網(wǎng)絡(luò)治理視域下社會(huì)組織介入城市低保運(yùn)作模式的路徑研究

劉艷麗 胡旭昌

(濟(jì)南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022)

黨的十八大強(qiáng)調(diào)“要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”①李后強(qiáng)、黃進(jìn)：《構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系》，人民網(wǎng)http://theory.people.com.cn/n/2012/1119/c49154-19622080.htm，2012年11月19日。。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展，社會(huì)組織的發(fā)展空間逐步擴(kuò)大，功能和地位日益受到重視。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，全國(guó)共有社會(huì)組織46.2萬(wàn)個(gè)②民政部:《2011年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,民政部門戶網(wǎng)站http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201210/20121000362598.shtml.。各類社會(huì)組織已遍布城鄉(xiāng)，涉及社會(huì)生活的方方面面，分布在行業(yè)中介、教育、科技、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)保、社區(qū)、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)等諸多領(lǐng)域，成為頗具規(guī)模的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)力量③本刊評(píng)論員：《欣欣向榮十年路——中國(guó)社會(huì)組織改革創(chuàng)新發(fā)展述評(píng)》，《社團(tuán)管理研究》2012年第11期。。雖然社會(huì)組織有了長(zhǎng)足發(fā)展，但在社會(huì)管理領(lǐng)域，其功能作用的發(fā)揮并不盡人意。以城市社會(huì)救助領(lǐng)域?yàn)槔?，除了慈善救助中有社?huì)組織的身影外，在以低保為核心的其他專業(yè)救助領(lǐng)域無(wú)論是管理環(huán)節(jié)還是服務(wù)環(huán)節(jié)，都以政府為當(dāng)然的責(zé)任主體，很少看到社會(huì)組織的有效介入。與此同時(shí)，隨著公眾對(duì)社會(huì)救助工作質(zhì)量要求的提高，低保工作單靠政府一己之力已很難解決所有問(wèn)題。因此如何充分發(fā)揮社會(huì)組織在城市低保中的功能作用，成為值得研究的問(wèn)題。

一、網(wǎng)絡(luò)治理理論與社會(huì)組織的功能

(一)網(wǎng)絡(luò)治理理論

20世紀(jì)90年代以來(lái)，治理概念被廣泛地應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，其理論體系主要有三種研究途徑：“政府管理”途徑、“公民社會(huì)”途徑及在“網(wǎng)絡(luò)管理”框架內(nèi)整合前兩者的“合作網(wǎng)絡(luò)”途徑。從網(wǎng)絡(luò)治理理論角度看，“治理是政府與社會(huì)力量通過(guò)面對(duì)面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”，網(wǎng)絡(luò)治理是政府部門和非政府部門等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程，在網(wǎng)絡(luò)中政府與其他主體是平等的關(guān)系，需要通過(guò)對(duì)話建立伙伴關(guān)系和借助其他主體的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)依靠自身無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),并且網(wǎng)絡(luò)治理很多情況下不是自發(fā)生成，而是政府部門主動(dòng)建構(gòu)的結(jié)果④陳振明：《公共管理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第78-81頁(yè)。。

該理論產(chǎn)生的主要背景是：20世紀(jì)70年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍受到石油危機(jī)的影響，波及了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域。面對(duì)福利國(guó)家出現(xiàn)的政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重、效率低下、公民福利依賴、對(duì)民間自助行動(dòng)抑制等副作用，以及發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展危機(jī)和全球范圍內(nèi)的環(huán)境危機(jī)，人們開始認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)失靈未必都能通過(guò)政府來(lái)彌補(bǔ)，政府也存在失靈現(xiàn)象，現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要“第三部門”的介入。部分西方學(xué)者認(rèn)為，政府應(yīng)該放棄對(duì)社會(huì)事務(wù)大包大攬的做法，突破傳統(tǒng)的國(guó)家與社會(huì)二元模式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)、政府與非政府組織、公共部門與社會(huì)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、公民相互交流、合作與協(xié)調(diào)的共同治理、共同決策、共同管理模式[注]郁建興、周?。骸墩摦?dāng)代資本主義國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002年第6期。。英國(guó)等福利國(guó)家也以第三條道路為理論指導(dǎo)，以推動(dòng)公私合作、政府與社會(huì)合作為主要方式，對(duì)社會(huì)政策進(jìn)行了重大變革[注]曹現(xiàn)強(qiáng)：《當(dāng)代英國(guó)公共服務(wù)改革研究》，山東人民出版社2009年版，第2頁(yè)。。

