傳統(tǒng)藥品監(jiān)管模式將面臨新制度的挑戰(zhàn)業(yè)內(nèi)權(quán)威人士談藥品上市許可人（MAH）制度

□本刊記者 陳廣晶 高軍 侯玉嶺

國務(wù)院副總理汪洋5 月6 日在視察國家食品藥品監(jiān)督管理總局時要求要把加強食品藥品監(jiān)管制度設(shè)計作為工作的重要任務(wù)。要通過制度設(shè)計，調(diào)動全社會都來關(guān)心食品藥品安全的積極性，用制度設(shè)計杠桿撬動食品藥品安全社會共治局面。我國的藥品GMP 認證制度自2004 年強制執(zhí)行以來，制藥企業(yè)的生產(chǎn)質(zhì)量管理水平總體上發(fā)生質(zhì)的飛躍，然而企業(yè)設(shè)備閑置率高、產(chǎn)能過剩卻資金不足等問題，尤其是GMP 生產(chǎn)線大量閑置與藥品生產(chǎn)低水平重復(fù)建設(shè)卻并未因生產(chǎn)許可證準入門檻提高而得到解決。此外，創(chuàng)新動力不足、創(chuàng)新質(zhì)量得不到保障等問題也制約著中國醫(yī)藥市場發(fā)展。這些問題的根源何在？如何合理解決？日前本刊記者采訪了一些從事藥品生產(chǎn)、監(jiān)管以及藥事管理研究的業(yè)內(nèi)人士，他們普遍認為生產(chǎn)許可與上市許可“捆綁”的管理模式是造成這些問題的主要原因，國際通行的藥品上市許可人（MAH）制度亟待在中國建立,傳統(tǒng)的藥品監(jiān)管模式將面臨新制度的挑戰(zhàn)。

MAH 制度使權(quán)責(zé)更加清晰

藥品上市許可人（MAH）制度是制藥發(fā)達國家早已實行的一項制度。在歐美國家沒有強制的生產(chǎn)許可制度，其藥品的上市是通過對藥品擁有人的上市許可來完成的。亞洲的日本和我國相似，起初也實行的是生產(chǎn)許可制度，后引入了上市許可制度。藥品上市許可持有人和生產(chǎn)許可持有人既可以是同一主體，也可以是兩個獨立主體，除了生產(chǎn)企業(yè)以外，藥品研發(fā)機構(gòu)或經(jīng)營企業(yè)，甚至自然人，都可以提交藥品上市許可申請，獲得上市許可后成為MAH，享有該藥品的所有權(quán)。在MAH 制度下，上市藥品的所有權(quán)與生產(chǎn)權(quán)可以分離，MAH 持有新藥時不一定轉(zhuǎn)讓，可以通過委托生產(chǎn)或以其他形式合作生產(chǎn)。

曾參與組織該制度研究課題的原國家食品藥品監(jiān)督管理局藥品注冊司司長、現(xiàn)國家藥典委員會秘書長張偉介紹說，歐美日等制藥發(fā)達國家有較成熟的市場經(jīng)濟體系和環(huán)境、先進科學(xué)的cGMP 以及完善的企業(yè)誠信體系，這些都使MAH制度得以建立并推行順暢。但是中國的經(jīng)濟和社會發(fā)展情況與之有很大不同，因而不能照搬照抄。目前日本實施的生產(chǎn)許可與上市許可并存的模式可能更適合中國的國情。

張偉為記者模擬了中國實行上市許可制度的路徑，他說，理論上，任何符合GMP（Good Manufacture Practice）、GVP（Good Vigilance Practice） 的 要求，即有能力對其產(chǎn)品進行質(zhì)量控制和確保其上市后的質(zhì)量安全的組織或法人都有資格申請MAH（當然也包括藥品生產(chǎn)企業(yè)即取得生產(chǎn)許可的法人），經(jīng)過藥監(jiān)部門資質(zhì)審查和現(xiàn)場檢查，符合要求者便可成為MAH，即可以通過合同委托等途徑生產(chǎn)或經(jīng)營藥品。藥品上市許可人（MAH），其擁有批準文號的藥品既可以是自己研發(fā)的，也可以是轉(zhuǎn)讓來的。而該藥品真正上市則必須在具有生產(chǎn)許可的企業(yè)或車間生產(chǎn)，當然，上市許可人所持文號可以在自己的車間生產(chǎn)，也可委托其他的生產(chǎn)車間生產(chǎn)。

MAH 對藥品安全負全責(zé)，承擔(dān)藥品質(zhì)量保證、不良反應(yīng)報告、藥品供應(yīng)鏈追蹤、不合格產(chǎn)品召回等責(zé)任，當出現(xiàn)藥品質(zhì)量損害事件的時候，要承擔(dān)賠償責(zé)任；生產(chǎn)許可人則只需按照委托合同相關(guān)條款規(guī)定的產(chǎn)品質(zhì)量保障責(zé)任對MAH 負責(zé)。在MAH 制度下，藥品生產(chǎn)、經(jīng)營全過程中的權(quán)責(zé)都更加清晰。

