山東社會(huì)保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問題

徐清照

(中共山東省委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)部，山東 濟(jì)南 250021)

近年來，社會(huì)保障作為一項(xiàng)重要的民生工程受到黨和政府的高度重視。十六屆三中全會(huì)提出了“加快建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系”的目標(biāo)任務(wù)。十六屆六中全會(huì)制定出2020年前基本建立“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”的時(shí)間表。黨的十七大報(bào)告首次提出“要以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，加快完善社會(huì)保障體系”的發(fā)展思路。黨的十八大報(bào)告根據(jù)當(dāng)前社會(huì)保障體系的發(fā)展?fàn)顩r，提出了“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)”的重大任務(wù)。現(xiàn)階段，健全完善社會(huì)保障體系是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要環(huán)節(jié)，是應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的必然選擇，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段尤其是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)時(shí)期的客觀要求，對(duì)于當(dāng)前加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大內(nèi)需，調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有不可替代的作用。

一、山東社會(huì)保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，山東省委、省政府對(duì)社會(huì)保障體系建設(shè)高度重視，在加大財(cái)政投入的同時(shí)，把完善社會(huì)保障體系作為十大“民心工程”與和諧社會(huì)建設(shè)“八大任務(wù)”的重要內(nèi)容，納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核和政府政務(wù)督查范圍，從而使山東社會(huì)保障體系建設(shè)取得了明顯成效。突出表現(xiàn)在：

(一)制度建設(shè)取得突破性進(jìn)展

長期以來，山東同全國一樣，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鎮(zhèn)企業(yè)職工的基本社會(huì)保障項(xiàng)目是完備的，但城鎮(zhèn)未就業(yè)居民及廣大農(nóng)村居民的基本保障項(xiàng)目是缺失的。針對(duì)這一情況，近年來，山東貫徹落實(shí)中央出臺(tái)的一系列政策措施，在社會(huì)保障制度建設(shè)上取得了突破性進(jìn)展。

目前我們已建立起由機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡稱“新農(nóng)保”)、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡稱“城居?！?組成的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；由機(jī)關(guān)事業(yè)單位公費(fèi)醫(yī)療、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療組成的基本醫(yī)療保障體系。同時(shí)，城鄉(xiāng)低保制度正常運(yùn)行，保障性住房建設(shè)大力推進(jìn)，針對(duì)貧困人口和低收入人群的醫(yī)療救助、教育救助和公租房制度已經(jīng)建立并在正常運(yùn)行中。尤其是城居保和新農(nóng)保制度的建立，標(biāo)志著山東養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不再有空白，所有城鄉(xiāng)居民都可以根據(jù)自己的情況在職工養(yǎng)老、新農(nóng)保、城居保三大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成的“制度組合”中對(duì)號(hào)入座，徹底改變了過去農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)非從業(yè)人員想?yún)⒈Ｒ舱也坏竭m合其自身制度的情況。

(二)社會(huì)保障覆蓋范圍穩(wěn)步擴(kuò)大

社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。2012年，山東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到2063萬人、3100萬人、1010萬人、1339萬人、923萬人，同比增長8.2%、5.2%、4.7%、4.9%、7.6%。2012年山東城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保4401.2萬人，1257.5萬人按月領(lǐng)到養(yǎng)老金。[注]《山東省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)將“并軌”》，http://news.dichan.sina.com.cn，2013年1月21日。新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面繼續(xù)鞏固擴(kuò)大，參合率達(dá)99.9%。近年來，山東社會(huì)救助事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，2012年城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)53.0萬人，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)250.7萬人。2012年，安排城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金6.9億元，比上年增長21.0%，救助和資助居民240.6萬人次，增長3.3%。[注]山東省統(tǒng)計(jì)局：《2011年山東省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，山東統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)http://www.stats-sd.gov.cn/disp/tjgb.asp?aa=1101201200。

