從戰(zhàn)略高度認(rèn)識金磚國家合作與完善全球經(jīng)濟(jì)治理之間的關(guān)系

■ 龐中英 王瑞平／文

中國國家主席習(xí)近平于2013年3月19日接受金磚五國有關(guān)媒體的聯(lián)合采訪，闡述了金磚國家合作的重要性及其與全球治理之間的關(guān)系。他指出：“包括金磚國家在內(nèi)的一大批新興市場國家和發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，成為維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展的重要力量，并在應(yīng)對國際金融危機(jī)、推動全球經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮了重要作用。這順應(yīng)了和平、發(fā)展、合作、共贏的時(shí)代潮流。全球經(jīng)濟(jì)治理體系必須反映世界經(jīng)濟(jì)格局的深刻變化，增加新興市場國家和發(fā)展中國家的代表性和發(fā)言權(quán)。近年來，二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人峰會作用明顯，國際貨幣基金組織和世界銀行進(jìn)行了份額改革，這是朝著全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革正確方向邁出的重要步伐。新興市場國家和發(fā)展中國家希望全球經(jīng)濟(jì)治理體系更完善、更符合世界生產(chǎn)力發(fā)展要求、更有利于世界各國共同發(fā)展?！?“金磚國家合作有利于促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)更加平衡、全球經(jīng)濟(jì)治理更加完善、國際關(guān)系更加民主?！?/p>

習(xí)近平主席的這一講話，具有非常重要的戰(zhàn)略價(jià)值和指導(dǎo)意義，有助于我們認(rèn)真思考和廓清金磚國家合作與全球治理轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系。習(xí)近平主席這里所指的“完善”全球經(jīng)濟(jì)治理，應(yīng)該理解為不僅是目前的改革全球經(jīng)濟(jì)治理，而且包括長遠(yuǎn)的全球經(jīng)濟(jì)治理民主化。

當(dāng)代世界“新興力量”的主要代表

金磚國家包括了當(dāng)今主要的非西方的、發(fā)展中的大國，是當(dāng)代世界“新興力量”的主要代表。

按照國名的英文字母順序，巴西、俄羅斯、印度、中國和南非均為拉美、歐亞、亞洲和非洲的主要大國，本來在世界政治中就舉足輕重，在過去20年，金磚五國都實(shí)現(xiàn)了持續(xù)的高速經(jīng)濟(jì)增長，在世界經(jīng)濟(jì)中的地位也變得舉足輕重。中國和印度分別為世界上第一和第二人口大國，人力資源極其豐富。巴西為拉美頭號大國。俄羅斯不僅在領(lǐng)土上橫跨歐亞兩大陸，在國際關(guān)系的舞臺上，俄羅斯既是八國集團(tuán)的成員，又是二十國集團(tuán)和金磚國家合作機(jī)制的成員。中國和俄羅斯均為聯(lián)合國安理會常任理事國，巴西和印度也擔(dān)任過聯(lián)合國安理會非常任理事國。西方把中國、印度、巴西和南非等國稱作“新興大國”。

不過，進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年，由于內(nèi)外各種因素的影響，尤其是內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型和外部的西方金融危機(jī)，金磚各國的經(jīng)濟(jì)增長速度均出現(xiàn)下滑，“含金量”在褪色。展望未來，一個(gè)可能的前景是，金磚國家繼續(xù)增長的有利因素減少，而不利的制約因素增加，使得金磚國家難以再現(xiàn)過去20年那樣的高速增長。

盡管如此，金磚國家，尤其是中國，在過去20年已經(jīng)取得了巨大的成就。這些成就是各國進(jìn)一步發(fā)展的實(shí)力基礎(chǔ)。如果這些國家今后的發(fā)展方向正確、措施得力，仍然可能創(chuàng)造新的戰(zhàn)略機(jī)遇，取得巨大的成就。那樣的話，這些國家不僅鞏固其已經(jīng)獲得的世界新興大國地位，而且還能更上一個(gè)臺階，成為“全球政治經(jīng)濟(jì)重組”——新的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的主要塑造者。

推動全球經(jīng)濟(jì)治理改革

2013年3月，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第五次會晤在南非德班舉行，圖為五國領(lǐng)導(dǎo)人合影。

