國際非政府組織在氣候變化條約體系中參與司法程序的建構(gòu)性思考

郝雅燁子

(武漢大學(xué)國際法研究所，湖北武漢 430072)

國際非政府組織在氣候變化條約體系中參與司法程序的建構(gòu)性思考

郝雅燁子

(武漢大學(xué)國際法研究所，湖北武漢 430072)

哥本哈根會議、坎昆會議和多哈會議，讓氣候變化條約體系未來的發(fā)展走向成為國際法研究的重點。在氣候變化條約體系中，國際非政府組織一直對其發(fā)展起著重要的推動作用。因此，應(yīng)當(dāng)鼓勵非政府組織以“法庭之友”的身份參與到國際司法機關(guān)的爭端解決程序中。

氣候變化條約;非政府組織;《奧胡斯公約》;法庭之友

自聯(lián)合國成立以來，國際非政府組織逐漸成為國際立法和司法過程中不可或缺的一部分。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)來自于多方面原因。首先，許多國際非政府組織掌握特定領(lǐng)域最為前沿的專業(yè)知識和信息，因而許多專業(yè)領(lǐng)域的國際條約的談判和締結(jié)就不可避免的需要借助一些非政府組織的力量。更重要的是，隨著國際法的主題從國家間共存向國際合作的發(fā)展，越來越多關(guān)系到全人類共同命運的問題進入了國際法規(guī)范的領(lǐng)域，而非政府組織作為公民社會的代表，自然迫切要求在關(guān)系到人類切身利益的問題上發(fā)出自己的聲音。

國際環(huán)境法尤其是氣候變化法無疑是國際法與非政府組織間互動最為活躍的領(lǐng)域之一。而哥本哈根會議、坎昆會議和多哈會議，更是讓氣候變化條約體系未來的發(fā)展走向成為國際法研究的重點。本文就國際非政府組織對氣候變化條約體系的推動和影響為出發(fā)點，從理論和實證角度檢視當(dāng)前的氣候變化條約乃至整個國際環(huán)境法領(lǐng)域在非政府組織地位問題上的缺陷和不足，最后結(jié)合目前已有的相關(guān)國際法實踐，對國際非政府組織在將來達成的氣候變化條約中參與司法程序進行建構(gòu)性的思考和展望。

一、氣候變化條約體系中國際非政府組織的尷尬地位

非政府組織對氣候變化條約體系的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，然而無論是從實踐上還是從理論上看，非政府組織在當(dāng)前的氣候變化條約體系中地位仍然十分尷尬。

首先，從最具代表性的幾個氣候變化條約的文本分析。雖然《框架公約》在第4條規(guī)定“鼓勵包括非政府組織在內(nèi)的最廣泛公眾參與”，但是參與的對象僅限于“提高與氣候變化有關(guān)的教育、培訓(xùn)和公眾認(rèn)知”。這就意味著，非政府組織只能在條約的“體制外”發(fā)揮影響力，而無法直接影響條約的締結(jié)和執(zhí)行，更不可能參與到條約的司法程序當(dāng)中。在《框架公約》的基礎(chǔ)上，《京都議定書》也并未細化包括非政府組織在內(nèi)的公眾參與的方式，而僅僅規(guī)定:締約國應(yīng)當(dāng)“在國家一級促進公眾意識和促進公眾獲得有關(guān)氣候變化的信息”。2007年的《巴里島路線圖》似乎對公眾參與給予了更多的重視，其在第一條C款中規(guī)定:鼓勵多邊機構(gòu)、公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域及公民社會，通過相互協(xié)助的行動和過程，支持全人類對氣候變化一致、共同的適應(yīng)。根據(jù)國際關(guān)系的傳統(tǒng)理論，社會組織被分為兩大類，即公共領(lǐng)域——國家、政府部門和私人領(lǐng)域——經(jīng)濟、市場部門，而公民社會便是新近崛起的“第三部門”，非政府組織正是公民社會的典型代表。因此，在《巴厘島路線圖》中似乎將國家與非政府組織作為了平等的行為主體，而非僅僅要求非政府組織配合、支持國家的行為;但是共同行動的目的則是空泛的“增強人類對氣候變化的適應(yīng)力”，這樣的模糊規(guī)定同樣沒有明晰非政府組織在氣候變化條約中的地位。實際上，以上的問題不僅僅體現(xiàn)在氣候變化條約中，非政府組織在整個國際環(huán)境法領(lǐng)域都面臨這樣的窘境——約文往往提到非政府組織的作用，但是對其地位卻態(tài)度模糊。