(三)社會(huì)保障水平逐步提高

近年來，國家和省財(cái)政加大了對(duì)社會(huì)保障的投入力度，山東省社會(huì)保障水平有明顯提高。2012年山東城鎮(zhèn)低保月人均保障標(biāo)準(zhǔn)370元，比上年提高52元；農(nóng)村低保年人均保障標(biāo)準(zhǔn)2214元，比上年提高521元。2012年山東新農(nóng)合人均籌資標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)302元，政策范圍內(nèi)住院報(bào)銷比例達(dá)75%以上[注]山東省統(tǒng)計(jì)局：《2012年山東省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，山東統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)http://www.stats-sd.gov.cn/disp/tjgb.asp?aa=1100201300。。2011年底，經(jīng)過連續(xù)7年上調(diào)，山東企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金達(dá)到1680.0元，比上年增加104.7元；城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由年人均120元提高到200元，城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保最高支付限額分別提高到當(dāng)?shù)芈毠つ昶骄べY和居民人均可支配收入的6倍左右，新農(nóng)合最高支付限額提高到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的6倍以上。此外，工傷、生育保險(xiǎn)待遇以及優(yōu)撫安置費(fèi)也都明顯提高。與此同時(shí)，山東省還建立起失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，2007年至2012年連續(xù)六次提高失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)。2012年7月1日調(diào)整后的全省失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)平均達(dá)到每人每月680元,比原標(biāo)準(zhǔn)平均增加130元,總體增幅達(dá)到23.6%。[注]《山東失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)大幅提高 增幅23.6%》，http://www.sd.xinhuanet.com/news/2012-08/16/c_112750204.htm，2012年8月16日。

(四)社?；鹉軌蜃龅绞罩胶庥泄?jié)余

養(yǎng)老金發(fā)放方面，從2002年起，山東已連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金發(fā)放無當(dāng)期拖欠。與此同時(shí)，社?；疬\(yùn)行狀況良好。截至2011年底，山東社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入1880.1億元，總支出1477.1億元，同比分別增長14.5%和20.5%，基金累計(jì)結(jié)余2349.3億元。因此，山東社?；鸬漠?dāng)期支付不存在問題。但是，從全國來看，根據(jù)2011年12月官方公布的《2011中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告》， 2010年若剔除1954億元的財(cái)政補(bǔ)貼，企業(yè)部門基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期征繳收入，全國收不抵支的省份共有15個(gè)，缺口高達(dá)679億元。[注]全國社會(huì)保障基金理事會(huì)：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2011》，2011年12月20日。

(五)社會(huì)保障法制化進(jìn)程明顯加快

從國家層面看，這些年全國人大加快了社保方面的立法進(jìn)程，先后頒布了《勞動(dòng)合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》等與社會(huì)保障相關(guān)的法律。最引人注目的是，十一屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議表決通過了《社會(huì)保險(xiǎn)法》。另外，2010年12月20日我國公布了新修改的《工傷保險(xiǎn)條例》，《慈善法》、《社會(huì)救助法》等也列入了全國人大近年的立法規(guī)劃。

從山東情況看，這兩年先后出臺(tái)了《山東省失業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》、《山東省城鎮(zhèn)企業(yè)職工生育保險(xiǎn)規(guī)定》、《山東省廉租住房保障辦法》等地方法規(guī)、政策。新修訂的《山東省就業(yè)促進(jìn)條例》也于2010年底出臺(tái)。另外,2010年8月29日，山東省政府發(fā)布《山東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)實(shí)施辦法》，明確養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員跨省及省內(nèi)跨市流動(dòng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)及待遇領(lǐng)取規(guī)定。這樣，由基本法律、行政法規(guī)和政策措施相結(jié)合的法律政策體系，將為山東社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展提供較好的法律依據(jù)，對(duì)社會(huì)保障事業(yè)健康發(fā)展具有重大意義。

二、山東社會(huì)保障體系建設(shè)中存在的主要問題

(一)社會(huì)保障總體水平滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展

從社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的適應(yīng)性來看，山東省現(xiàn)有的社會(huì)保障水平偏低。比如，山東省失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)一直處于較低狀態(tài)，2011年7月1日前為445元，比全國平均標(biāo)準(zhǔn)(548.60元)低103.60元，列全國第23位，僅高于青海、新疆。即便2012年7月1日調(diào)整為680元后，相對(duì)于2011年浙江的797.50元、廣東的717.50元仍然有一定差距。更何況，2013年北京最低失業(yè)保險(xiǎn)金已調(diào)整為842元/月、869元/月、896元/月、923元/月、951元/月。河南省也調(diào)整為768元/月、880元/月、992元/月。面對(duì)CPI的持續(xù)上升，山東省的失業(yè)保險(xiǎn)金對(duì)于維持失業(yè)人員基本生活需要以及“就業(yè)再生力”都有相當(dāng)?shù)碾y度。另外，我省城鄉(xiāng)低保年人均保障標(biāo)準(zhǔn)、新農(nóng)保繳費(fèi)檔次等也普遍確立地較低?？傮w上看，山東的社會(huì)保障水平與山東省GDP在全國的排名很不相符。