(二)社會(huì)組織及其功能

社會(huì)組織是對(duì)非政府組織、非營(yíng)利組織、第三部門或者民間組織等稱謂的概括。在各個(gè)國(guó)家不同的語(yǔ)言文化背景或場(chǎng)合下，這類組織也被稱為慈善部門組織、志愿部門組織、免稅部門組織、公民社會(huì)組織、基金組織、公益法人等等，其中不僅包括基金會(huì)、慈善籌款協(xié)會(huì)等公益類中介組織，也包括社交聯(lián)誼、互助合作、業(yè)主和專業(yè)協(xié)會(huì)等互益類組織，還包括私人創(chuàng)設(shè)的學(xué)校、醫(yī)院、社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)、藝術(shù)團(tuán)體、博物館、研究機(jī)構(gòu)等服務(wù)類組織等[注]崔恒展、高靈敏：《非營(yíng)利組織與社會(huì)公正》，《山東社會(huì)科學(xué)》2005年第9期。。人們對(duì)社會(huì)組織特征的認(rèn)識(shí)也是多種多樣的，比較有代表性的是美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)塞拉蒙教授的界定，他通過(guò)對(duì)22個(gè)國(guó)家社會(huì)組織的比較研究，概括出社會(huì)組織五個(gè)主要的運(yùn)作特點(diǎn)：組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性[注][美]萊斯特·M.塞拉蒙：《全球公民社會(huì)——非營(yíng)利部門視界》，賈西津等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版，第4-8頁(yè)。。本研究中的社會(huì)組織，主要包含符合上述性質(zhì)的社團(tuán)、協(xié)會(huì)、基金會(huì)、社區(qū)組織等。

西方國(guó)家的社會(huì)組織，是以提高社會(huì)福利水平為宗旨，在政府支持和民眾要求下，伴隨著政府逐漸將部分職能向第三部門轉(zhuǎn)移的過(guò)程中迅速發(fā)展起來(lái)的。從多數(shù)先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，政府在公共服務(wù)管理方面的作用主要體現(xiàn)在制度建設(shè)上，政府與社會(huì)組織的關(guān)系不是此消彼長(zhǎng)的“零和”關(guān)系，而是平等的合作關(guān)系[注]康曉光：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)公正、民主法治與合法性基礎(chǔ)——1978年以來(lái)的變化與今后的選擇》，《戰(zhàn)略與管理》1999年第4期。。在這種網(wǎng)絡(luò)合作治理中，社會(huì)組織的功能主要體現(xiàn)為：

首先，社會(huì)組織是政府組織的有益補(bǔ)充，二者共同構(gòu)成治理社會(huì)的必要力量。面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)以及其自身體制或機(jī)制方面的制約，政府組織很難做到事無(wú)巨細(xì)、事事奏效，甚至還會(huì)在某些特定的時(shí)空中出現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的真空。在這種情況下，社會(huì)組織作為一支治理社會(huì)、維護(hù)秩序的力量，成為國(guó)家權(quán)力在治理社會(huì)事務(wù)方面的必要和有益的補(bǔ)充。

其次，社會(huì)組織可以對(duì)政府組織的運(yùn)行行使有效監(jiān)督。由于社會(huì)組織的群眾參與機(jī)制，使其運(yùn)作完全在社會(huì)的直接監(jiān)督下，因而增加了資源運(yùn)用的透明度和合理性，提高了社會(huì)公平度[注]朱冬梅：《養(yǎng)老服務(wù)需求多元化視角下的社會(huì)組織建設(shè)》，《山東社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。。而從權(quán)力的角度看待二者的關(guān)系，國(guó)家權(quán)力不僅是一種最具有擴(kuò)張性的力量，而且也是最易被濫用的力量，因此，為了防止國(guó)家權(quán)力的濫用，有必要尋找一種新的權(quán)力對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制衡，社會(huì)權(quán)力就是這樣一種可以有效監(jiān)督、制衡國(guó)家權(quán)力、保障公民權(quán)利的權(quán)力形態(tài)[注]王寶治：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)權(quán)力問(wèn)題研究——基于國(guó)家-社會(huì)-個(gè)人三元框架分析》，河北師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2009年6月。。

二、城市低保工作機(jī)制及社會(huì)組織的介入

(一)城市低保工作機(jī)制

所謂城市低保工作機(jī)制，是指確保城市低保制度貫徹落實(shí)的一系列既相互聯(lián)系，又相互制約的政策措施、方式方法的總稱。其核心內(nèi)容應(yīng)該是，明確在消除城市貧困中政府的責(zé)任分擔(dān)及其落實(shí)。就當(dāng)前現(xiàn)狀而言，城市低保工作機(jī)制包括自上而下的組織機(jī)制、資源保障機(jī)制、管理落實(shí)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等，各個(gè)環(huán)節(jié)均以政府為責(zé)任主體。

