，只能不斷地加大政府的投資力度。因此，從總體上看，我國的消費增速長期落后于投資的增速，最終引發(fā)投資消費結構的嚴重失調。我國最終消費支出的貢獻率在40%左右的低位徘徊，而世界平均的消費率(政府和家庭消費)早在2000年就已經(jīng)達到了78%左右。〔7〕參見《中國統(tǒng)計年鑒2012》圖“2005－2011年三大需求對GDP增速貢獻率?！闭菄乐仄偷南M率為我國經(jīng)濟引擎的“熄火”埋下了隱患。投資驅動的模式在外部環(huán)境較好的條件下，可以通過“加大投資——粗放增長——出口導向——再投資——再粗放增長”的模式實現(xiàn)經(jīng)濟的高增長，但這種模式會對經(jīng)濟的發(fā)展造成嚴重的負面影響。不變資本對可變資本比率的提高，即資本對勞動的比率的提高，會大大阻礙勞動者生活條件的改善，抑制內需擴大，使得我國經(jīng)濟發(fā)展陷入加大投資力度與邊際投資遞減的拉鋸戰(zhàn)。

(二)投資主導模式造成三大產(chǎn)業(yè)結構嚴重失衡

改革開放以來，我國的投資主導模式極大地扭曲了經(jīng)濟的供給結構，過多地將精力集中在工業(yè)尤其是重化工業(yè)上，致使經(jīng)濟結構畸形發(fā)展。2006至2011這六年間，第二產(chǎn)業(yè)作為投資驅動型經(jīng)濟的“排頭兵”，一直是我國經(jīng)濟增長的頂梁柱。〔8〕參見《中國統(tǒng)計年鑒2012》圖“2006－2011年我國三大產(chǎn)業(yè)貢獻率”。但這根頂梁柱卻主要由勞動密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)構成，不僅創(chuàng)造的收益少，還付出了高投資、高污染、高能耗等高昂代價。按照先行工業(yè)化國家產(chǎn)業(yè)結構的演變規(guī)律和國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般經(jīng)驗，最終以創(chuàng)造就業(yè)崗位能力最強、創(chuàng)造價值最多的第三產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展的強力引擎?？傮w來看，當前我國的產(chǎn)業(yè)結構面臨著第一產(chǎn)業(yè)“靠天吃飯”，基礎薄弱，科技依附性低;第二產(chǎn)業(yè)“大而不強”，缺乏自主創(chuàng)新能力，一直游走于產(chǎn)業(yè)鏈中下端;而作為現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展效率提高源泉的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展則極為滯后等嚴峻問題，不解決好三大產(chǎn)業(yè)之間發(fā)展不平衡的問題將會嚴重制約我國未來經(jīng)濟的“穩(wěn)增長”。

(三)投資主導模式導致資源配置結構偏差很大

當前我國的經(jīng)濟發(fā)展不是依靠全要素生產(chǎn)率的提高，而是主要依靠政府投資驅動，導致了要素結構極大的偏差，使得這些年我國經(jīng)濟在保持高速發(fā)展的同時，也不斷趨近資源和環(huán)境約束的最大邊界，并引發(fā)了一系列的社會問題和矛盾。按照西方經(jīng)濟學家西蒙·史密斯·庫茨涅茨所提出的“庫茨涅茨曲線”〔9〕“庫茲涅茨曲線”是由美國著名經(jīng)濟學家?guī)炱澞脑?995年提出的收入分配狀況隨著經(jīng)濟發(fā)展而變化的曲線，也被廣泛應用于衡量環(huán)境與經(jīng)濟之間的關系。當考察對象為環(huán)境與經(jīng)濟時，縱坐標則由收入差距改為環(huán)境污染指標。，當經(jīng)濟發(fā)展越過某個臨界點或某個“拐點”后，隨著人均收入的提升，環(huán)境污染的程度會逐漸減緩，環(huán)境質量也會逐漸得到改善。但是對于我國這樣的發(fā)展中國家，在走向現(xiàn)代化的初期過程就已經(jīng)遇到了環(huán)境惡化、資源枯竭等種種難題，如果我們繼續(xù)走“先污染，后治理，先耗能，后節(jié)省”的道路，那么還沒發(fā)展到曲線的臨界點，就會陷入環(huán)境容納超載和資源枯竭的困境當中。我們所要追求的經(jīng)濟發(fā)展最大化不是產(chǎn)值最大化，而應該是“凈產(chǎn)值”的最大化。這種“最大化”是要在環(huán)境與資源的硬約束下進行的，不顧環(huán)境、不計成本、不看后果的投資驅動是難以持續(xù)的。

