行政抽象命令后評(píng)估的法制化

周 麗，徐 林

(1.鹽城師范學(xué)院，江蘇 鹽城 224000； 2.鹽城市亭湖區(qū)人民法院，江蘇 鹽城 224000)

行政抽象命令后評(píng)估的法制化

周 麗1，徐 林2

(1.鹽城師范學(xué)院，江蘇 鹽城 224000； 2.鹽城市亭湖區(qū)人民法院，江蘇 鹽城 224000)

行政抽象命令制定機(jī)關(guān)應(yīng)關(guān)注其實(shí)施情況，在必要時(shí)予以修改，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要。但事實(shí)上，由于制度缺位，制定機(jī)關(guān)對(duì)行政抽象命令出臺(tái)后是否達(dá)到預(yù)期效果，缺乏足夠的了解。而實(shí)行后評(píng)估，正好可以增加制定機(jī)關(guān)對(duì)行政抽象命令實(shí)施情況的了解，提高行政抽象命令的合法性與實(shí)效性，更好地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

行政抽象命令；后評(píng)估；評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；評(píng)估程序

“行政抽象命令”系指由行政主體制定的除行政法規(guī)和行政規(guī)章以外的規(guī)范性文件。而作為抽象行政行為的一種, 行政抽象命令對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的影響又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了具體行政行為；由于其作為經(jīng)常性的行政管理手段和擁有廣泛的制定主體, 又使其在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于行政法規(guī)和規(guī)章。

評(píng)估，是指考察、判斷或者分析某類事物的質(zhì)量、價(jià)值、程序和意義等。因評(píng)估的時(shí)間點(diǎn)不同，有前評(píng)估、中評(píng)估和后評(píng)估之分，文章中所討論即后評(píng)估，即指行政抽象命令在施行一段時(shí)間后，根據(jù)文件所取得的成效、存在問(wèn)題，對(duì)其予以調(diào)查研究、進(jìn)行綜合評(píng)估的一套方法，旨在得到客觀、科學(xué)的反饋信息，并從中加以總結(jié)，以便能及時(shí)修改、完善制度，更好地發(fā)揮行政抽象命令的作用。在行政主體制定行政抽象命令的過(guò)程中，由于各制定機(jī)關(guān)對(duì)文件起草、論證、審核等環(huán)節(jié)缺乏一定的規(guī)范，制文技術(shù)、制文條件、制文水平良莠不齊，行政抽象命令的質(zhì)量和水準(zhǔn)并非完美無(wú)缺，有淪為為部門利益或侵蝕公眾利益的可能。行政抽象命令后評(píng)估，是行政抽象命令制定程序的補(bǔ)充和完善，將有助于提高行政抽象命令的質(zhì)量。為提高行政抽象命令的合法性與實(shí)效性，保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，應(yīng)對(duì)其建立較為完善的后評(píng)估制度，筆者對(duì)此展開論述。

一 行政抽象命令后評(píng)估的現(xiàn)狀

行政抽象命令后評(píng)估工作在我國(guó)起步晚，雖然很多地方都在進(jìn)行積極探索，但可以借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)較少。目前，無(wú)論中央還是地方都未能建立一整套成熟的后評(píng)估制度，存在問(wèn)題較多，主要有以下幾方面。

1.后評(píng)估體系尚未形成。

目前從行政抽象命令后評(píng)估的實(shí)施情況來(lái)看，在評(píng)估對(duì)象、評(píng)估程序及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上，都沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估工作的開展具有一定的盲目性和隨機(jī)性，對(duì)評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性產(chǎn)生了直接影響。相對(duì)于中央行政機(jī)關(guān)實(shí)施的后評(píng)估來(lái)看，很多地方行政機(jī)關(guān)對(duì)文件后評(píng)估只是在需要時(shí)臨時(shí)決策、臨時(shí)行動(dòng)，由于沒(méi)有固化行政抽象命令后評(píng)估制度，沒(méi)有規(guī)范程序，得出的評(píng)估效果差，而這樣評(píng)估必然不能保證評(píng)估效果，使評(píng)估流于形式。