現(xiàn)存的全球經(jīng)濟(jì)治理存在著許多不合理性。這些不合理性主要表現(xiàn)為：第一，西方國家主導(dǎo)、甚至壟斷全球經(jīng)濟(jì)治理，使全球經(jīng)濟(jì)治理徒有其名，而在聯(lián)合國體系中占據(jù)多數(shù)的非西方的、發(fā)展中的國家在全球經(jīng)濟(jì)治理中的充分參與、實(shí)際的代表性和發(fā)言權(quán)仍然嚴(yán)重不足。自1945年以來，歐美分別占據(jù)國際貨幣基金組織和世界銀行的領(lǐng)導(dǎo)位置。第二，西方國家處在制定和執(zhí)行國際規(guī)則的地位，非西方國家則處在受國際規(guī)則制約、調(diào)控的地位，很難對國際規(guī)則的形成施加實(shí)質(zhì)影響。歐盟在世界貿(mào)易組織的建立中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用，而經(jīng)常使用世界貿(mào)易組織規(guī)則的也是歐盟。第三，國際金融制度主要反映和體現(xiàn)了西方國家的利益而忽視了發(fā)展中國家的利益。1997年，一些亞洲國家爆發(fā)金融危機(jī)后，國際貨幣基金組織不僅“隔岸觀火”，不直接向這些國家伸出援手，而且嚴(yán)厲批評這些國家，認(rèn)為爆發(fā)金融危機(jī)的原因主要是這些國家的內(nèi)部治理不善。相反，2008年美歐爆發(fā)金融危機(jī)后，國際貨幣基金組織則沖在前頭，為解決西方金融危機(jī)出謀劃策。尤其是，歐洲控制的國際貨幣基金組織深入歐洲債務(wù)危機(jī)的解決過程中，成為與歐盟委員會、歐洲中央銀行并駕齊驅(qū)的“三駕馬車”之一。

正因?yàn)楝F(xiàn)存全球經(jīng)濟(jì)治理存在著這樣或者那樣的不合理性，自20世紀(jì)后期以來，改革全球經(jīng)濟(jì)治理一直是發(fā)展中國家的強(qiáng)烈訴求。當(dāng)然，在發(fā)達(dá)國家，也存在著改革全球經(jīng)濟(jì)治理的驅(qū)動力量。迄今為止，全球經(jīng)濟(jì)治理改革已是國際社會的共識，差別在于如何理解全球經(jīng)濟(jì)治理改革和如何改革全球經(jīng)濟(jì)治理。包括金磚國家在內(nèi)的大多數(shù)發(fā)展中國家，在改革全球經(jīng)濟(jì)治理上，有許多共同認(rèn)識和共同要求。

2008年爆發(fā)、一直持續(xù)到現(xiàn)在的美歐金融危機(jī)為全球經(jīng)濟(jì)治理變革提供了一個(gè)歷史性契機(jī)。危機(jī)重創(chuàng)了美歐的實(shí)力地位，動搖了現(xiàn)存國際經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)。為尋求國際社會集體應(yīng)對危機(jī)，美歐同意加快全球經(jīng)濟(jì)治理改革。但是，這樣的全球經(jīng)濟(jì)治理變革注定具有局限性、片面性。西方國家不會自動放棄對全球經(jīng)濟(jì)治理的控制權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，它們要求發(fā)展中大國在全球經(jīng)濟(jì)治理中承擔(dān)更大的國際責(zé)任，卻并不打算賦予發(fā)展中大國與責(zé)任相應(yīng)的國際權(quán)力，甚至拖延時(shí)間，抵制和阻止不利于自身的改革。