(四)投資主導模式帶來不同所有制成分待遇不公

首先，隨著近年來政府投資的高速增長，政府儼然成為了當前市場中最大的投資主體。政府不斷地通過資金投入來重復建設，不僅效率低下，收益走低，還擠占了市場中的絕大部分資源。其次，隨著政府投資的增加，再加上國企、央企在資源占有和定價權上的壟斷地位，使得這些企業(yè)能夠迅速地擴張和增長，“逼退”了下游的民營企業(yè)，使得后者不得不在由前者所衍生的尋租市場中苦苦掙扎;同時，政府的過多參與不僅破壞了市場公平、有序的環(huán)境，也引發(fā)了“劣幣驅逐良幣”的現(xiàn)象。最后，伴隨政府投資的不斷擴大，政府的財政收入也在高速增長。投資驅動模式下，政府掌握的資源越多，市場就越難以發(fā)揮基礎性配置資源的作用，尋租腐敗叢生，貧富差距拉大、中小民營企業(yè)求生困難也是其必然結果。

很明顯，此次“錢荒”風波所引發(fā)的中國金融危局，其根本原因還在于實體經(jīng)濟發(fā)展中的結構性問題?；饨鹑谖＞?，還必須從實體經(jīng)濟結構調整入手，根本轉變政府投資驅動的經(jīng)濟發(fā)展模式。

三、先行工業(yè)化國家及時推進經(jīng)濟發(fā)展轉型的一般規(guī)律

按照先行工業(yè)化國家的發(fā)展規(guī)律來看，抓準時機轉變經(jīng)濟發(fā)展方式是一國經(jīng)濟能夠長期良性發(fā)展的共同規(guī)律和關鍵所在。轉型成功的先行工業(yè)化國家大體都經(jīng)歷了以下三個發(fā)展階段，同時也產(chǎn)生了相應的經(jīng)濟發(fā)展模式:第一階段(18世紀后期第一次產(chǎn)業(yè)革命，到19世紀后期第二次產(chǎn)業(yè)革命開始前):稱為“早期經(jīng)濟增長”模式。在這個階段，自然資源對經(jīng)濟增長的限制被打破，勞動生產(chǎn)率大幅提高。由于產(chǎn)業(yè)革命促使機器來代替人工勞動，就必須要靠大量發(fā)展資本密集型的機器制造業(yè)和其他作為機器制造業(yè)基礎的重工業(yè)，所以，這個階段的經(jīng)濟增長必然是依靠投資來驅動。第二階段(19世紀的后期開始，至20世紀中期):稱為“現(xiàn)代經(jīng)濟增長”模式。在這一個階段，由于“邊際投資報酬遞減”，使得經(jīng)濟增長已經(jīng)不能再依靠投資來驅動，而是通過技術創(chuàng)新與效率提高來實現(xiàn)。這個模式也就是所謂的“創(chuàng)新驅動”模式，也叫集約化增長模式。第三階段(20世紀50年代至今):稱為“信息驅動”模式。這個階段中，西方主要國家基本實現(xiàn)了工業(yè)化，逐步邁向了信息時代和知識經(jīng)濟的時代。此時，由于出現(xiàn)了以互聯(lián)網(wǎng)和電子計算機為核心的現(xiàn)代通信技術(ICT)和現(xiàn)代信息技術(IT)，所以拉動經(jīng)濟發(fā)展主要依靠的是“信息驅動”?！?0〕吳敬璉:《當代中國改革教程》上海遠東出版社2010版，第336頁。