2.后評(píng)估專業(yè)性較弱。

目前主要是由政府法制部門及其他行政機(jī)關(guān)組織、開展行政抽象命令的后評(píng)估工作，評(píng)估人員缺乏專業(yè)的知識(shí)。雖然這些評(píng)估人員對(duì)相關(guān)法律熟悉，但對(duì)他們而言后評(píng)估是一項(xiàng)新工作，沒(méi)有成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，在摸索中展開工作。同時(shí)由于行政抽象命令后評(píng)估體系不完整，制度不健全，評(píng)估人員缺乏一定的理論指導(dǎo)等等，正因?yàn)檫@些因素的存在，會(huì)降低行政抽象命令后評(píng)估的質(zhì)量，影響效率，使得行政行政抽象命令后評(píng)估的客觀性與權(quán)威性得不到保證。

3.后評(píng)估缺乏科學(xué)性。

評(píng)估主體進(jìn)行評(píng)估主要是用收集的信息加以分析后得出結(jié)論的方式，收集信息主要采用問(wèn)卷調(diào)查、開座談會(huì)、走訪民眾等方式。而設(shè)計(jì)問(wèn)卷、制定訪談提綱及確定參加座談會(huì)的人員都是由評(píng)估主體確定的，難免會(huì)有一定的偏向，對(duì)評(píng)估的公正性和客觀性產(chǎn)生影響。其次由于公眾能參與評(píng)估的機(jī)會(huì)較少，絕大部分評(píng)估工作都是由政府法制部門、文件制定機(jī)關(guān)或執(zhí)行機(jī)關(guān)進(jìn)行評(píng)估。歸根結(jié)底這仍是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我評(píng)估，進(jìn)而影響評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和客觀性。[1]

4.后評(píng)估價(jià)值難以體現(xiàn)。

實(shí)踐中，因沒(méi)有建立相應(yīng)的制度保障以及責(zé)任追究制度，沒(méi)有將評(píng)估結(jié)果與部門工作的績(jī)效相掛鉤，造成無(wú)論是評(píng)估主體還是被評(píng)估對(duì)象都不重視評(píng)估工作的現(xiàn)象，導(dǎo)致相關(guān)部門對(duì)評(píng)估結(jié)果的后續(xù)處理工作不充分、評(píng)估應(yīng)有的監(jiān)督性不能充分發(fā)揮應(yīng)有，這不僅對(duì)評(píng)估工作價(jià)值會(huì)產(chǎn)生影響，無(wú)疑也是對(duì)公共資源的巨大浪費(fèi)。

二 行政抽象命令后評(píng)估制度的設(shè)想

1.評(píng)估主體的選擇——多元化的評(píng)估主體。

由誰(shuí)對(duì)行政抽象命令直接關(guān)系到后評(píng)估結(jié)果的客觀、公正，關(guān)于后評(píng)估主體，主流觀點(diǎn)有三種：(1)僅指行政抽象命令制定機(jī)關(guān)。(2)除制定機(jī)關(guān)外還應(yīng)有相關(guān)領(lǐng)域的專家、文件執(zhí)行機(jī)關(guān)、利益相關(guān)者和社會(huì)公眾。(3)認(rèn)為我國(guó)應(yīng)建立獨(dú)立、專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，有專職的、水平較高的專業(yè)評(píng)估人員。[2]三種觀點(diǎn)仔細(xì)思考后筆者認(rèn)為，第一種行政抽象命令制定機(jī)關(guān)的評(píng)估只是一種自己評(píng)估，不能體現(xiàn)其價(jià)值。而第三種將行政抽象命令交由專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估質(zhì)量能有所保證，評(píng)估結(jié)果具有較高的公正性和科學(xué)性，但我國(guó)受人力、財(cái)力的限制，欲在短時(shí)間成立專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)由較為困難。第二種主體更符合我國(guó)國(guó)情，滿足后評(píng)估制度的需求。

在評(píng)估主體的確定上，應(yīng)具有廣泛性和民主性。我國(guó)應(yīng)建立由行政抽象命令制定機(jī)關(guān)、相應(yīng)執(zhí)行部門、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾以及專家學(xué)者組成評(píng)估小組，參加的多元化評(píng)估主體來(lái)負(fù)責(zé)評(píng)估工作。[3]負(fù)責(zé)后評(píng)估工作人員應(yīng)盡量全面，擴(kuò)大公眾參與評(píng)估的渠道，最大化的保證評(píng)估工作的民主性。同時(shí)，要鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量如高校、科研院所建立評(píng)估機(jī)構(gòu)，把行政抽象命令后評(píng)估作為研究課題，獨(dú)立開展評(píng)估工作，更好地體現(xiàn)評(píng)估的專業(yè)性和客觀性。

