以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化推進(jìn)蘇北城鄉(xiāng)一體化

張春龍

以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化推進(jìn)蘇北城鄉(xiāng)一體化

張春龍

在2012年4月中旬召開(kāi)的全省蘇北工作暨扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上，江蘇省委省政府明確提出，要將城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為加快蘇北發(fā)展的一個(gè)重要內(nèi)容。近期我們課題組通過(guò)調(diào)研，認(rèn)識(shí)到蘇北地區(qū)在重點(diǎn)工程（主要是“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”和 “康居示范村建設(shè)工程”）的推動(dòng)下，城鄉(xiāng)建設(shè)初具“一體化”形態(tài)，但蘇北地區(qū)在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過(guò)程中面臨的問(wèn)題不容小視，應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)方面的重視。

一、蘇北城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進(jìn)展特點(diǎn)

目前，蘇北地區(qū)有些市縣已經(jīng)提出“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的口號(hào)或已確定為發(fā)展戰(zhàn)略之一，雖然尚缺乏整體推進(jìn)的規(guī)劃和推進(jìn)措施，但在城鄉(xiāng)建設(shè)的一些方面已開(kāi)始“三集中”實(shí)踐和探索，正在形成以相對(duì)落后經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化格局。

1.建立在相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)落后對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的影響主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面∶一是工業(yè)發(fā)展實(shí)力相對(duì)薄弱，吸納本地勞動(dòng)力就業(yè)的能力有限。雖然蘇北工業(yè)這些年一直保持了較高的增長(zhǎng)速度，但其整體相對(duì)于蘇南地區(qū)仍顯薄弱。不僅如此，蘇北的很多市縣產(chǎn)業(yè)定位仍然比較模糊，尚沒(méi)有建立起與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。工業(yè)發(fā)展實(shí)力薄弱導(dǎo)致的直接后果是不能有效解決本地的勞動(dòng)力就業(yè)，因此仍然有差不多二分之一的蘇北勞動(dòng)力在外地打工，間接后果就是不能為家鄉(xiāng)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是農(nóng)業(yè)尚不具有競(jìng)爭(zhēng)力，土地向規(guī)模集中的效益沒(méi)有完全顯現(xiàn)。目前蘇北地區(qū)正通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)行土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，出現(xiàn)了一些規(guī)模不等的農(nóng)、林、漁、禽養(yǎng)殖基地，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)也正在迅速發(fā)展之中。但是，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然是以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中，仍以農(nóng)林牧副漁為主，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需的龍頭企業(yè)、市場(chǎng)體系、社會(huì)化服務(wù)體系尚發(fā)育不全，在引進(jìn)新品種、特色產(chǎn)品和新技術(shù)方面步伐緩慢。這直接影響了土地規(guī)模集中的效益以及吸引力，再加上部分農(nóng)民不愿舍棄自家耕種的土地，土地流轉(zhuǎn)受到一定程度的影響。

2.重點(diǎn)工程建設(shè)是推進(jìn)的主要手段

2008年以來(lái)，省國(guó)土資源廳在全省組織實(shí)施了以“有效集聚潛在資源、有序統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”為核心內(nèi)容的“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”試點(diǎn)工作，推動(dòng)了蘇北地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，成為一些蘇北市、縣土地集中、人口集中的典型示范，有效新增了這些地區(qū)的耕地面積，部分緩解了用地矛盾，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了基礎(chǔ)平臺(tái)，也為城鄉(xiāng)一體化拓展了用地空間，而且推動(dòng)了農(nóng)村發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和生產(chǎn)力水平提高，促進(jìn)了農(nóng)村居民居住環(huán)境改善和生活水平提升。2005年，江蘇開(kāi)始推行“康居示范村”的建設(shè)工作，目前已經(jīng)有很多蘇北縣重點(diǎn)實(shí)施，建立了大量以人口集中居住為主的康居示范村。應(yīng)該說(shuō)，無(wú)論是“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”，還是“康居示范村工程”，在蘇北地區(qū)促進(jìn)了土地的規(guī)?；N植和經(jīng)營(yíng)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)以更好的交通、設(shè)施、配套條件引導(dǎo)了農(nóng)民集中居住，有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也使農(nóng)村正經(jīng)歷著一場(chǎng)前所未有的生活方式變遷。