從網(wǎng)絡(luò)治理理論角度看，城市低保工作機(jī)制存在的主要問(wèn)題是過(guò)于強(qiáng)調(diào)低保工作中的政府職責(zé)。作為社會(huì)救助領(lǐng)域的核心之一，低保工作以政府為第一責(zé)任主體，具有迅速聚集和調(diào)撥資源的優(yōu)勢(shì)，但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)生活水平的整體提高，單純依靠政府部門，無(wú)法滿足低保管理和服務(wù)對(duì)象多方面的需要。因此，多元化責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)勢(shì)在必行。

(二)社會(huì)組織的自身優(yōu)勢(shì)使其具備介入城市低保的基礎(chǔ)

社會(huì)功能主義學(xué)派認(rèn)為，任何一種社會(huì)組織和社會(huì)秩序之所以存在，是因?yàn)樗鼈儩M足了社會(huì)的某種需要[注]張曉玉：《加強(qiáng)中國(guó)社會(huì)慈善公益捐助事業(yè)的思路與對(duì)策》，民政部政策研究中心http://zyzx.mca.gov.cn/article/yjcg/shcs/200807/20080700018807.shtml。。與政府組織相比，社會(huì)組織天然具備承接在社會(huì)救助領(lǐng)域政府失靈和市場(chǎng)失靈所轉(zhuǎn)移職能的優(yōu)越性。

社會(huì)組織的目標(biāo)在于追求公共利益，其在社會(huì)救助領(lǐng)域的介入，能夠避免僅靠政府機(jī)構(gòu)專職行使社會(huì)服務(wù)職能所必然帶來(lái)的成本增大、效率不高、服務(wù)機(jī)制難以適應(yīng)的弊端。一方面，社會(huì)組織以其靈活高效的特點(diǎn)，通過(guò)其較強(qiáng)的適應(yīng)力，向社會(huì)提供政府不能、營(yíng)利性組織又不愿提供的服務(wù)，能迅速滿足社會(huì)救助需求的變化，包括提供收入保障和提供服務(wù)保障，從而彌補(bǔ)政府作為單一公共服務(wù)提供者的不足，節(jié)約公共成本。另一方面，社會(huì)組織參與社會(huì)救助不僅可以增加社會(huì)救助的資源供給、提高供給效率，而且可以創(chuàng)造新的組織形式和組織網(wǎng)絡(luò)，以新的方式參與并影響現(xiàn)存的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)，從而更有效地推動(dòng)我國(guó)救助管理體制的改革和發(fā)展。

社會(huì)組織介入社會(huì)救助工作的可能性基礎(chǔ)已被國(guó)外實(shí)踐所證明。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)政策實(shí)踐中，社會(huì)組織的角色與功能長(zhǎng)期受到重視。20世紀(jì)70年代后，受福利國(guó)家危機(jī)與福利多元主義興起的影響，許多國(guó)家的社會(huì)組織成為政府行動(dòng)的替代性工具，比如，美國(guó)不僅把部分政府在救助方面的支出轉(zhuǎn)由社會(huì)組織承擔(dān)，而且其社會(huì)保障管理體制的社會(huì)化、市場(chǎng)化特征明顯，社會(huì)組織在資金和健康、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域完全取代了政府職能；法國(guó)社會(huì)保障體系自工業(yè)革命后即實(shí)行行業(yè)組織互助機(jī)制，即社會(huì)組織決策執(zhí)行，政府監(jiān)管；英國(guó)也在進(jìn)行福利國(guó)家改革的進(jìn)程中，通過(guò)政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等措施將政府責(zé)任向社會(huì)轉(zhuǎn)移；等等。

中國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展和受重視程度雖然遠(yuǎn)不如西方發(fā)達(dá)國(guó)家，但也有了可喜的嘗試。近年來(lái)，在募捐和捐贈(zèng)、精神救助、貧困及災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助、社會(huì)救助國(guó)際交流與合作、慈善基金管理等方面，社會(huì)組織的非營(yíng)利性及對(duì)救助需求的靈活反應(yīng)等特色逐漸得到認(rèn)可，人們逐步意識(shí)到，隨著社會(huì)福利提供主體的多元化發(fā)展趨勢(shì)，社會(huì)組織的發(fā)展空間應(yīng)進(jìn)一步得到拓展。