2.評(píng)估對(duì)象的范圍。

目前實(shí)施后評(píng)估的行政抽象命令一般內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，涉及的執(zhí)法部門較少。之所以選擇對(duì)這些文件評(píng)估，主要是考慮到難度小，易判斷，在缺乏評(píng)估經(jīng)驗(yàn)和制度保障的情況下，先從簡(jiǎn)單的入手，容易取得成功。筆者認(rèn)為評(píng)估對(duì)象選擇的范圍應(yīng)作如下限定：一是對(duì)社會(huì)影響較大，直接關(guān)系公共利益、生命財(cái)產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人民群眾利益的。二是執(zhí)法中出現(xiàn)社會(huì)爭(zhēng)議較大，實(shí)施效果差，合法性、合理性等方面可能存在嚴(yán)重問(wèn)題，公眾提出意見較多。三是施行時(shí)間較長(zhǎng)，與社會(huì)發(fā)展相脫節(jié)的。

3.評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

(1)法制統(tǒng)一。

行政抽象命令與上位法配套銜接，與上位法的宗旨、基本原則及具體條文規(guī)定不相抵觸；條文之間沒(méi)有沖突，與相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章相互銜接、協(xié)調(diào)。

(2)制度設(shè)計(jì)和權(quán)力配置。

行政機(jī)關(guān)有制定行政抽象命令的權(quán)力；使用范圍明確，涉及的問(wèn)題屬于行政抽象命令范疇，且不適宜用法律、法規(guī)和規(guī)章等法律手段進(jìn)行調(diào)整；內(nèi)容科學(xué)、合理，具有前瞻性；基本制度及其他規(guī)定施行的條件和程序可行；公民權(quán)利和義務(wù)的配置合法、適當(dāng)，沒(méi)有給行政相對(duì)人創(chuàng)設(shè)超范圍的義務(wù)；執(zhí)法主體的職責(zé)、權(quán)限明確，設(shè)定的執(zhí)法自由裁量權(quán)幅度及范圍合理；相關(guān)部門權(quán)力配置的規(guī)定明確，沒(méi)有交叉和重復(fù)。

(3)技術(shù)規(guī)范。

條款內(nèi)容具有針對(duì)性，條文之間邏輯關(guān)系清楚，能夠解決實(shí)際問(wèn)題；文中的名詞術(shù)語(yǔ)界定清楚，沒(méi)有歧義；對(duì)上位法的原則規(guī)定、授權(quán)性規(guī)定和主要制度進(jìn)行了量化；法律用語(yǔ)規(guī)范、準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)、無(wú)歧義；內(nèi)容適應(yīng)國(guó)家和省的新政策，適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的新情況和新問(wèn)題。

(4)公眾參與。

在評(píng)估過(guò)程中通過(guò)召開座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)、實(shí)地調(diào)研等方式廣泛地征求公眾意見；評(píng)估條款中有規(guī)定公眾參與的內(nèi)容。

4.行政抽象命令后評(píng)估的程序。

(1)準(zhǔn)備階段。

應(yīng)包括制訂評(píng)估方案、前期資料搜集等方面的內(nèi)容。其中，評(píng)估方案中應(yīng)當(dāng)包括確定評(píng)估實(shí)施主體、確定領(lǐng)導(dǎo)小組、評(píng)估程序的啟動(dòng)時(shí)間、評(píng)估方法的選擇、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

(2)評(píng)估方案的實(shí)施。

行政抽象命令后評(píng)估程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是評(píng)估方案的實(shí)施，主要任務(wù)是利用多種手段和方法全面開展調(diào)查，收集評(píng)估信息，參照評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)信息進(jìn)行整理、篩選、分析和處理的過(guò)程。主要包括以下三個(gè)程序。

