山西省礦區(qū)土地復(fù)墾與生態(tài)重建現(xiàn)狀及發(fā)展對策

盧朝東，李建華，靳東升，郜春花

（山西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)環(huán)境與資源研究所，山西省土壤環(huán)境與養(yǎng)分資源重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，山西太原030006）

山西省礦產(chǎn)資源豐富，煤炭資源探明儲(chǔ)量占全國的1/3，達(dá)8 700億t。新中國成立60多年來，山西省總采煤量約120億t。省際外調(diào)煤炭占全國總量的80%，供應(yīng)出口占全國出口量的74%[1-2]。山西省煤炭行業(yè)在保障全國能源供應(yīng)、促進(jìn)山西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也造成了環(huán)境污染，生態(tài)破壞嚴(yán)重。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，到目前為止，山西因采煤形成的采空區(qū)約2萬km2，相當(dāng)于山西國土面積的1/8，塌陷、破壞和煤矸石、尾礦等壓占的土地面積達(dá)到75.6萬hm2，其中，約40%為耕地[3]。此外，山西在挖煤、煉焦、發(fā)電等過程中伴隨著巨大的環(huán)境損耗，據(jù)《2001—2002年山西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展藍(lán)皮書》[4]統(tǒng)計(jì)測算，1981—2000年，山西的環(huán)境損耗費(fèi)用每年高達(dá)49億元，20 a間共計(jì)980億元。而與這些破壞不相符的是全省的土地復(fù)墾率偏低，只有2%左右。因此，針對土地復(fù)墾中存在的問題，根據(jù)山西省情，開展對礦區(qū)土地復(fù)墾問題的研究和探討，實(shí)施土地復(fù)墾與生態(tài)重建戰(zhàn)略是非常必要的。

土地復(fù)墾與生態(tài)重建有著非常密切的關(guān)系，礦區(qū)生態(tài)重建涵蓋著土地復(fù)墾的內(nèi)容，其解決的不僅是土地問題，也是環(huán)境問題，既要恢復(fù)土地資源，又要重建生態(tài)平衡，對礦區(qū)影響生態(tài)環(huán)境的各要素都要進(jìn)行改良[5-7]。因此，煤礦區(qū)的生態(tài)恢復(fù)和重建已成為山西省農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)以及區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展所面臨的緊迫任務(wù)。

1 山西省礦區(qū)土地復(fù)墾與生態(tài)重建的現(xiàn)狀

1.1 山西省礦區(qū)土地復(fù)墾與生態(tài)重建工作的相關(guān)政策

我國的土地復(fù)墾工作從20世紀(jì)50年代末開始實(shí)施，當(dāng)時(shí)由于礦區(qū)土地緊張，一些礦區(qū)自發(fā)地開展了一些技術(shù)粗放、規(guī)模不一的土地復(fù)墾工作。由于缺乏指導(dǎo)土地復(fù)墾工作的專項(xiàng)立法和鼓勵(lì)企業(yè)復(fù)墾的優(yōu)惠政策，以及暢通的復(fù)墾經(jīng)費(fèi)渠道，導(dǎo)致復(fù)墾工作緩慢，截至20世紀(jì)80年代中期，全國進(jìn)行復(fù)墾工作的礦山企業(yè)不足1%，土地復(fù)墾率不足1%。1988年，國務(wù)院頒布實(shí)施了《土地復(fù)墾規(guī)定》，實(shí)行“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則；1997年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》實(shí)施；1998年頒布了《土地管理法》，指出“因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)復(fù)墾；并指出沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。復(fù)墾后的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，自此，開始了由國家投資的開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目。2006年國家發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知》，指出應(yīng)該加強(qiáng)土地復(fù)墾的前期管理工作；2009年政府頒布實(shí)施了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，明確指出：“采礦權(quán)申請人在申請辦理采礦許可證時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的國土資源行政主管部門批準(zhǔn)”。此外，在《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》及《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008—2015年）》等中，都明確提出了對礦區(qū)土地復(fù)墾與生態(tài)重建的要求。