(三)社會(huì)組織介入城市低保工作的可行性

社會(huì)組織介入城市低保是大勢(shì)所趨。改革開放以來(lái)的中國(guó)社會(huì)救助實(shí)踐中，政府是城市低保工作的唯一承擔(dān)者。從經(jīng)濟(jì)和管理的角度看，這種由政府作為公共服務(wù)資源唯一配置者的方式，缺乏經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中應(yīng)有的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和成本效益觀念，缺乏動(dòng)力機(jī)制和約束機(jī)制，效率低下，甚至產(chǎn)生“尋租”行為。此外，社會(huì)救助公共服務(wù)需求和服務(wù)對(duì)象的多樣化，與政府單一提供服務(wù)對(duì)這種需求回應(yīng)能力不足存在矛盾。政府對(duì)公共服務(wù)供給傾向于人們的平均需求和偏好，無(wú)法對(duì)多種需求做出反應(yīng)，存在“政府失靈”現(xiàn)象[注]劉艷麗、姚從容：《從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角試論我國(guó)體育公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)主體的多元化》，《西安體育學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第5期。。種種矛盾的存在迫切需要對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行社會(huì)化改革。蓬勃發(fā)展的社會(huì)組織是政府行政權(quán)能向社會(huì)延伸、細(xì)化的關(guān)鍵，也是縮減執(zhí)行公共政策成本的重要因素。而西方社會(huì)的發(fā)展歷史表明，試圖構(gòu)筑以政府為單一主體的社會(huì)福利網(wǎng)和安全閥，不僅在經(jīng)濟(jì)上無(wú)力承擔(dān)，也不可能真正動(dòng)員社會(huì)資源來(lái)滿足龐大而多變的公共需求,政府沒(méi)有能力也沒(méi)有必要獨(dú)自承擔(dān)全部社會(huì)保障責(zé)任[注]陳振明等：《社會(huì)管理——理論、實(shí)踐與案例》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第5-15頁(yè)。。因而在社會(huì)組織具有廣闊發(fā)展空間的背景下，作為社會(huì)保障事業(yè)一部分的城市低保，除了由政府作為主管部門，還需要非政府組織和社會(huì)力量的參與及合作。

政府對(duì)社會(huì)組織的重視為其介入城市低保提供了難得的機(jī)遇。在當(dāng)前的社會(huì)政策中，為了滿足公眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量不斷提高的需求，社會(huì)管理體制改革和社會(huì)管理創(chuàng)新已經(jīng)被提到前所未有的高度，政府對(duì)社會(huì)組織的重視程度也多有體現(xiàn)。例如，2013年3月國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案提出，要更好地發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用，重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制[注]王子暉：《國(guó)務(wù)院將從六個(gè)方面轉(zhuǎn)變職能》，新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/10/c_114967063.htm。。在社會(huì)組織管理體制理順的前提下，政府可以在公共服務(wù)領(lǐng)域與其充分合作與分工。具體到低保管理工作，社會(huì)組織可以發(fā)揮其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，在低保工作的運(yùn)行機(jī)制中，承擔(dān)更多的組織管理功能，與政府構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)式、多元化的社會(huì)保障公共服務(wù)供給主體。

現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的存在為社會(huì)組織介入城市低保預(yù)留了可能性空間。一方面，我國(guó)社會(huì)體制改革相對(duì)滯后，社會(huì)管理制度建設(shè)起步較晚，在低保管理等工作中，政府包辦的格局尚未打破，部門分割，多頭管理，規(guī)則體系建設(shè)滯后，財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不合理。另一方面，通過(guò)對(duì)山東部分地區(qū)城市低保的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前低保工作運(yùn)行機(jī)制方面存在的諸如低保資金來(lái)源不足、政府以外支援較少、依靠現(xiàn)有工作方式難以客觀準(zhǔn)確核定低保申請(qǐng)對(duì)象家庭收入、單靠政府難以提供多樣化的社會(huì)救助服務(wù)、監(jiān)督機(jī)制不夠健全有效等問(wèn)題，需要社會(huì)組織積極介入、合作治理。