(二)有些社會(huì)保障項(xiàng)目的覆蓋面仍然偏低

健全的社會(huì)保障體系，從保障對(duì)象來說，應(yīng)該包括城鄉(xiāng)全體居民。通過這幾年制度建設(shè)，我們已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋，但這并不意味著“對(duì)象全覆蓋”。就城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)來說，目前全省參保人數(shù)2063萬，而山東省城鎮(zhèn)從業(yè)人員早在2007年就已達(dá)2500萬人，這說明尚有約20%左右的城鎮(zhèn)就業(yè)人員沒有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。這其中大部分為非公經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)組織的從業(yè)人員和非正規(guī)就業(yè)群體。如個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員都屬于自雇群體，他們中有些因?yàn)槟贻p尚未顧及年老問題，有些因?yàn)槭杖氲?、收入不穩(wěn)定，影響到養(yǎng)老金的繳納能力和繳費(fèi)的持續(xù)性。同時(shí)，由于長期以來社會(huì)保險(xiǎn)缺少相應(yīng)的法律強(qiáng)制性，有不少私營企業(yè)不為其職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，致使在城鎮(zhèn)就業(yè)的人群中有很大一部分沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)。

(三)被各類社會(huì)保障制度所覆蓋的人員待遇差別大

長期以來，山東社會(huì)保障制度呈現(xiàn)出“碎片化”狀態(tài)。養(yǎng)老保險(xiǎn)有城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、新農(nóng)保、機(jī)關(guān)事業(yè)單位四種模式，繳納方式、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同，待遇更是相差甚遠(yuǎn)。醫(yī)療保險(xiǎn)，也分公費(fèi)醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、新農(nóng)合四種，籌資方式、報(bào)銷比例、起付線、封頂線等均不一致。制度不同影響著公平的實(shí)現(xiàn)，也使參保人員在職業(yè)變動(dòng)時(shí)面臨不同種類社會(huì)保險(xiǎn)的“選擇難”、“銜接難”。

具體來說，養(yǎng)老保險(xiǎn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)退休人員待遇差距大，退休前收入基本相當(dāng)?shù)氖聵I(yè)單位職工和企業(yè)職工，退休后的收入差距達(dá)3-5倍。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距就更大。雖然各地農(nóng)村普遍建立起有政府投入的新農(nóng)保制度，但大部分地區(qū)新農(nóng)保確定的年繳費(fèi)檔次在100元-600元，由此決定參保農(nóng)民未來領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇與城鎮(zhèn)職工相差很大。

再拿醫(yī)療保障來說，2012年山東新農(nóng)合的籌資水平達(dá)到302元，而城鎮(zhèn)職工早在幾年前年人均醫(yī)保繳費(fèi)就達(dá)1200元以上。新農(nóng)合與城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)相比，無論是報(bào)銷比率，還是享受的醫(yī)療服務(wù)，差距都是很大的。新農(nóng)合大病住院給付水平僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)大病住院給付水平的1/4。城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合兩種制度設(shè)計(jì)的封頂線是按城鄉(xiāng)年人均純收入的倍數(shù)計(jì)算，這樣一來，城鄉(xiāng)收入的差距使得城鄉(xiāng)患者報(bào)銷的費(fèi)用懸殊極大，而城市人和農(nóng)村人得了大病后需要負(fù)擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)用基本是一樣的。這對(duì)農(nóng)村人來講顯然是不公平的。

就低保障制度而言，全省有250萬農(nóng)民享受到低保，但各地的低保標(biāo)準(zhǔn)差距較大。與新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)相比，也有較大差距。