山西是煤炭大省，各級(jí)政府也特別重視煤礦區(qū)環(huán)境治理和修復(fù)，并給予了極大的關(guān)注，先后制訂了一系列的法規(guī)條例，其數(shù)量之多，在國內(nèi)眾多煤炭生產(chǎn)省份中位居前列。1995年山西省人民政府第7次常務(wù)會(huì)議通過了《山西省土地復(fù)墾實(shí)施辦法》，并且頒布了《山西省土地復(fù)墾費(fèi)征收、使用和管理辦法》，1998年山西省第九屆人大常委會(huì)第5次會(huì)議通過了《山西省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》，2000年山西省第九屆人大常委會(huì)第18次會(huì)議通過了《山西省地質(zhì)災(zāi)害防治條例》，2007年3月10日山西省政府第97次常務(wù)會(huì)議通過了《山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金征收管理辦法》，在政策法規(guī)層面推動(dòng)了山西省煤炭開采和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的建立。2007年10月《山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金分成入庫與使用管理實(shí)施辦法（試行）》印發(fā)，詳細(xì)說明了基金的分成與入庫、使用及監(jiān)督管理辦法，同年出臺(tái)了《山西省礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金提取使用管理辦法（試行）》，正式向煤炭生產(chǎn)企業(yè)征收礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金，這一舉措為當(dāng)?shù)氐V區(qū)開展生態(tài)環(huán)境、水資源保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害防治和環(huán)境治理等工作提供了強(qiáng)有力的保障。

1.2 山西省公民的環(huán)保意識(shí)和企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感增強(qiáng)

在國家政策和法規(guī)的指導(dǎo)下，山西省政府、學(xué)者們都高度重視礦區(qū)土地復(fù)墾與生態(tài)重建問題。從2004年6月開始，歷經(jīng)5 a，山西省土地管理局完成了在全國尚屬首例的分析報(bào)告編制——山西省礦區(qū)土地破壞狀況調(diào)查分析及復(fù)墾規(guī)劃。2005年起，歷時(shí)2 a，山西省政府開展了對9大國有煤礦采煤沉陷區(qū)綜合治理工程。2006年，山西省科技廳啟動(dòng)了重大科技攻關(guān)項(xiàng)目“山西省礦區(qū)土地沉陷防治、復(fù)墾與生態(tài)重建研究”，探索不同開采方式對土地沉陷的影響規(guī)律，研制并開發(fā)出了礦區(qū)土地復(fù)墾和生態(tài)重建信息系統(tǒng)。這一系列工程的開展有效地增強(qiáng)了企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感及公民的環(huán)保意識(shí)。礦山經(jīng)營者及礦區(qū)百姓開始主動(dòng)進(jìn)行礦區(qū)土地復(fù)墾與生態(tài)重建工作?，F(xiàn)絕大多數(shù)礦山企業(yè)都能在政府的號(hào)召下，按時(shí)定量地提交相應(yīng)的基金和保證金。2007—2010年，山西省已累計(jì)征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金約470億元，這些資金主要用于解決諸如生態(tài)環(huán)境治理、資源型城市轉(zhuǎn)型、重點(diǎn)接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及因采煤引起的其他社會(huì)性問題等企業(yè)自身難以應(yīng)對的跨區(qū)域的重大問題[8]?？傊谕恋貜?fù)墾工作中，近幾年山西省政府各相關(guān)部門（國土、環(huán)保、城建、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等）、土地復(fù)墾義務(wù)人、土地使用權(quán)人、土地所有權(quán)人、土地復(fù)墾專家及相關(guān)權(quán)益人等的參與意識(shí)與合作意識(shí)極大增強(qiáng)，這是具體土地復(fù)墾項(xiàng)目能夠有效實(shí)施的前提條件。

1.3 山西省礦區(qū)土地復(fù)墾與生態(tài)重建迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇

全世界人民對環(huán)保的重視以及我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，促進(jìn)了山西省土地復(fù)墾工作的順利開展。國家在土地復(fù)墾與重建工作中積累了大量、可供借鑒的行政、法律、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)等方面的寶貴經(jīng)驗(yàn)。再加上國家對于“山西省煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)”的大力支持，山西土地復(fù)墾工作面臨著前所未有的發(fā)展機(jī)遇。2006年，由溫家寶總理主持的國務(wù)院第133次常務(wù)會(huì)議上，專題研究了山西煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)問題，并正式提出了把山西能源基地建設(shè)基金調(diào)整為煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，明確建立了煤炭開采綜合補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制。2010年12月13日經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)改委正式批復(fù)山西省成為國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。這些都將為成為“新特區(qū)”的山西解決因采煤造成的生態(tài)環(huán)境破壞、資源型城市轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展等問題開辟新前景。

2 山西省礦區(qū)土地復(fù)墾與生態(tài)重建的建議與對策

2.1 政府應(yīng)繼續(xù)完善現(xiàn)行的法律法規(guī)制度，提高其可操作性

雖然國家和省政府以文件的形式強(qiáng)化了土地復(fù)墾管理工作，但土地復(fù)墾工作是一項(xiàng)需要多部門聯(lián)動(dòng)的綜合工程，依據(jù)土地復(fù)墾的經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)可行的土地復(fù)墾保障措施的制定是土地復(fù)墾工作順利實(shí)施的有力保證。（1）應(yīng)借鑒美國等土地復(fù)墾工作開展較早國家的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行年度環(huán)境執(zhí)行報(bào)告書、礦山監(jiān)察員巡回檢查制度及礦區(qū)土地復(fù)墾保證金配套制度，同時(shí)加大對重點(diǎn)礦區(qū)環(huán)保執(zhí)法與監(jiān)督力度。（2）運(yùn)用法律手段和現(xiàn)代科技手段，由環(huán)保部門在全省重點(diǎn)礦區(qū)設(shè)立生態(tài)與環(huán)境因子動(dòng)態(tài)監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)，定期發(fā)布監(jiān)測數(shù)據(jù)以及生態(tài)重建與環(huán)境污染綜合治理進(jìn)展情況，督促礦區(qū)依法履行“誰污染、誰治理、誰受益”的責(zé)任和義務(wù)，以此作為評(píng)價(jià)地方政府政績和企業(yè)效益的主要依據(jù)。（3）對于煤炭可持續(xù)發(fā)展基金和礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金2大資金，在其使用、投向和管理上，應(yīng)該進(jìn)一步完善各種資金使用的具體辦法、資金投向以及預(yù)算定額的標(biāo)準(zhǔn)等，明確不同資金的功能定位，實(shí)行分類管理，避免重復(fù)投入和煤礦收繳的有關(guān)資金用于與煤無關(guān)的區(qū)域使用。各項(xiàng)規(guī)章制度、政策在制定過程時(shí)要考慮到相互之間的協(xié)調(diào)性，要明確各部門之間的職責(zé)，防止多部門扯皮現(xiàn)象的發(fā)生[9-10]。

2.2 應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)科研工作力度，提高復(fù)墾效率

山西省煤炭開采大都處于黃土溝壑和丘陵山區(qū)，其采煤沉陷往往具有獨(dú)特的損傷特點(diǎn)，因此，在借鑒平原地區(qū)礦山損害預(yù)計(jì)方法的基礎(chǔ)上，亟待研發(fā)山區(qū)型礦區(qū)采煤沉陷的損害預(yù)計(jì)方法，開發(fā)適宜山西地貌和氣候特點(diǎn)以及山西采煤沉陷損傷規(guī)律的土地復(fù)墾與生態(tài)重建技術(shù)，以及構(gòu)建山西省采煤沉陷地復(fù)墾技術(shù)模式；還要針對山西煤矸石存量巨大的問題，加強(qiáng)提高煤矸石綜合利用率的研發(fā)工作[11-12]。