這次金融危機(jī)期間，通過二十國集團(tuán)機(jī)制談判達(dá)成的一些改革全球經(jīng)濟(jì)治理的措施，比如對國際貨幣基金組織和世界銀行的投票權(quán)（份額）重新分配，盡管對美歐在這兩大國際金融機(jī)構(gòu)的控制權(quán)無傷大雅，仍然沒有得到落實(shí)。2010年，為了讓新興大國參加國際合作，協(xié)助美國擺脫金融危機(jī)，美國行政當(dāng)局帶頭發(fā)起國際金融機(jī)構(gòu)的改革，口號是提高發(fā)展中大國在國際金融機(jī)構(gòu)中的發(fā)言權(quán)。但三年時(shí)間過去了，美國國會仍未批準(zhǔn)相關(guān)改革協(xié)議。華盛頓實(shí)際上正在妨礙全球經(jīng)濟(jì)治理的民主化進(jìn)程。而歐洲也是同樣的情況，不愿意馬上兌現(xiàn)即使是有限的改革承諾，甚至試圖阻礙新興國家在全球經(jīng)濟(jì)治理中的地位進(jìn)一步上升。西方國家同意的改革是有限的，不能傷及其對這些機(jī)構(gòu)的控制。事實(shí)上，在2011年和2012年國際貨幣基金組織和世界銀行分別更替領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)，西方國家堅(jiān)決阻止了一些來自發(fā)展中國家的候選人挑戰(zhàn)，強(qiáng)力維持了歐美分別對這兩大機(jī)構(gòu)的絕對控制。

“西方”或者“跨大西洋”合作是美歐能夠維持舊的全球經(jīng)濟(jì)治理的主要手段。而發(fā)展中大國如果真的要按照發(fā)展中國家的意志、目標(biāo)和利益完善或者改革現(xiàn)有全球經(jīng)濟(jì)治理，就要從戰(zhàn)略的高度進(jìn)行合作。而這一合作正是金磚國家合作機(jī)制存在的基本理由之一。

發(fā)展中國家之間的合作就是南南合作。從20世紀(jì)70年代以來，盡管南南合作的必要性和重要性不斷受到強(qiáng)調(diào)，人人皆知，卻一直難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，未能釋放其巨大的足以改天換地的潛力。在南南合作的復(fù)雜而曲折的過程中，西方國家一直能夠利用發(fā)展中國家之間的差異、矛盾和沖突，輕易地各個(gè)擊破，甚至分而治之。

金磚合作作為發(fā)展中大國之間的合作，應(yīng)該被看作是姍姍來遲的最為重要的南南合作。如果這一合作能夠長期持續(xù)，將成為改革全球經(jīng)濟(jì)治理的最大“正能量”，全球經(jīng)濟(jì)治理改革將因此取得真正的歷史性突破。

加強(qiáng)在二十國集團(tuán)中的協(xié)調(diào)與合作

二十國集團(tuán)是新的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制。目前的金磚五國，均為二十國集團(tuán)的成員。俄羅斯是2013年二十國集團(tuán)輪值主席國，而中國將在2015年接過這一位置。金磚國家要推動全球經(jīng)濟(jì)治理的完善，一個(gè)現(xiàn)成的主要途徑是二十國集團(tuán)。

二十國集團(tuán)成立于1999年，但是，一直到2008年，該組織在全球經(jīng)濟(jì)治理中的作用并不突出。美歐爆發(fā)金融危機(jī)后，一些西方國家領(lǐng)導(dǎo)人，包括美國總統(tǒng)、英國首相、德國總理、法國總統(tǒng)，以及美國和歐盟的中央銀行，似乎不約而同地想到了二十國集團(tuán)，將其升級為國家領(lǐng)導(dǎo)人參加的外交峰會。

由于二十國集團(tuán)的重要性，一些人以為從此八國集團(tuán)在全球經(jīng)濟(jì)治理中的重要性下降，甚至八國集團(tuán)應(yīng)該為二十國集團(tuán)所取代。但是，實(shí)際上，八國集團(tuán)不僅沒有被取代，而且西方國家決定讓八國集團(tuán)與二十國集團(tuán)并存。形勢比人強(qiáng)，盡管八國集團(tuán)繼續(xù)存在，但二十國集團(tuán)在全球經(jīng)濟(jì)治理的重要性卻在穩(wěn)定地上升，在解決主要而迫切的全球經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)上，不可能沒有新興大國的參與。

二十國集團(tuán)充斥了復(fù)雜的合作、爭奪與沖突。西方國家一直謀求對二十國集團(tuán)的主導(dǎo)。其主導(dǎo)的手段主要是八國集團(tuán)，即八國集團(tuán)是二十國集團(tuán)里的核心集團(tuán)（caucus）。不屬于八國集團(tuán)的二十國集團(tuán)其他成員則謀求它們自己的核心集團(tuán)。例如，2010年韓國作為二十國集團(tuán)輪值主席國推動二十國集團(tuán)中的“中等強(qiáng)國”聯(lián)合起來，試圖組成“中等強(qiáng)國集團(tuán)”（group of middle powers）。金磚國家若是要在二十國集團(tuán)中發(fā)揮更大的作用，推動二十國集團(tuán)成為全球經(jīng)濟(jì)治理變革和完善的主要平臺，就要在二十國集團(tuán)內(nèi)加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，甚至有必要在二十國集團(tuán)中也以一個(gè)核心集團(tuán)的面目出現(xiàn)，以便與八國集團(tuán)和中等強(qiáng)國集團(tuán)形成某種必要的平衡。