因此，可以學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析轉(zhuǎn)型期社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)和規(guī)律，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，建立協(xié)作治理機(jī)制，構(gòu)建多層次、多元化協(xié)作治理的社會(huì)管理新格局。這需要從制度層面搭建合作平臺(tái)和參與渠道?？梢砸罁?jù)網(wǎng)絡(luò)治理理論，探索構(gòu)建系統(tǒng)性、互動(dòng)性和公開性的新型社會(huì)管理模式，使得低保制度類的公共服務(wù)不再單純是政府對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)、調(diào)控和協(xié)調(diào)，而是一種雙向(政府和社會(huì))、網(wǎng)狀(社會(huì)組織)和互動(dòng)(政府和民眾) 的架構(gòu)[注]陳振明等：《社會(huì)管理——理論、實(shí)踐與案例》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第5-15頁(yè)。。綜合國(guó)內(nèi)外理論與實(shí)踐，公共管理中社會(huì)組織不可能完全取代政府組織的職能，但可以依據(jù)治理理念構(gòu)建社會(huì)組織與政府在低保工作機(jī)制中的合作模式。

三、社會(huì)組織介入城市低保工作的基本構(gòu)想

按照起點(diǎn)—過(guò)程—結(jié)果的思路，城市低保工作運(yùn)行機(jī)制一般的實(shí)施程序?yàn)椋荷暾?qǐng)—核查—批準(zhǔn)—救助實(shí)施(發(fā)放低保金、附加福利服務(wù)等)—監(jiān)督(收入變化監(jiān)查、退保機(jī)制等)，在這個(gè)過(guò)程中，由于政府部門資源的限制，往往出現(xiàn)一系列問(wèn)題，影響到低保工作的效率甚至造成一些社會(huì)矛盾。而通過(guò)與慈善、社工、社區(qū)及專業(yè)服務(wù)等多種形式的社會(huì)組織合作，則能針對(duì)上述問(wèn)題，發(fā)揮社會(huì)組織的作用，豐富低保工作的落實(shí)內(nèi)涵。

(一)吸收社會(huì)中介機(jī)構(gòu)介入收入核查等工作

目前我國(guó)低保工作的核心機(jī)制之一就是家庭收入核查環(huán)節(jié)。從對(duì)山東不同地市的調(diào)研情況看，在當(dāng)前管理體制下，主要是依靠社區(qū)居委會(huì)對(duì)低保申請(qǐng)者進(jìn)行家庭收入調(diào)查。這種方式存在一些難以克服的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：一是社區(qū)居委會(huì)工作人員常年與居民生活在一起，雖然比較熟悉居民情況，但是工作人員身處熟人社會(huì)和人情社會(huì)，在進(jìn)行收入評(píng)估等主觀性較強(qiáng)的工作時(shí)，較難做到完全客觀公正；二是傳統(tǒng)的入戶調(diào)查手法無(wú)法準(zhǔn)確核算家庭收入，低保對(duì)象的實(shí)際收入情況難以查證。

針對(duì)以上狀況，如果將權(quán)限外移，由較為中立的第三方專業(yè)的社會(huì)調(diào)查組織介入低保家庭收入核查，或與現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)合作，則有可能較好地克服上述問(wèn)題。例如政府以委托—代理的形式，將低保申請(qǐng)的家庭資產(chǎn)審核工作交由中介性質(zhì)的社會(huì)組織去做，前提是這些組織一定是經(jīng)過(guò)正規(guī)資質(zhì)認(rèn)證的(比如會(huì)計(jì)師事務(wù)所或?qū)I(yè)社會(huì)調(diào)查機(jī)構(gòu))，還可以跟社區(qū)居委會(huì)自治組織合作開展調(diào)查工作。這樣做的優(yōu)點(diǎn)是：一方面能保證資產(chǎn)調(diào)查的專業(yè)性、嚴(yán)謹(jǐn)性，并從社區(qū)居委會(huì)獲取第一手資料作為參考，避免了調(diào)查的表面化；另一方面能保證調(diào)查的中立性，專業(yè)組織從個(gè)人信用記錄等方面入手進(jìn)行信息調(diào)取，使傳統(tǒng)的調(diào)查方法得到改觀，讓社區(qū)工作人員從部分人情世故甚至無(wú)理糾纏中解脫出來(lái)，讓被調(diào)查者充分信服。