2.3 科學(xué)編制土地復(fù)墾規(guī)劃，統(tǒng)籌用地整合

土地復(fù)墾規(guī)劃設(shè)計(jì)需要由資質(zhì)條件完備的單位開展規(guī)劃編制，以確保復(fù)墾規(guī)劃的合理性與專業(yè)性。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步重視的工作為：（1）探索采礦用地土地復(fù)墾補(bǔ)償機(jī)制，加大耕地保護(hù)力度，創(chuàng)新計(jì)劃用地模式的管理，促進(jìn)礦業(yè)存量土地的整合與利用；（2）積極開展露天采礦用地的改革與試點(diǎn)工作，建立新型的采礦用地供地方式；（3）大力開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，開拓礦業(yè)用地與城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合的路子；（4）創(chuàng)新礦山旅游產(chǎn)品的開發(fā)與開展礦山旅游資源的保護(hù)與評(píng)估。在開發(fā)修建礦山公園時(shí)，要根據(jù)礦山類型、教育意義和科普價(jià)值的差異以及交通、基礎(chǔ)設(shè)施條件的不同，對礦山旅游資源開展全面規(guī)劃、評(píng)估，進(jìn)行有選擇、有重點(diǎn)的開發(fā)與建設(shè)。

2.4 加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

目前，山西省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，首先要在延伸以煤為主，電、化、鋁、建材等并舉的黑色產(chǎn)業(yè)鏈的同時(shí)，積極開展種養(yǎng)殖一體化發(fā)展的礦區(qū)綠色生態(tài)重建。利用復(fù)墾區(qū)的土地資源特點(diǎn)，因地制宜地進(jìn)行中藥材、苗圃基地、飼料種植基地的建設(shè)，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)復(fù)墾土地農(nóng)副產(chǎn)品深加工鏈的延伸，通過科技創(chuàng)新不斷提升農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)產(chǎn)值、農(nóng)技值、農(nóng)市值、農(nóng)經(jīng)值。此外，還要加強(qiáng)對礦區(qū)周邊環(huán)境的調(diào)查研究，根據(jù)地理環(huán)境的特點(diǎn)，調(diào)整復(fù)墾計(jì)劃和方案，以實(shí)現(xiàn)復(fù)墾區(qū)生態(tài)良好、農(nóng)業(yè)發(fā)展和群眾生活幸福的主要目標(biāo)[13-14]。

3 結(jié)語

山西作為煤炭大省，煤炭開采對土地及環(huán)境的破壞已經(jīng)成為國內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)。山西省科技廳于“十一五”期間啟動(dòng)了由山西省農(nóng)科院農(nóng)業(yè)環(huán)境與資源研究所主持的重大攻關(guān)專項(xiàng)“山西省礦區(qū)土地沉陷防治、復(fù)墾與生態(tài)重建”，并取得了階段性的研究成果：在全省建立了2個(gè)觀測站、8個(gè)試驗(yàn)點(diǎn)、12個(gè)示范基地，建立了地表沉陷預(yù)測預(yù)報(bào)模型，集成了礦區(qū)復(fù)墾和快速培肥技術(shù)體系和煤矸石山綠化造林的實(shí)用技術(shù)模式，研制并開發(fā)了沉陷土地快速培肥微生物菌劑和生土熟化專用肥料，建立了礦區(qū)土地復(fù)墾數(shù)據(jù)庫以及基于3S技術(shù)與地面核查相結(jié)合的礦區(qū)土地復(fù)墾和生態(tài)重建信息系統(tǒng)，為山西省礦區(qū)復(fù)墾工作提供了理論依據(jù)和技術(shù)支撐。但目前礦區(qū)復(fù)墾工作仍存在許多亟待解決的難題。山西省應(yīng)該借助成為“國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的有利時(shí)機(jī)，加大對土地復(fù)墾與生態(tài)重建的引導(dǎo)和支持，處理好資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的關(guān)系，進(jìn)一步開拓出一條煤炭開采與環(huán)境保護(hù)及社會(huì)和諧相互協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展道路。

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