當(dāng)前，西方自食其言，為自己的私利破壞了二十國集團(tuán)達(dá)成的各國宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)與合作，更多地采取單邊行動，自行其是。特別是美國帶頭采用貨幣手段解決金融問題，印刷發(fā)行大量貨幣刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，歐洲終于仿效美國，而量化寬松的始作俑者日本則明目張膽地使用這種手段應(yīng)對危機(jī)。巴西等二十國集團(tuán)中的發(fā)展中大國公開批評西方的這種轉(zhuǎn)嫁危機(jī)的做法，導(dǎo)致西方與新興大國之間的“貨幣戰(zhàn)爭”和“貿(mào)易戰(zhàn)”。由此，二十國集團(tuán)凝聚力下降，可能失去了向前演變的勢頭，使其在應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)上的作用下降。2013年2月15-16日在莫斯科舉行的二十國集團(tuán)財(cái)政部長與央行行長會議發(fā)布的聯(lián)合公報(bào)，依然是四平八穩(wěn)、面面俱到，富有新意的亮點(diǎn)不多，回避了目前國際社會上討論激烈的匯率戰(zhàn)問題。

還需要值得注意的是，西方國家和新興大國的經(jīng)濟(jì)沖突不僅體現(xiàn)在貨幣和金融領(lǐng)域，也體現(xiàn)在國際貿(mào)易領(lǐng)域。美國口口聲聲聲稱自己是全球經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)力量，卻不去推動世界貿(mào)易組織的多邊貿(mào)易談判，而是帶頭削弱全球的多邊自由貿(mào)易體制。2009年以來，美國先是接過亞太地區(qū)一些中小國家推動的“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議”（TPP）計(jì)劃，最近則讓一向主張全球多邊主義的歐盟也偏離軌道，與其談判建立美國—?dú)W洲自由貿(mào)易協(xié)定。而歐盟為了擺脫當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)衰退，也背棄其一直信誓旦旦奉行的多邊主義，與一系列重要國家和國家集團(tuán)締結(jié)自貿(mào)協(xié)定。

值得指出的是，美歐搞的自貿(mào)協(xié)定，就針對第三方這一點(diǎn)而言，實(shí)質(zhì)上是變相的貿(mào)易保護(hù)主義，在形式上，公然排斥發(fā)展中大國，如TPP故意不包括發(fā)展中大國，尤其是中國。這使得發(fā)展中大國已經(jīng)和將要面對著更加嚴(yán)峻的國際貿(mào)易環(huán)境。

在這種情況下，金磚國家合作機(jī)制具有非常重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。由于所有金磚國家都受到了美歐貨幣寬松政策和籌組排他性自貿(mào)區(qū)的影響，金磚國家必須通過合作應(yīng)對西方國家的挑戰(zhàn)。

筆者于2013年2月27日到3月1日在比利時(shí)布魯塞爾參加了德國盧森堡基金會發(fā)起的“歐盟、美國與金磚國家”的國際研討會。在這次研討會上，歐美國家發(fā)言者的一個(gè)結(jié)論性政策建議是：金磚國家合作并不意味著一個(gè)新的國際集團(tuán)誕生，從外交政策上，歐美要避免承認(rèn)金磚國家合作機(jī)制為一個(gè)國際集團(tuán)。筆者在這個(gè)會上指出，金磚國家合作機(jī)制有其存在的基本理由。至少從2009年以來，金磚國家合作機(jī)制已經(jīng)持續(xù)五年，深具國際吸引力，亞洲、非洲、拉美的不少類似國家都對這一合作機(jī)制表達(dá)了興趣，南非在2011年正式加入該機(jī)制。這些發(fā)展表明，盡管金磚各國確實(shí)存在著很大的差異，但是，這些差異的存在并非它們不能形成一個(gè)國際集團(tuán)的原因。