(二)彌補(bǔ)低保工作救助資源的不足

我國(guó)現(xiàn)有的救助資源主要來(lái)自六個(gè)方面:財(cái)政投入(如扶貧資金、社會(huì)保障基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金、災(zāi)害救濟(jì)款、五保供養(yǎng)轉(zhuǎn)移支付、城市失業(yè)救濟(jì)金等)、福利彩票公益金、慈善募捐資金、政府各部門、群眾團(tuán)體和企業(yè)在住房、教育、醫(yī)療等方面采取的政策性優(yōu)惠減免、臨時(shí)性的社會(huì)捐助、志愿者提供的社會(huì)服務(wù)[注]朱小泳：《我國(guó)社會(huì)救助的功能分析綜述》，《時(shí)代經(jīng)貿(mào)》2007年第4期。。據(jù)調(diào)研，目前的低保資金來(lái)源主要是政府各級(jí)財(cái)政預(yù)算提供的低保金，以及各相關(guān)部門提供的教育救助、醫(yī)療救助，臨時(shí)救助等方面的配套資金，由省、市、區(qū)等各級(jí)財(cái)政列支。而從現(xiàn)實(shí)需求角度和國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，這種資金來(lái)源結(jié)構(gòu)上存在不合理的地方，即目前的低保資金幾乎完全依賴政府的投入，對(duì)于慈善力量和社會(huì)資金的募集使用很少。造成的直接后果一是政府負(fù)擔(dān)過(guò)重，各級(jí)政府財(cái)政包攬，壓力很大；二是低保金標(biāo)準(zhǔn)及配套救助很大程度上取決于地方政府財(cái)力，導(dǎo)致地區(qū)之間低保金很不平衡，欠發(fā)達(dá)地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)較低。

針對(duì)現(xiàn)實(shí)困境，政府可以出臺(tái)相應(yīng)政策，吸引更多社會(huì)組織參與社會(huì)救助資源的提供。除了常規(guī)性地吸收慈善組織的資金資源，就現(xiàn)實(shí)運(yùn)作形式而言，部分街道擁有的“慈善超市”能夠吸收各界社會(huì)財(cái)物資源，如企事業(yè)單位捐贈(zèng)的物品和資金，從而為低保戶和困難戶提供一定的低價(jià)或救助性質(zhì)的商品服務(wù)；一些社會(huì)組織，如殘聯(lián)、慈善總會(huì)、紅十字會(huì)，還有少數(shù)企業(yè)，也能夠給予低保戶以及低保邊緣家庭一定的資金和物質(zhì)支持，只是目前支持力度相對(duì)政府較小。還有一些創(chuàng)新的組織形式，如濟(jì)南市某街道成立了街道“互助共建會(huì)”，資助資金主要來(lái)源于企業(yè)、單位和個(gè)人定向捐助的資金，救助對(duì)象主要針對(duì)低保邊緣家庭，資助大病困難群體。通過(guò)這種政府主導(dǎo)下社會(huì)組織將企業(yè)慈善力量聯(lián)合起來(lái)的創(chuàng)新途徑，能夠補(bǔ)充對(duì)貧困群體的救助資源，同時(shí)以靈活、高效的優(yōu)勢(shì)對(duì)低保戶的救助需求及時(shí)響應(yīng)。

(三)提供專業(yè)服務(wù)支持

低保救助不但需要資金資源救助，還需要各類服務(wù)救助。然而現(xiàn)實(shí)表明，由于政府資源的有限性，各地對(duì)于低保戶的各項(xiàng)救助服務(wù)需求，比如居家養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人康復(fù)、低保家庭需要的各類專項(xiàng)服務(wù)，以及對(duì)有勞動(dòng)能力者的教育培訓(xùn)、就業(yè)和社會(huì)關(guān)系資源的建立等方面，都難以全方位顧及和滿足，亟待在政府之外尋求社會(huì)資源幫助解決。

隨著社會(huì)救助事務(wù)發(fā)展的復(fù)雜化、救助對(duì)象的多樣化以及救助需求的個(gè)性化，社會(huì)組織在社會(huì)救助領(lǐng)域的活動(dòng)范圍可以進(jìn)一步拓展，以對(duì)政府救助顧及不到之處進(jìn)行補(bǔ)充[注]張浩淼：《非營(yíng)利組織參與社會(huì)救助的問(wèn)題與對(duì)策探析》，《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2010年第2期。。救助內(nèi)容方面，目前社會(huì)組織除了要在生活、教育、醫(yī)療等救助領(lǐng)域內(nèi)積極參與以發(fā)揮自身作用外，還要進(jìn)一步拓展自己的活動(dòng)領(lǐng)域：