馬克思在《資本論》中對以投資驅動為主導的早期工業(yè)化國家的發(fā)展模式進行了詳細分析，揭示了“資本積累下必然的歷史趨勢”:即依靠加大投資來驅動經(jīng)濟增長，必然會導致資本對勞動的比率不斷提高。而隨著資本有機構成的不斷提高，在總資本中的可變資本(用來支付工資的資本)所占比率就會越來越低，到最后一定會呈現(xiàn)出兩種規(guī)律性現(xiàn)象:一是“平均利潤率下降的規(guī)律”;另一個則是“相對過剩人口(失業(yè)人口)不斷增加的規(guī)律”〔11〕《資本論》，人民出版社2004年版，第724－738頁。。同時，馬克思的社會再生產(chǎn)理論也表明，在一國勞動力供給過剩的條件下，決定經(jīng)濟增速的主要因素是所投資本的增值率和技術進步的速度。短期來看，由于技術進步的增速有限，所以經(jīng)濟發(fā)展主要還是靠投資拉動;而從長期來看，由于資源的硬約束以及平均利潤率的下降，使得經(jīng)濟發(fā)展還應該轉向依靠技術進步來實現(xiàn)內涵式的增長。

從先行工業(yè)化國家及時轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的規(guī)律和經(jīng)驗來看，這些國家在步入工業(yè)化后期之后，并沒有出現(xiàn)就業(yè)的持續(xù)水平下降、平均利潤率持續(xù)下跌和相對人口過剩等現(xiàn)象，馬克思關于“資本主義的喪鐘就要敲響了”的預言也沒有實現(xiàn)。這并不是因為馬克思的理論推理出現(xiàn)了錯誤，而是因為這些國家把馬克思的“預言”當著了“警鐘”，在工業(yè)化后期經(jīng)濟發(fā)展都實現(xiàn)了由“投資驅動”模式向以科技進步和自主創(chuàng)新為主的“創(chuàng)新驅動”模式轉變，這個轉變就是他們能夠順利完成工業(yè)化，從而走向現(xiàn)代化的關鍵所在。

為何一直采用投資驅動模式的中國卻能長期保持經(jīng)濟的高速增長?答案有內外兩個方面:從內因來看，中國自改革開放之后采用了以本幣匯率低估和適度保護為主要手段的出口導向戰(zhàn)略，以外需來填補內需，將投資過度所形成的過剩產(chǎn)能以大量出口的形式消化?！?2〕吳敬璉:《中國經(jīng)濟增長模式抉擇》，上海遠東出版社2006年版，第131頁。而我國的投資又不同于西方國家的投資，我國的投資主要是由政府投資，是源源不絕的投資。從外因來看，在冷戰(zhàn)結束之后的全球化浪潮也是中國經(jīng)濟能夠持續(xù)增長的一個重要因素。在以全球市場化為主導的擴張下，使得當時中國的“制度紅利”、“要素紅利”、“人口紅利”以及價格優(yōu)勢能夠發(fā)揮到極致，這不僅使得我國以投資驅動為主導的經(jīng)濟發(fā)展模式得以維持，也使得我國的經(jīng)濟總額因為龐大的外部需求而急速拉動〔13〕袁劍《大拐點》，中信出版社2012年版，第187頁。。然而，一個非常清楚的事實是受金融危機影響，各國之間的市場壁壘又重新建構起來，如果再繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的投資驅動模式，必將對當前乃至今后的經(jīng)濟發(fā)展造成不可估量的傷害。因此，必須在這一關鍵性的歷史性時期從根本上轉變思路，以簡政放權為主導，實現(xiàn)我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，激發(fā)我國經(jīng)濟發(fā)展的內生活力。