MAH 制度可促進資源合理配置

目前我國有6000多家藥品生產(chǎn)企業(yè)，其中很多企業(yè)屬于“小而全”，品種不多，但基本所有劑型都在生產(chǎn)，生產(chǎn)能力總體過剩、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象突出。

張偉認為，這與現(xiàn)行的藥品生產(chǎn)許可與上市許可“捆綁”的管理模式無不有著直接的關(guān)系。他說，我國對藥品上市實行的是上市許可與生產(chǎn)許可“捆綁”的管理模式，即藥品批準文號只能頒發(fā)給具有《藥品生產(chǎn)許可證》的生產(chǎn)企業(yè)，藥品生產(chǎn)批準文號與生產(chǎn)企業(yè)“捆綁”管理，也就是說，藥品生產(chǎn)批準文號不能單獨頒發(fā)給沒有生產(chǎn)許可的自然人，而一般情況下，生產(chǎn)許可企業(yè)也不能自由轉(zhuǎn)讓其上市許可，即批準文號。一個藥品生產(chǎn)企業(yè)如要收購一個上市許可（批準文號）只能通過收購企業(yè)或車間等途徑實現(xiàn)。而在特殊情況（如本輪GMP 未通過的企業(yè)）下允許轉(zhuǎn)讓上市許可時，接收一方也必須有該藥品的生產(chǎn)能力，即對應(yīng)的符合GMP 要求的廠房及生產(chǎn)線等。舉例說，一個企業(yè)要收購某大輸液文號，如果該企業(yè)沒有符合生產(chǎn)這種制劑的生產(chǎn)線、車間、廠房，則必須新建才行。

在這種管理模式下，生產(chǎn)企業(yè)如果要擴展業(yè)務(wù)，生產(chǎn)新劑型，無論行業(yè)內(nèi)有多少這一品種的批準文號、生產(chǎn)線是閑置的，也必須重新建生產(chǎn)線，重新通過GMP 認證，重新申請批準文號。這就造成了某一劑型的生產(chǎn)線一邊已經(jīng)有很多閑置了，一邊其他企業(yè)還在新建的現(xiàn)象。這種生產(chǎn)許可與上市許可“捆綁”的管理模式，將藥品批準文號與生產(chǎn)企業(yè)束縛在一起，使批準文號無法在企業(yè)間自由流通，不能有效整合生產(chǎn)資源，也將繼續(xù)擴大藥品生產(chǎn)低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩等問題。

張偉說，推行MAH 制度是解決這些問題的良方。仍以大輸液為例，在MAH 制度下，如果有企業(yè)想收購它就不需要再新建廠房，而只需具有上市資格即只需獲得某一制劑的批準文號即可。目前國家政策鼓勵藥品生產(chǎn)企業(yè)兼并重組、產(chǎn)業(yè)提高集中度，但現(xiàn)行藥品注冊法規(guī)及監(jiān)管制度都一定程度上存在著障礙。上市許可與生產(chǎn)許可分開后，有實力的醫(yī)藥集團可以將其擁有的批準文號，按照實際需要在旗下子公司之間靈活調(diào)整，從而保證已有資源的合理利用。

對此很多業(yè)內(nèi)人士表示贊同。華潤雙鶴藥業(yè)副總裁張宇稱藥品MAH 制度的積極作用毋庸置疑，他說，對于華潤這樣的大型企業(yè)在收購藥品批準文號時根本沒有必要收購其車間廠房（因收購后需大規(guī)模改造）完全可以在自己旗下生產(chǎn)企業(yè)或車間安排生產(chǎn)，從而大量地節(jié)約土地、生產(chǎn)成本等。另一位業(yè)內(nèi)資深人士則認為，MAH 制度將給那些希望停產(chǎn)退市企業(yè)帶來福音。他說，依照現(xiàn)行法律，一些經(jīng)營現(xiàn)狀一般的企業(yè)就只能半死不活地維持生產(chǎn)，而在MAH制度下，這些企業(yè)就可以將批準文號轉(zhuǎn)讓出去，再將資金轉(zhuǎn)投到其他領(lǐng)域發(fā)展。這位資深人士還認為，MAH 制度對其他行業(yè)的資金進入藥品領(lǐng)域也有促進作用并更利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。它可以使藥品流通領(lǐng)域及其他行業(yè)的佼佼者，更合法地參與到生產(chǎn)領(lǐng)域。按照現(xiàn)在的制度，其他行業(yè)的大公司大集團如果想進入醫(yī)藥制造業(yè)，就必須有自己的廠房和生產(chǎn)設(shè)備，投資大、風(fēng)險高，難以實現(xiàn)。MAH 制度建立后，相關(guān)大型集團、法人等只要擁有藥品專利文件或新藥證書通過獲得MAH，或通過購買上市許可（批準文號）即可進入藥品領(lǐng)域，不必大興土木建廠、認證，有利于更多資金進入醫(yī)藥行業(yè)，刺激行業(yè)發(fā)展。