3. “三集中”發(fā)展模式正在形成

蘇南經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，造成土地資源緊張，人地矛盾突出，這一現(xiàn)象催生了以科學(xué)集約用地為主線，促使經(jīng)濟(jì)步入可持續(xù)發(fā)展軌道的新型“三集中”發(fā)展模式。目前，蘇北地區(qū)已步入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的快車(chē)道，也將面臨人地矛盾突出的問(wèn)題。在這種情況下，雖然蘇北部分市縣只是在近期才正式提出“三集中”，但一些縣、鎮(zhèn)已經(jīng)在按照“三集中”的模式推進(jìn)。目前，蘇北的一些市縣已經(jīng)形成了一大批具有較大規(guī)模的工業(yè)園區(qū)，集中了一大批具有較大影響力的知名企業(yè)。即使在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前也正在按照工業(yè)向園區(qū)集中的要求建立自己的工業(yè)園區(qū)，集中了一些規(guī)模企業(yè)。在土地集中方面，蘇北地區(qū)的農(nóng)業(yè)一直占有重要的地位，但在勞動(dòng)力大量外流及土地效益相對(duì)下降的情況，規(guī)模化經(jīng)營(yíng)成為一種必然趨勢(shì)。與此同時(shí)，蘇北地區(qū)的人口集中也正在形成，其推動(dòng)力主要是城鎮(zhèn)區(qū)域在不斷擴(kuò)大后被征地農(nóng)民的集體安置和前面提到的康居示范村的建設(shè)。

雖然說(shuō)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)整體發(fā)展，涉及到城鄉(xiāng)發(fā)展的方方面面，但蘇南地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化推進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)表明，“三集中”是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容和主要手段。雖然蘇北地區(qū)現(xiàn)有的“三集中”還存在制度、政策、措施的不完善，但“三集中”的路子正在形成。

二、蘇北城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中存在的主要問(wèn)題

目前蘇北各級(jí)政府正在抓住我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的歷史機(jī)遇，試圖實(shí)現(xiàn)本區(qū)域的跨越式發(fā)展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是蘇北的省轄市，還是縣城乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都提出了雄心勃勃的建設(shè)大城市、中等城市或小城市的規(guī)劃并已開(kāi)始實(shí)施。但從城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的視角來(lái)看，明顯存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題∶

1.重視城鎮(zhèn)空間擴(kuò)大，忽視城鄉(xiāng)整體謀劃

盡可能地?cái)U(kuò)大城市（鎮(zhèn)）規(guī)模，是目前蘇北市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。一些縣明確提出，要在未來(lái)10多年的時(shí)間內(nèi)，縣城區(qū)區(qū)域人口要達(dá)到50%。因此，在這些城（鎮(zhèn)）區(qū)，城鎮(zhèn)建設(shè)的工地到處可見(jiàn)，大面積的土地等待或正在開(kāi)發(fā)施工，區(qū)別于舊城（鎮(zhèn)）的新城（鎮(zhèn)）已經(jīng)差不多成型。從有些市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不分日夜忙于征地拆遷，急切“騰地”用于城鎮(zhèn)建設(shè)（包括大量工業(yè)用地）的情況來(lái)看，這些城（鎮(zhèn)）區(qū)的面積在迅速地?cái)U(kuò)大。與此同時(shí)，一些農(nóng)村地區(qū)過(guò)于關(guān)注工程和項(xiàng)目建設(shè)，比如前面提到的“康居示范村建設(shè)工程”和“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”，由于缺乏整體性、綜合性、長(zhǎng)期性的規(guī)劃，難于適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求，發(fā)展的可持續(xù)性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。就總體而言，蘇北地區(qū)的城鎮(zhèn)規(guī)劃布局普遍不夠合理，功能定位不夠清晰，城鎮(zhèn)建設(shè)和居民集中聚居點(diǎn)建設(shè)存在一定的盲目性和無(wú)序性，這種盲目無(wú)序的擴(kuò)張現(xiàn)象在蘇北的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為突出。比如蘇北某鎮(zhèn)，整個(gè)行政區(qū)域僅有5萬(wàn)多人，卻提出要在未來(lái)打造成為具有10萬(wàn)人規(guī)模的小城市。