四、轉變政府投資驅動發(fā)展模式的途徑

轉變投資主導模式的關鍵在于改變政府在投資驅動中的主導地位，就是要根本轉變政府職能。首先要鼓勵非公有制經(jīng)濟平等地使用生產(chǎn)要素，打破“玻璃門”、“彈簧門”的限制;其次，要鼓勵非公有制經(jīng)濟公平參與市場競爭，使那些效益好、成本低的企業(yè)在市場經(jīng)濟的優(yōu)勝劣汰中脫穎而出;最后，要在法律上平等地保護非公有制經(jīng)濟，任何所有制成分在法律面前一律平等，任何企業(yè)都不得為了自身利益采用違反手段侵害其他企業(yè)的合法權益。

(一)以簡政放權促進經(jīng)濟有效穩(wěn)定增長

以簡政放權促進經(jīng)濟穩(wěn)步增長，首先要遏制“國進民退”的現(xiàn)象，還非公有制經(jīng)濟一個健康的發(fā)展環(huán)境。這就要打破政府利用政策傾斜和財政投資對國企壟斷地位的保護，阻斷政府這只“看得見的手”對微觀經(jīng)濟過多地干預，放寬民企的市場準入門檻。同時做到最大限度地減少政府對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動以及產(chǎn)品、物品的許可，對市場各類機構以及其活動的資格認定，縮小對中小民營企業(yè)投資的審批、備案、核準的范圍，取消違反行政許可法規(guī)定的資格資質認定，營造起良好的市場經(jīng)濟環(huán)境，讓民間資本的活力充分涌流。

另外，要調整好投資、出口和消費三者之間的關系。2012的11月11日，淘寶、天貓商城在網(wǎng)上發(fā)起的購物狂歡節(jié)，一天之內營業(yè)額達到了191億，〔14〕林曦:《天貓雙十一“吸金”或超百億》，載《羊城晚報》2012年11月11日第A5版。創(chuàng)造了互聯(lián)網(wǎng)服務業(yè)的奇跡。這一方面說明在正常的市場價格面前，民眾蘊藏的巨大消費欲望由于收入偏低而受到了極大的壓抑，也說明了只要政府管制少一點，市場的活力就多一點，經(jīng)濟的增長也就能夠得以持續(xù)。因此，以簡政放權來促進經(jīng)濟增長是要改變政府長期以來對“增長主義”的偏好，堅持市場在經(jīng)濟生活領域對資源的基礎配置作用，推進政府向市場和社會放權，最終才能改變政府主導下投資驅動模式帶來的投資、出口、消費的不平衡，實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)增長。

(二)以簡政放權推動經(jīng)濟轉型升級

中國經(jīng)濟要想持續(xù)良性發(fā)展，必須要將立足當前穩(wěn)增長和著眼長遠增后勁二者緊密結合起來，增后勁就是要加快經(jīng)濟的轉型升級。

一方面，以簡政放權推動經(jīng)濟轉型，必須調整我國的產(chǎn)業(yè)結構。我國現(xiàn)行的體制機制問題制約著我國服務業(yè)的進一步發(fā)展，物流、通信、金融、醫(yī)療、養(yǎng)老、非義務教育行業(yè)都存在著大量的行政審批事項，過多的審批事項會抬高這些行業(yè)的準入門檻，不利于這些行業(yè)發(fā)揮自身巨大的經(jīng)濟潛力。