收集評(píng)估信息。后評(píng)估活動(dòng)主要就是針對(duì)收集到的信息展開，而信息的真實(shí)性與否對(duì)評(píng)估結(jié)果的客觀公正起著決定性的作用。常用的方法有以下幾種：“調(diào)查法，如開座談會(huì)、發(fā)放問(wèn)卷、個(gè)別走訪等；查閱資料法，如查閱行政機(jī)關(guān)工作記錄等；個(gè)案法，如典型分析。每種不同的方法有其特點(diǎn)和應(yīng)用范圍，運(yùn)用多種方法收集信息，最好是使用時(shí)互相配合，這樣可以確保所獲取信息的準(zhǔn)確性和廣泛性。”[4]

分析評(píng)估信息。這項(xiàng)工作是評(píng)估實(shí)施過(guò)程中最核心、最重要的階段，在收集信息的工作結(jié)束后，就要對(duì)信息進(jìn)行分析。此工作要求評(píng)估人員對(duì)信息進(jìn)行推理判斷、深加工時(shí)能綜合運(yùn)用對(duì)比分析法、系統(tǒng)分析法、成本效益分析等多種方法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，對(duì)文件實(shí)施效果存在普遍性問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)概論括，得出評(píng)估結(jié)論。

撰寫評(píng)估報(bào)告。評(píng)估報(bào)告是整個(gè)評(píng)估活動(dòng)的最終成果，是制定機(jī)關(guān)完善行政抽象命令的基本依據(jù)。評(píng)估報(bào)告至少應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：一是后評(píng)估的目標(biāo)與方法；二是對(duì)行政抽象命令中相關(guān)制度的具體評(píng)價(jià)；三是對(duì)行政抽象命令實(shí)施效果、執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)，以及實(shí)施中存在問(wèn)題及其成因的分析；四是對(duì)行政抽象命令的執(zhí)行、修改和廢除提出建議。撰寫評(píng)估報(bào)告時(shí)要力求全面、準(zhǔn)確，所提建議要有建設(shè)性和針對(duì)性，以便引起行政抽象命令者的足夠重視，進(jìn)而加快評(píng)估成果的轉(zhuǎn)化。

(3)回應(yīng)機(jī)制

后評(píng)估回應(yīng)是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)在接到評(píng)估報(bào)告后,對(duì)報(bào)告中指出的問(wèn)題或建議進(jìn)行認(rèn)真分析,然后確定通過(guò)什么樣的形式以及提出什么樣的回應(yīng)措施。主要應(yīng)包括評(píng)估報(bào)告的采納、對(duì)文件的完善、執(zhí)行機(jī)關(guān)的工作改進(jìn)等方面內(nèi)容。行政抽象命令機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行深入的分析，以確定文件的“立、改、廢”方案，并進(jìn)行相應(yīng)的后續(xù)工作，以期達(dá)到更有效評(píng)估的效果。[5]

[1]牛力維．公共視閾下的地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估初探[D]．西北大學(xué)，2009.

[2]王錫明．地方立法后評(píng)估程序研究[J]．人大研究，2011(10).

[3]王錫鋅. 公眾參與和行政過(guò)程 —一個(gè)理念和制度分析的框架[M]．北京:中國(guó)民主法制出版社,2007.

[4]李高協(xié)．甘肅省立法后評(píng)估的探索與思考[J]．人大研究，2010(9).

[5]汪全勝,陳光. 立法后評(píng)估結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制[J]．鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)，2011(1).

ClassNo.:D922.11DocumentMark：A

(責(zé)任編輯：蔡雪嵐)

InstitutionalizationofthePost-evaluationofAdministrativeAbstractCommand

Zhou Li1，Xu Lin2

(1.Yancheng Normal College,Yancheng, Jiangsu 224000，China；2.Tinghu Court, Tinghu District, Yancheng, Jiangsu 224000，China)

The enacting body of the administrative abstract command should focus on its implementation, and modify it when necessary, to meet the demands of economic and social development. However, actually, the enacting body often lacks sufficient understanding of whether it has achieved the expected effects after the administrative abstract command is issued due to the lack of the relative systems. Therefore, the application of post-evaluation system will make the enacting body to know about the implementation effect of the administrative abstract command, to improve the legality and effectiveness of the administrative abstract command, and to protect the lawful rights and interests of the administrative counterpart.

administrative abstract command；post-evaluation；evaluative criteria；evaluation procedure

周麗，碩士, 講師,鹽城師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)法政學(xué)院。研究方向：憲法與行政法。

徐林，鹽城市亭湖區(qū)人民法院。

1672-6758(2013)03-0076-2

D922.11

A