一是居家養(yǎng)老救助、精神救助及為有特殊需要群體提供服務(wù)幫助。倡導(dǎo)社會(huì)組織立足于社區(qū)，通過(guò)一種平等、互動(dòng)、自下而上的工作方式，了解困難群體多樣化的救助需求，再由社工組織及志愿者組織等提供有針對(duì)性的、個(gè)案化的社會(huì)救助，如居家養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人生活、康復(fù)服務(wù)及精神救助等。這些服務(wù)可以采取政府購(gòu)買服務(wù)的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。目前雖已有個(gè)別地方采取這種形式，但服務(wù)人員多是沒(méi)有經(jīng)過(guò)正規(guī)培訓(xùn)的企業(yè)下崗人員，部分地方政府對(duì)專業(yè)的社工組織缺乏扶植與合作的主動(dòng)性和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。所以需要進(jìn)一步探索相應(yīng)模式，政府可以通過(guò)政策引導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)扶助等措施，促進(jìn)服務(wù)性社會(huì)組織積極與政府合作，并進(jìn)而提高自身的管理服務(wù)水平。

二是提供低保對(duì)象再就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。幫助有勞動(dòng)能力的低保戶就業(yè)，是使低保戶由被動(dòng)的福利依賴轉(zhuǎn)向主動(dòng)家庭資產(chǎn)建設(shè)的核心手段。在此過(guò)程中，政府部門可以與社會(huì)組織合作建立低保戶就業(yè)機(jī)制：一方面政府勞動(dòng)部門聯(lián)合經(jīng)過(guò)資質(zhì)認(rèn)證和授權(quán)的職業(yè)中介組織對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，改進(jìn)培訓(xùn)方式與培訓(xùn)內(nèi)容，免除培訓(xùn)費(fèi)用，使之真正切合低保對(duì)象的就業(yè)需要；另一方面聯(lián)合社會(huì)組織和企業(yè)，為低保戶就業(yè)對(duì)象提供一定數(shù)量的公共就業(yè)崗位，既要少占用公共經(jīng)濟(jì)資源，有一定的報(bào)酬，也要盡量使他們享受一定程度的低保待遇，免除他們參與勞動(dòng)就業(yè)的“后顧之憂”。

三是專業(yè)項(xiàng)目支持。社會(huì)組織利用自身針對(duì)性強(qiáng)和靈活高效的特點(diǎn)，通過(guò)整合社會(huì)資源和經(jīng)濟(jì)資源，直接面向特定地區(qū)、特定人群、特定貧困層開展具體項(xiàng)目服務(wù)，比如針對(duì)有能力、有想法、但苦于缺乏資金運(yùn)作的低保戶，一些基金會(huì)可以發(fā)放小額貸款，鼓勵(lì)與扶持項(xiàng)目人通過(guò)自己的專長(zhǎng)消除貧困?？梢越梃b國(guó)外非營(yíng)利組織的成功經(jīng)驗(yàn)，在運(yùn)作模式上大膽創(chuàng)新與突破，借助政府資源和市場(chǎng)手段做好城市低保戶的項(xiàng)目支持，有效提高公益資金的使用效率，更好地為城市低保戶提供福利服務(wù)。[注]張 翼、丁建定：《非營(yíng)利組織介入城市低保運(yùn)作模式的路徑研究》，《蘭州學(xué)刊》2011年第9期。

(四)提供人才隊(duì)伍支持

目前低保工作隊(duì)伍普遍存在力量薄弱、素質(zhì)參差不齊的問(wèn)題。 一是正式在編的專職人員少。就政府機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置而言，許多地方低保專門管理機(jī)構(gòu)只設(shè)置到街道一級(jí)，而街道下屬的每個(gè)社區(qū)里只有一名低保專員，基本由居委會(huì)成員兼任。街道和社區(qū)工作人員都要兼顧低保、優(yōu)撫、救災(zāi)等眾多工作，低保對(duì)象的申請(qǐng)、審核、入戶調(diào)查、跟蹤隨訪、動(dòng)態(tài)管理、檔案管理、低保金發(fā)放、公示、監(jiān)督及各種配套救助工作的審核、審批、發(fā)放等具體工作都是由社區(qū)居委會(huì)來(lái)做。工作量大，任務(wù)繁重，導(dǎo)致低保工作很難做到深入細(xì)致。二是作為低保救助體系的管理者，部分基層工作人員專業(yè)素質(zhì)有待提高。從事低保工作的現(xiàn)有部分人員或工作能力、政策水平不高，或?qū)Φ捅羧鄙賾?yīng)有的同情和熱情，反映出部分工作人員基本的“助人”意識(shí)和專業(yè)社工修養(yǎng)有待加強(qiáng)。這已成為制約城市低保制度發(fā)展的“瓶頸”。