(四)社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次低

社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌是指在一定范圍內(nèi)統(tǒng)一籌集、管理和使用社會(huì)保險(xiǎn)基金。目前我國社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次分為縣級(jí)、地(市)級(jí)、省級(jí)等。2009年底國家宣布全國所有省(市、區(qū))都實(shí)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌或者出臺(tái)了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌方案。然而，對(duì)照2007年勞動(dòng)和社會(huì)保障部出臺(tái)的文件《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，省級(jí)統(tǒng)籌要達(dá)到“六統(tǒng)一”，即統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和政策，統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)和比例，統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)辦法，統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金使用，統(tǒng)一省級(jí)基金收支預(yù)算，統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)程，全國只有北京、天津、上海、陜西、福建等少數(shù)地區(qū)實(shí)行了比較規(guī)范意義上的省級(jí)統(tǒng)籌。山東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)尚沒有完全做到“六統(tǒng)一”，只能說初步建立起省級(jí)統(tǒng)籌(只在統(tǒng)一制度、統(tǒng)一繳費(fèi)、統(tǒng)一待遇等工作上達(dá)到了國家要求)。而失業(yè)、工傷保險(xiǎn)目前基本處在市級(jí)統(tǒng)籌，新農(nóng)保、新農(nóng)合則基本上處于縣級(jí)統(tǒng)籌層次。

(五)各項(xiàng)社會(huì)保障制度還有待完善

從總體的制度設(shè)計(jì)看，目前我國存在社保費(fèi)率普遍偏高的問題。根據(jù)人社部公布的信息：有關(guān)方面對(duì)世界上173個(gè)國家社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率統(tǒng)計(jì)，中國各項(xiàng)社保費(fèi)率在40%左右，在被統(tǒng)計(jì)國家中居第13位。[注]《中國社保費(fèi)率排世界第13》，http://stock.jrj.com.cn/2012/09/20200614419112.shtml，2012年9月20日。高于德國、美國，也高于日本、韓國。由于小、微企業(yè)數(shù)量占我國企業(yè)的99%，高費(fèi)率無疑提高了參保門檻，使很多企業(yè)和人員無力參保，同時(shí)也造成欠繳、斷保問題。

從單項(xiàng)制度看，各項(xiàng)制度都有需要完善的地方。如，新農(nóng)合制度設(shè)計(jì)了封頂線，要求封頂線之外的費(fèi)用或風(fēng)險(xiǎn)留給補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)或商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)去解決。但對(duì)大多數(shù)收入較低的農(nóng)民來說，他們基本不可能擁有補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，也很難有實(shí)力去購買商業(yè)保險(xiǎn)。因此，即便有新農(nóng)合這項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問題依然存在。城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度也存在這個(gè)問題。為彌補(bǔ)制度缺陷，近年來，國家倡導(dǎo)建立大病保險(xiǎn)制度。從城鎮(zhèn)居民醫(yī)?；?、新農(nóng)合基金中劃出一定比例或額度作為大病保險(xiǎn)資金進(jìn)行商業(yè)投保。在參保(合)人患大病發(fā)生高額醫(yī)療費(fèi)用的情況下，對(duì)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合補(bǔ)償后需個(gè)人負(fù)擔(dān)的合規(guī)醫(yī)療費(fèi)用再給予保障。大病保險(xiǎn)補(bǔ)償實(shí)際支付比例不低于50%；醫(yī)療費(fèi)用越高支付比例越高。目前大病保險(xiǎn)尚未普遍推開，其由商業(yè)保險(xiǎn)公司具體實(shí)施，效果如何，還要以觀后效。

再如，“新農(nóng)?！敝贫纫?guī)定年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)村有戶籍的老年人不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但同時(shí)規(guī)定，領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的老人其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)。這種方式雖然能提高中青年的參保率，但這一“捆綁”模式帶來種種弊端：首先，“新農(nóng)?！笔亲栽竻⒓拥闹贫龋谝淮先说酿B(yǎng)老金收入以第二代的參保為前提，給“自愿”參保增添了強(qiáng)制意味。其次，捆綁式參保模式也不利于我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)。在我國，有大量的農(nóng)村年輕勞動(dòng)力在外地打工、創(chuàng)業(yè)，且大多渴望在城市生活，在各種社會(huì)保障制度沒有銜接起來前，將父母的基礎(chǔ)養(yǎng)老金資格與子女參保捆綁起來，給我國城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來消極影響。另一個(gè)問題是，現(xiàn)行新農(nóng)保試點(diǎn)辦法將參保年齡下限規(guī)定為16歲，這個(gè)年齡的農(nóng)民剛剛中學(xué)畢業(yè)，職業(yè)身份遠(yuǎn)未確定，如果此時(shí)強(qiáng)行參保，很有可能面臨職業(yè)身份轉(zhuǎn)換或居住地變化而帶來的制度銜接問題。因此，制度完善的方向是：不能以任何理由剝奪達(dá)到退休年齡的農(nóng)村老人領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的權(quán)益，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)維護(hù)農(nóng)村年輕居民的選擇權(quán)。