MAH 制度有利于鼓勵創(chuàng)新

MAH 制度還將激勵新藥研發(fā)的自主創(chuàng)新。采訪中，張偉告訴記者，在現(xiàn)行制度下，研究機構(gòu)或個人無法直接獲得研發(fā)成果的批準文號，必須通過建廠或者轉(zhuǎn)讓等方法才能使產(chǎn)品獲得上市許可。而實際上研發(fā)一方將技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，藥品上市后的收益就隨之轉(zhuǎn)移到藥品生產(chǎn)企業(yè)，研發(fā)者基本享受不到市場權(quán)益。這對新藥研發(fā)者很不公平。而生產(chǎn)許可人要研發(fā)新藥同樣需要不斷地圈地、建廠、認證，從而力不從心。

基于這些原因，我國制藥企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性始終不高。從數(shù)據(jù)上看，我國醫(yī)藥制造業(yè)的R&D 投入強度已由1993 年的0.49%增至2009 年的1.7%，表明企業(yè)對技術(shù)創(chuàng)新的重視程度不斷提升，但仍與發(fā)達國家相去甚遠，據(jù)2010年中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計年鑒記載，發(fā)達國家的研發(fā)強度平均在20%左右。同時，1999 ～2008 年間，我國藥品研發(fā)效率均值僅有0.5290。據(jù)另一項調(diào)查顯示，2001 ～2009 年間，我國新產(chǎn)品銷售額占同年產(chǎn)業(yè)總銷售收入的百分比平均在11%左右，最高值不足20%（為2009 年17.52%）。

張偉說，目前我國的“新產(chǎn)品”多為超過專利保護期的仿制藥。制藥行業(yè)仍存在低水平重復(fù)申報和生產(chǎn)的現(xiàn)象，而許多中小企業(yè)由于資金及市場開拓能力缺乏，寧愿生產(chǎn)老品種而不愿嘗試新藥，研發(fā)動力更加不足。

建立MAH 制度將逐步改變目前這種現(xiàn)狀，至少藥品研發(fā)或投資機構(gòu)可以集中資金和資源專注藥品研發(fā)，并通過取得MAH 資質(zhì)進行委托生產(chǎn)藥品，從而獲得市場效益，這對有效調(diào)動行業(yè)和社會新藥研發(fā)的積極性，激勵制藥行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新有重要意義。

建立MAH 時機已經(jīng)成熟

近幾年，中國藥科大學(xué)商學(xué)院邵蓉教授團隊與RDPAC 開展了題為《建立我國藥品上市許可人制度》的研究項目。研究報告對MAH 制度的影響、風(fēng)險評估及實施路徑做出了詳細分析。并希望應(yīng)借我國即將修訂《藥品管理法》之際，加快研究和建立藥品MAH 制度，從而為我國藥品結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級全面轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)質(zhì)的飛躍打下良好的法律基礎(chǔ)。遺憾的是當前這種呼吁的聲音及其呼應(yīng)是微弱和蒼白無力的，或者說這種制度變革的動力缺乏、緊迫感不強，沒有引起醫(yī)藥行業(yè)及監(jiān)管者的足夠重視。

張偉認為，MAH 制度是與現(xiàn)行制度有很大區(qū)別的一個管理體系，對中國制藥行業(yè)可以說是一場制度革命。制度的實施將使醫(yī)藥制造業(yè)重新洗牌，對醫(yī)藥行業(yè)的資源整合、兼并重組將有巨大的推動作用。目前我國的GMP 認證檢查制度基本建立，社會誠信體系也在逐漸建立，而且現(xiàn)在正處于改革轉(zhuǎn)型的時期，藥品監(jiān)管制度“革命”的條件和時機已趨向成熟，應(yīng)當將建立藥品上市準入制度提上日程。

要進行制度設(shè)計還有許多工作要做。首先要明確的是MAH 的資格，即什么樣的組織或個人有資格獲得藥品上市許可證。一般來講，MAH 必須滿足兩個基本的要求，一是有雄厚的資本做后盾，能夠承擔(dān)藥害事件的賠付等責(zé)任；二是必須對藥品的供應(yīng)鏈具有追蹤能力，對生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險具有管控能力。在實際操作中，自然人很難達到這兩個要求，所以，在我國具有MAH 資格的應(yīng)該是資金雄厚的企業(yè)或財團，具體的標準有待于進一步的研究探討。

其次需要規(guī)范市場行為。張偉說，契約合同是MAH 制度中重要的環(huán)節(jié)，MAH 委托生產(chǎn)企業(yè)來生產(chǎn)藥品、委托經(jīng)營企業(yè)銷售產(chǎn)品、委托保險公司承擔(dān)損害賠償……這些委托關(guān)系中的權(quán)責(zé)問題均應(yīng)通過合同等手段來約束。當然，目前國內(nèi)的合同簽訂與管理還有很多不規(guī)范的地方，如何建立一個規(guī)范的委托合同范本也是一個重要問題，但這方面并不存在法律障礙。