以務(wù)實(shí)合作為基礎(chǔ)強(qiáng)化金磚國家合作

金磚國家合作對變革全球經(jīng)濟(jì)治理是否存在意義取決于金磚國家之間的合作。也就是說，只有金磚國家取得了內(nèi)部協(xié)調(diào)與合作，才能談得上在諸如二十國集團(tuán)那樣的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制中盡可能發(fā)揮作用。

金磚國家合作是務(wù)實(shí)合作，而且在合作的初級階段，正是務(wù)實(shí)合作，而非那些不切實(shí)際的目標(biāo)，才能取得積極成果。在這個(gè)意義上，務(wù)實(shí)合作是走向更深、更廣的國際合作的有效途徑。

作為五國之間和國際上新出現(xiàn)的一個(gè)重要的小多邊框架（minimultilateralism），金磚合作有助于促進(jìn)以下兩類務(wù)實(shí)合作：

第一類是五邊合作。2012年金磚國家新德里峰會提出的建立“金磚國家開發(fā)銀行”，2013年德班峰會討論的建立“金磚外匯儲備庫”（類似于金磚基金），都屬于這類合作。2014年，俄羅斯將再次舉辦金磚國家峰會，金磚國家合作機(jī)制進(jìn)入第二個(gè)五年。當(dāng)歐美日紛紛進(jìn)行各類排他性自貿(mào)區(qū)談判之際，金磚國家要開辟新的務(wù)實(shí)合作領(lǐng)域：提出并啟動金磚國家自貿(mào)區(qū)談判。如果能進(jìn)行這一談判，對于遏制愈演愈烈的雙邊自由貿(mào)易安排，促進(jìn)世界貿(mào)易組織重新回到全球自由貿(mào)易談判中心將產(chǎn)生積極作用。

第二類是金磚框架下的雙邊合作。很明顯，金磚國家合作機(jī)制為改善和增進(jìn)發(fā)展中大國的雙邊關(guān)系提供了難得的機(jī)會。例如，在金磚國家合作機(jī)制的推動下，中印兩國之間的合作正在不斷向前發(fā)展。

如果金磚國家開發(fā)銀行和金磚外匯儲備庫得以成立，世界銀行與國際貨幣基金組織必然要對之做出進(jìn)一步的反應(yīng)，并與之進(jìn)行互動。這將為金磚國家介入國際金融組織的改革提供強(qiáng)有力的手段。如果世界銀行和國際貨幣基金組織能與金磚國家開發(fā)銀行和金磚基金建立良性互動——國際金融組織與金磚國家合作機(jī)制的伙伴關(guān)系，則將為這兩大國際金融組織的改革注入新的活力。

長遠(yuǎn)目標(biāo)是全球治理的民主化

金磚國家之間的務(wù)實(shí)合作很有必要，但不能僅僅停留在務(wù)實(shí)合作層面，而必須確立長遠(yuǎn)目標(biāo)。仔細(xì)研究2009—2012年四次金磚國家峰會發(fā)表的《聯(lián)合聲明》，不難發(fā)現(xiàn)，金磚國家合作還是存在著長遠(yuǎn)目標(biāo)的，那就是促進(jìn)世界的多極化和國際關(guān)系的民主化。在全球治理的意義上，國際關(guān)系民主化就是全球治理民主化。

當(dāng)前，全球治理民主化的主要目標(biāo)就是增加廣大發(fā)展中國家在現(xiàn)存國際經(jīng)濟(jì)制度中的代表性和發(fā)言權(quán)。在這方面，金磚國家大有可為。這次金磚國家德班峰會舉行了金磚國家與非洲一些國家領(lǐng)導(dǎo)人的對話會，就是金磚國家促進(jìn)和提高發(fā)展中國家在全球治理中的代表性與發(fā)言權(quán)的重要舉措。

不管金磚國家之間存在的客觀差異是否有利于它們之間的合作，不管西方是否看好與承認(rèn)金磚國家合作機(jī)制，實(shí)踐證明了這一意外而重大的國際合作是可持續(xù)的、具有生命力的，其巨大潛力將繼續(xù)得到釋放，對全球治理變革，進(jìn)而對21世紀(jì)的國際秩序?qū)a(chǎn)生更加深遠(yuǎn)的影響。