其次，從監(jiān)督條約實施的角度來看，雖然諸如綠色和平組織等許多國際非政府組織都致力于監(jiān)督各國履行氣候變化條約，但是目前的制度設(shè)計卻使得這些掌握第一手資料的非政府組織沒有法定途徑，正式參與到監(jiān)督條約實施的程序中來?！犊蚣芄s》和《京都議定書》規(guī)定了三個獨立的程序和規(guī)則來解決締約國不履行條約的問題，分別是:“深度專家審評”“多邊協(xié)商程序”以及“違法審查程序”。

其中“深度專家審評”是評價締約國是否履行其承諾的第一步。該步驟會對一個國家履行承諾的情況進行全面完整的評估。但是專家組必須由“《框架公約》締約方和在適當(dāng)情況下政府間組織提名的專家中遴選出的成員組成”。因此，在這一非政府組織最有可能參與，同時也能夠做出巨大貢獻的步驟中，并未給非政府組織留下任何進入的可能。“多邊協(xié)商程序”在締約方之間進行，自然不可能有非政府組織參加的余地。而在最后的“違法審查程序”中，專門建立的“合法性委員會”只有在收到“深度專家審評”的專家組以及締約方提出的“履行問題”后，才能啟動“違法審查程序”。因此，即便有非政府組織掌握了某個締約國不履行承諾的確鑿證據(jù)，也無法向“合法性委員會”提出“履行問題”，從而啟動“違法審查程序”。

二、對未來氣候變化條約中國際非政府組織參與司法程序的建構(gòu)性思考

將非政府組織的地位在氣候變化條約中進行規(guī)范，無疑將更大的發(fā)揮非政府組織不可替代的作用，從而使得氣候變化這一關(guān)系到全人類命運的問題真正由全人類來共同解決，同時非政府組織的活動也就有了更多的法律保障。因此，從目前的國際實踐，應(yīng)賦予非政府組織參與爭端解決等司法過程的權(quán)利。

公眾參與環(huán)境領(lǐng)域司法程序的權(quán)利最早由《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》賦予，該宣言的原則十規(guī)定:“環(huán)境問題最好在所有有關(guān)公民在有關(guān)一級的參加下加以處理。在國家一級，每個人應(yīng)有適當(dāng)?shù)耐緩将@得有關(guān)公共機構(gòu)掌握的環(huán)境問題的信息，其中包括關(guān)于他們的社區(qū)內(nèi)有害物質(zhì)和活動的信息，而且每個人應(yīng)有機會參加決策過程。各國應(yīng)廣泛地提供信息，從而促進和鼓勵公眾的了解和參與。應(yīng)提供采用司法和行政程序的有效途徑，其中包括賠償和補救措施?！薄秺W胡斯公約》將這一權(quán)利更加明確，同時賦予了非政府組織訴諸法律的權(quán)利。

對于非政府組織參與司法程序，首先，從《奧胡斯公約》的實踐情況看，非政府組織在公約體系內(nèi)已經(jīng)可以直接向“合法性委員會”提出針對締約國的申訴，并且已有申訴得到支持的先例;另一方面，如果從國際司法機關(guān)(比如國際法院)受理爭端的角度分析，非政府組織若想以自己的名義起訴還是相當(dāng)困難的。

《奧胡斯公約》為保障公眾參與的積極性和有效性，公約從信息獲取、參與決策及訴諸法律三個方面賦予了公眾參與權(quán)利，規(guī)定了國家所承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)。公約明確將非政府組織納入“公眾”范疇，規(guī)定“公眾”是指一個或多個自然人或法人，以及按照國家立法或?qū)嵺`，兼指這種自然人或法人的協(xié)會、組織或團體，“所涉公眾”指正在受或可能受環(huán)境決策影響或在環(huán)境決策中有自己利益的公眾，并指出倡導(dǎo)環(huán)境保護并符合本國法律之下任何相關(guān)要求的非政府組織應(yīng)視為有自己的利益。

