改革土地征收的“公益模式”

改革土地征收的“公益模式”

徐漢明 Xu Hanming湖北法治發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長中南財經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革研究中心主任、博導(dǎo)

土地征收“公益模式”是指國家為了公共目的的需要，基于其領(lǐng)域范圍內(nèi)的統(tǒng)一管轄權(quán)，依照一定的程序與補(bǔ)償方式，將農(nóng)民集體所有土地強(qiáng)制收歸國有，支付一定補(bǔ)償費，并確定給用地單位使用，而設(shè)立的相關(guān)權(quán)利與義務(wù)的制度安排。

當(dāng)前土地征收“公益模式”突出的問題是“強(qiáng)制對象”性質(zhì)不明確。從表面看，土地征收“強(qiáng)制”對象是社區(qū)農(nóng)民集體所有的土地。但在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地是農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的前提，是其作為獨立的市場主體參與市場競爭、創(chuàng)造財富的基本產(chǎn)權(quán)要素。國家通過行使行政權(quán)“征收”農(nóng)民承包經(jīng)營的土地，實質(zhì)上是以“征收”的形式低價征收了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民的相關(guān)財產(chǎn)性資本產(chǎn)權(quán)，這包括：土地資本產(chǎn)權(quán)（主要指土地肥力級差）、植物（生物）性產(chǎn)品權(quán)、新型物質(zhì)性產(chǎn)品（房屋、工作物、地上出產(chǎn)的作物）產(chǎn)權(quán)以及土地發(fā)展權(quán)（以下簡稱“四類產(chǎn)權(quán)”）。

從用地單位看，其取得國有土地使用權(quán)的方式有兩種：一是劃撥取得，用地單位向農(nóng)民集體與農(nóng)民支付較低“四類產(chǎn)權(quán)”補(bǔ)償費用。二是二級土地市場交易供地。其關(guān)鍵是土地所有者、監(jiān)管者、營運者、使用者之間的產(chǎn)權(quán)權(quán)益邊界不清、職責(zé)不明、監(jiān)管不到位。

在土地劃撥層面，農(nóng)民集體、農(nóng)民與用地單位之間實質(zhì)上構(gòu)成隱形的不對稱的產(chǎn)權(quán)交易；在二級土地出讓交易市場層面，用地單位向農(nóng)民集體與農(nóng)民支付了不對稱的補(bǔ)償性產(chǎn)權(quán)交易費用，向國家交納土地出讓金及相關(guān)稅費，這實質(zhì)是用地單位與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民的“四類產(chǎn)權(quán)”交易收益被強(qiáng)制扣減上述補(bǔ)償性產(chǎn)權(quán)交易費用后，其土地財產(chǎn)性產(chǎn)權(quán)的市場級差收益直接轉(zhuǎn)化為政府、用地單位的分成財產(chǎn)性產(chǎn)權(quán)收益。

這種 “公益模式”運行引發(fā)人地矛盾、違法用地、稽查不力、犯罪多發(fā)等問題，導(dǎo)致土地資源得不到合理利用，國家收益流失，農(nóng)民利益受損。

為此，改革基本思路是：建立“公益目標(biāo)”與“產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)”相結(jié)合的征收模式。要建立以農(nóng)民土地集體保有權(quán)與農(nóng)民（農(nóng)戶）土地的持有權(quán)有序分離新的農(nóng)地公有產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式，明確農(nóng)民土地持有權(quán)的法律地位。在土地征收過程中，除戰(zhàn)爭、特大自然災(zāi)害、軍事、國防特別重大情形與特別公益事業(yè)外，國家征調(diào)國有單位、農(nóng)民集體組織、農(nóng)民（農(nóng)戶）與其他建設(shè)單位的土地等生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)，必須堅持兩項原則，一是確因特別公共利益所必需；二是按照市場價值規(guī)律，規(guī)范交易，切實做到保護(hù)國家、集體、農(nóng)民三者權(quán)益并重，平等保護(hù)不同產(chǎn)權(quán)主體尤其是農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)權(quán)益。

與此同時，應(yīng)探索建立新型的農(nóng)地公有產(chǎn)權(quán)制度模型，用“農(nóng)民土地持有權(quán)”與“農(nóng)民集體土地保有權(quán)”這一組物權(quán)范疇替代“農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)”與“農(nóng)民集體土地所有權(quán)”范疇，并從法律制度層面予以確認(rèn)、規(guī)范與調(diào)整。

所謂農(nóng)民土地持有權(quán)，是指農(nóng)民在一定年限內(nèi)對集體所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系權(quán)利。“不求所有，但求持有，重在利用，講求效率，提高效益”。在征收土地的場合，農(nóng)民土地持有權(quán)主體依法繳納各種稅費后，從國家一級壟斷土地市場交易中獲得產(chǎn)權(quán)持有分成收益。為了解決失地農(nóng)民根本生活出路，也可由政府協(xié)調(diào)將一級壟斷土地產(chǎn)權(quán)交易現(xiàn)值置換成股權(quán)，依法變更為股東身份，使失地農(nóng)民獲得可靠的現(xiàn)代財產(chǎn)性產(chǎn)權(quán)制度保障與法治保障。

為根治公權(quán)力部門在土地劃撥、征用過程中與民爭利的突出問題，必須把公權(quán)力裝進(jìn)健全的法律制度的籠子里，重新劃定“公益劃撥地”范圍，明確土地征購的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為建立規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)交易市場體系提供基礎(chǔ)。