(六)社會(huì)保障基金監(jiān)管運(yùn)營體系不健全

2008年的大部制改革后，山東省成立人力資源與社會(huì)保障廳作為省社會(huì)保障主管部門。但從體系構(gòu)建的角度看，目前有些社會(huì)保障項(xiàng)目仍然是多頭管理，如針對(duì)不同人群的基本醫(yī)療保障是多部門管理。針對(duì)低收入家庭的救助制度，分設(shè)在民政、教育、衛(wèi)生、建委幾個(gè)部門中。多頭管理造成社會(huì)保障發(fā)展上缺少整體規(guī)劃，各部門出臺(tái)的法規(guī)政策往往很難協(xié)調(diào)一致，造成效率低下和社保資源浪費(fèi)。

就基金管理而言，社?；瓞F(xiàn)在納入財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。但由于相應(yīng)的內(nèi)、外部監(jiān)督(財(cái)政、稅務(wù)、監(jiān)察、審計(jì))不能有效發(fā)揮作用，社?；鹨泊嬖诓荒芎侠硎褂玫默F(xiàn)象。同時(shí)，由于統(tǒng)籌層次低和現(xiàn)有政策的約束，社會(huì)保障基金保值、增值困難。目前，山東省社?；鸾Y(jié)余部分除了小部分購買國債外，其余均按規(guī)定以定期甚至是活期的形式存在四大國有商業(yè)銀行。根據(jù)測算，山東省養(yǎng)老基金平均回報(bào)率扣除通貨膨脹后，實(shí)際收益率為負(fù)數(shù)，沒有實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。同時(shí)，山東和全國一樣，也存在較嚴(yán)重的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶“空帳”問題。作為全國做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)，這些年山東省在做實(shí)個(gè)人賬戶方面取得了一些成效，但總體上進(jìn)展不大。在人口老齡化日益加劇的情況下，這無疑為未來養(yǎng)老金的支付增添了風(fēng)險(xiǎn)。

(七)多層次社會(huì)保障體系尚未真正建立

目前發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障改革的趨勢是從完全依賴政府提供養(yǎng)老保障，轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)和個(gè)人三方共同養(yǎng)老。在發(fā)達(dá)國家多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，由企業(yè)自愿舉辦的企業(yè)年金有著十分重要的作用。如，在美國人退休后的總收入中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提供的養(yǎng)老金與企業(yè)年金所提供的分量基本相同，各占40%，其余20%來自于個(gè)人儲(chǔ)蓄和投資[注]《美國企業(yè)年金制度及對(duì)我國的啟示》，《中國保險(xiǎn)》2005年第10期。。美國70%以上的大中型企業(yè)都有年金計(jì)劃。適應(yīng)這一國際趨勢，結(jié)合我國國情，我國在1993年就提出要建立多層次的社會(huì)保障體系。山東自2004年啟動(dòng)企業(yè)年金制，目前辦理企業(yè)年金的企業(yè)“大部分為國企或事業(yè)單位”，從行業(yè)看，大多集中在電信、礦產(chǎn)、鋼鐵、金融等幾個(gè)領(lǐng)域。與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，它覆蓋的人數(shù)極少。單一形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)已很難滿足當(dāng)前不同層次、不同階層人群的養(yǎng)老需求。

上述問題的存在顯示出山東社會(huì)保障體系還有很多有待完善的地方，尤其是在保障公平性、適應(yīng)人口流動(dòng)性、保持制度可持續(xù)性方面還存在著嚴(yán)重不足，這是我們今后需下大力氣解決的問題。