《奧胡斯公約》生效以后，其“合法性委員會”受理的第一批五個案件全部是由非政府組織針對締約國違反公約的情形提出的，分別是:(1)“綠色援助”組織起訴哈薩克斯坦(違反《奧胡斯公約》第4條第1款、第7款;第6條第6款;第9條第1款);(2)“綠色援助”組織起訴哈薩克斯坦(違反《奧胡斯公約》第6條2—4款、6—8款;第9條第3款、第4款);(3)“Ecopravo－Lviv”組織起訴烏克蘭;(4)“潔凈空氣行動小組”組織起訴匈牙利;(5)“摩爾多瓦非政府組織“起訴土庫曼斯坦。更重要的是，以上五項來自非政府組織的申訴全都不同程度的獲得了“合法性委員會”的支持。

由此可見，《奧胡斯公約》規(guī)定的非政府組織訴諸法律的原則得到了很好的執(zhí)行。而非政府組織也充分利用了這一制度，在監(jiān)督締約國履行條約義務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。將這樣的制度借鑒到未來的氣候變化條約中既有其必要性，又有其可行性。首先，正如上文提到的一樣，目前氣候變化條約體系中執(zhí)行監(jiān)督機制的啟動只能來源于締約方政府或者專家小組專家提出的問題。而許多充分了解締約國履行情況的非政府組織即便掌握確鑿的證據(jù)，也無法提出申訴。如果借鑒《奧胡斯公約》的監(jiān)督機制，無疑將促使氣候變化條約的締約國更好的履行條約義務(wù)。其次，從《奧胡斯公約》已有44個締約國的現(xiàn)狀來看，這一國際實踐已經(jīng)具備相當(dāng)?shù)膹V泛性，即便在將來的氣候變化條約中賦予非政府組織訴諸法律的權(quán)利，也并不難被締約國所接受;此外，目前的氣候變化條約體系本身就具有同樣職能的“合法性委員會”，從機構(gòu)設(shè)置上看也并不存在很大的難度。

參與司法程序的另一個層次就是參與到國際司法機關(guān)的爭端解決程序中。由于這些司法機關(guān)中的一部分只能接受國家提出的申訴，而另一部分能夠接受私人主體提出申訴的司法機關(guān)往往要求原告或者申訴方是被告或者被申訴方行為的受害者。在這一問題上，歐洲人權(quán)法院已經(jīng)受理了多起案件，其態(tài)度也非常典型。例如，在綠色和平組織起訴德國的案件中，歐洲人權(quán)法院判決認(rèn)為:首先，綠色和平組織本身不能成為受害者，但是它可以代表組織成員提起訴訟;其次，環(huán)境威脅并不是現(xiàn)實發(fā)生的損害，而是將來可能造成的，因此有極大的不確定性，無法從司法上判斷受害的程度。最終綠色和平組織的起訴被駁回。由此可見，即便非政府組織能夠成為適格原告，但由于其訴求屬于環(huán)境領(lǐng)域的特殊性質(zhì)，也很難獲得支持。

那么在國際司法機關(guān)的平臺上，非政府組織如何更好的發(fā)揮作用呢?筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)鼓勵非政府組織以“法庭之友”的身份參與到國際司法機關(guān)的爭端解決程序中。雖然國際法院規(guī)約第66條第2款之規(guī)定:“書記官長并應(yīng)以特別且直接之方法通知法院所認(rèn)為對于咨詢問題能供給情報之有權(quán)在法院出庭之任何國家、或能供給情報之國際團體，聲明法院于院長所定之期限內(nèi)準(zhǔn)備接受關(guān)于該問題之書面陳述，或準(zhǔn)備于本案公開審訊時聽取口頭陳述”，可見國際法院并不接受非政府組織作為“法庭之友”;但是仍然有其他很多國際司法機關(guān)對非政府組織持開放態(tài)度。尤其是環(huán)保類的非政府組織，在提供專業(yè)的“法庭之友”意見方面具有不可比擬的優(yōu)勢。

目前歐洲法院、歐洲人權(quán)法院、美洲人權(quán)法院等國際司法機關(guān)都接受非政府組織作為“法庭之友”。因此，建議在今后的氣候變化條約中，應(yīng)當(dāng)鼓勵非政府組織在爭端解決程序中充當(dāng)“法庭之友”，這樣更有利于氣候變化條約體系爭端解決機制的完善。

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1003－4145［2013］專輯－0069－02

(責(zé)任編輯:宋緒芬)