另一方面，必須依靠全要素生產(chǎn)率的提高。一國的經(jīng)濟由主要依靠資本和勞動的投入轉變到主要依靠全要素生產(chǎn)率的提高要經(jīng)歷一個十分艱難的過程。未來經(jīng)濟增長要想增后勁，打破當前減速魔咒，就要努力提高全要素生產(chǎn)率。技術效率是全要素生產(chǎn)率的重要組成部分，技術效率可以通過經(jīng)濟體制的改革、激勵機制的完善、管理和技術的創(chuàng)新得以提高。提高技術效率是企業(yè)自己的事情，簡政放權，就是將企業(yè)能做的事交還給企業(yè)，政府要做的是創(chuàng)造一個良好的政策環(huán)境，鼓勵有效率的企業(yè)存活、發(fā)展，讓市場去淘汰那些沒有效率的企業(yè)，而不是在微觀經(jīng)濟層面對企業(yè)指手畫腳和在投資領域越俎代庖。

(三)以簡政放權釋放就業(yè)創(chuàng)業(yè)活力

當前我們經(jīng)濟需要有效穩(wěn)增長和持續(xù)增后勁，穩(wěn)中有為，歸根結底都是要從根本上擴大就業(yè)，不斷提高國民的生活水平。據(jù)調查顯示，2013屆碩士畢業(yè)生簽約率為26%，同比下降9%;本科畢業(yè)生為35%，同比下降12%;高職高專畢業(yè)生為32%，同比下降13%?！?5〕許路陽、申志民:《北京高校畢業(yè)生簽約率33．6%》，載《新京報》2013年5月20日第A11、A12版。這表明了當前我國大學生就業(yè)形勢的嚴峻。然而與大學生就業(yè)難形成鮮明對比的卻是從2003年開始長三角、珠三角地區(qū)以及許多沿海城市普遍出現(xiàn)的“民工荒”現(xiàn)象。而當前要想緩解就業(yè)壓力，解決“民工荒”問題，就要持續(xù)推進經(jīng)濟的轉型升級，使經(jīng)濟結構從勞動密集型產(chǎn)業(yè)向技術和知識密集型產(chǎn)業(yè)轉型。這需要企業(yè)投入研發(fā)資金、提升產(chǎn)業(yè)技能，同時還需要政府提供創(chuàng)新所需的市場環(huán)境，保護好企業(yè)的自主知識產(chǎn)權，使企業(yè)保持創(chuàng)新動力。除此之外，政府還應努力讓企業(yè)合理地獲得創(chuàng)新所創(chuàng)造出的利潤，而非直接補貼企業(yè)。

與此同時，要促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)，單靠大型企業(yè)、國有企業(yè)是不行的，必須加大力度發(fā)展中小微企業(yè)。而目前政府部門過多的資質資格認定抬高了市場準入的門檻，簡政放權就是要轉變政府職能，進一步清理不必要的資質資格認定，降低就業(yè)創(chuàng)業(yè)門檻，同時實現(xiàn)政府向社會的放權，完善和發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用與責任，營造出公平競爭的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，最大限度地調動起企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)造積極性，為人民群眾增加更廣闊的就業(yè)門路和就業(yè)機會。

回顧三十多年來的改革歷程，人們都不難感受到中國政治體制改革為激發(fā)市場活力、創(chuàng)造人民的幸福生活所釋放出的巨大紅利。當前中國面臨經(jīng)濟增長下滑的嚴峻態(tài)勢，為實現(xiàn)經(jīng)濟的有效穩(wěn)增長，新一屆政府指出要以“簡政放權”來繼續(xù)推進行政審批制度改革，并以此來穩(wěn)增長、控通脹、防風險。可以說以“簡政放權”作為我國機構改革和政府職能轉變的突破口和抓手，是對我們以往促進經(jīng)濟增長和改革思路的創(chuàng)新，也是對“改革是中國最大的紅利”這一振奮人心的期待的最好實踐。長期以來依靠政府投資驅動的經(jīng)濟增長模式已經(jīng)走到盡頭，只有真正將“簡政放權”落到實處，才能進一步激發(fā)社會、市場的活力，增強我們經(jīng)濟發(fā)展的內生動力，最終建立起既有利當前又惠及長遠的經(jīng)濟增長模式，實現(xiàn)中國經(jīng)濟轉型升級、持續(xù)平穩(wěn)的健康發(fā)展。