因此，完善低保工作機(jī)構(gòu)設(shè)置，各級(jí)政府，包括作為基層實(shí)際工作部門的社區(qū)居委會(huì)，應(yīng)建立專門的低保管理機(jī)構(gòu)，配備低保專職社工人員。必要時(shí)直接用專業(yè)社工人員充實(shí)低保工作者隊(duì)伍，或者與社工組織合作，對(duì)低保工作人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，內(nèi)容除與低保相關(guān)的政策法規(guī)外，還要包括社會(huì)工作課程，以訓(xùn)練他們專業(yè)的工作方法。培訓(xùn)不僅局限于理論知識(shí)，以及鼓勵(lì)低保工作人員考取“社工證”，還可以請(qǐng)那些老社區(qū)工作者言傳身教，因?yàn)樽鳛閾碛幸欢ü操Y源和權(quán)力的工作者，如何在細(xì)節(jié)上把握制度控制與人性化尺度的平衡，盡可能維護(hù)一定程度的公正公平，依賴長(zhǎng)期的摸索和管理者的智慧。從調(diào)研情況看，面對(duì)底層最真實(shí)的救助對(duì)象和低保工作的方方面面，具有較長(zhǎng)工作年限和較多基層工作經(jīng)驗(yàn)的社區(qū)工作者，能夠通過(guò)樸素的情感體現(xiàn)出更多的包容力和融合能力、獲取信息能力和局面掌控能力，這些精神與能力恰恰是做好低保工作的基本保障，需要傳承和發(fā)揚(yáng)。

(五)完善社會(huì)監(jiān)督評(píng)估機(jī)制

從低保工作的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制來(lái)看，目前缺乏有效的評(píng)估監(jiān)督組織和手段，監(jiān)督機(jī)制比較乏力。內(nèi)部監(jiān)督方面，主要采取內(nèi)部財(cái)務(wù)審核和低保戶定期審核的方式，有的地市對(duì)低保戶定期分類審核與評(píng)估不需要重新提供材料，且上下級(jí)對(duì)審核期限說(shuō)法不一，影響到這種審核評(píng)估的公信度；出于自我監(jiān)督考慮，部分地市對(duì)新申請(qǐng)低保戶審核實(shí)施審核小組成員的評(píng)議打分制度，而用一位工作人員的話說(shuō)是“形同虛設(shè)”，因?yàn)楣ぷ魅藛T對(duì)申請(qǐng)者勞動(dòng)能力鑒定和收入審核仍具有隨意性，對(duì)其真實(shí)財(cái)產(chǎn)狀況則缺乏行之有效的評(píng)估組織和手段。外部監(jiān)督方面，類似國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)監(jiān)督并未常規(guī)化，目前雖配有低保家庭狀況及資格審批公示制度，但對(duì)公示的監(jiān)督落實(shí)常常不到位，有的基層單位并不重視，甚至存在不公示的現(xiàn)象，即使有公示發(fā)現(xiàn)了不公正問(wèn)題，也沒(méi)有真正權(quán)威的監(jiān)督機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，且缺少具體的獎(jiǎng)懲措施，無(wú)法形成對(duì)低保制度全方位的監(jiān)督，特別是難以調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與的積極性，導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制形式大于內(nèi)容。

而在當(dāng)今社會(huì)，社會(huì)力量監(jiān)督已經(jīng)成為糾正公共服務(wù)偏差的一種不容忽視的形式，而且常常起到四兩撥千斤的作用。社會(huì)力量作為一種資源，在低保工作運(yùn)行機(jī)制的各個(gè)環(huán)節(jié)都能發(fā)揮其獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)作用，在監(jiān)督評(píng)估機(jī)制上，更可以利用社會(huì)組織和社會(huì)力量保證監(jiān)督的透明度和公正性，加大政府對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)力量的重視和傾斜力度：一是政府委托給專業(yè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所或社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)，進(jìn)行專業(yè)中立的審計(jì)與評(píng)估；二是通過(guò)捐贈(zèng)組織、相關(guān)專家、群眾代表、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)聯(lián)合組成監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，一方面監(jiān)督公示制度的落實(shí)情況，另一方面監(jiān)督工作流程的合理合法性，如收入調(diào)查的公正性、低保退出制度的執(zhí)行情況等；三是可以充分利用公共媒體組織甚至微博等輿論監(jiān)督形式，加大低保工作各項(xiàng)信息的透明度，制定可操作性的有獎(jiǎng)舉報(bào)和懲罰制度，接受更廣泛的社會(huì)輿論監(jiān)督。通過(guò)以上措施可以動(dòng)員社會(huì)力量，有效監(jiān)督以各種手段欺騙社會(huì)、違規(guī)操作的居民和工作人員，減少低保金損失，保護(hù)貧困群體和納稅人的利益。