2.重視康居示范村布點(diǎn)，忽視人口的規(guī)模效應(yīng)

由于農(nóng)村人口集中居住區(qū)建設(shè)，特別是康居示范村建設(shè)在改善農(nóng)村人居環(huán)境方面效果明顯，而且能夠節(jié)約土地資源，又可以獲得一定的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，因此蘇北鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村人口集中居住區(qū)特別是康居示范農(nóng)村建設(shè)高度重視，幾乎每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在進(jìn)行康居示范村的撒網(wǎng)布點(diǎn)并已初具規(guī)模。但目前蘇北的農(nóng)村人口集中居住點(diǎn)明顯缺乏城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的整體考慮，主要表現(xiàn)為∶一是缺乏科學(xué)的規(guī)劃或者規(guī)劃水平不高。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)康居示范村的分布非常零散，有些點(diǎn)仍以原村為基礎(chǔ)進(jìn)行改造。這種居住點(diǎn)的建設(shè)一方面會(huì)影響農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)的集中，另一方面會(huì)使城鎮(zhèn)服務(wù)功能減弱，城鎮(zhèn)承載能力不足。二是一些人口集中居住區(qū)的人口規(guī)模效應(yīng)沒(méi)有充分體現(xiàn)。一些康居示范村人口規(guī)模明顯偏少，有的僅僅規(guī)劃入住幾百戶(hù)人家，1-2千人。如果以此規(guī)模形成較為完備的水、電、排污等基礎(chǔ)設(shè)施和商業(yè)、教育、醫(yī)療、文化等服務(wù)設(shè)施，入住農(nóng)民承擔(dān)的建設(shè)成本會(huì)提高，這些設(shè)施也會(huì)因利用不足而造成浪費(fèi)。

3.重視基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，忽視公共服務(wù)的建設(shè)

在省級(jí)層面長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)性的投入和地方政府的高度重視之下，蘇北地區(qū)除了一大批交通、能源、水利、民航等重大基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)投入使用外，區(qū)域之間的連接公路設(shè)施和一些與農(nóng)民生活息息相關(guān)的用水、用電、生產(chǎn)設(shè)施已達(dá)到較高的水平。但與“硬件”形成鮮明對(duì)比的是，作為“軟件”的公共服務(wù)明顯受到忽視，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在明顯的不均等。公共服務(wù)的一體化是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容。僅從政府提供的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的水平來(lái)看，目前蘇南地區(qū)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)的高位均等，而蘇北地區(qū)不僅整體服務(wù)和保障水平偏低，而且存在明顯的城鄉(xiāng)差別，這顯然是蘇北地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的“短板”。

4.重視征地拆遷的速度，忽視被征地農(nóng)民的利益

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，為了加快城鎮(zhèn)建設(shè)（特別是快速擴(kuò)大城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)模）和保障工業(yè)用地需要，蘇北各級(jí)政府高度重視城鎮(zhèn)郊區(qū)的征地拆遷工作，鎮(zhèn)級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)直接駐村督促征地拆遷工作定期完成，是蘇北地區(qū)一種較為普遍的現(xiàn)象。正是在政府的高度重視下，蘇北地區(qū)在征用城鎮(zhèn)建設(shè)用地、工業(yè)用地以及宅基地整理與村莊整治（比如康居村建設(shè)）中推進(jìn)速度很快。一些地區(qū)不顧自身實(shí)際，盲目求快，在一定程度上損害了被征地拆遷農(nóng)民的利益，而且就業(yè)服務(wù)和相關(guān)保障方面未能及時(shí)跟進(jìn)。目前蘇北的征地拆遷過(guò)程，包括康居示范村建設(shè)拆遷，被征地拆遷農(nóng)民所獲得的房屋拆遷補(bǔ)償往往不能購(gòu)買(mǎi)拆遷安置區(qū)或康居示范村中的房屋，一般來(lái)說(shuō)，個(gè)人需要另外再付1/3-1/2的房款，大概是5-10萬(wàn)元。這對(duì)于很多蘇北地區(qū)的農(nóng)民家庭來(lái)說(shuō)是一筆非常大的支出，對(duì)其生活造成了巨大的壓力。目前，征地拆遷的補(bǔ)償偏低是蘇北地區(qū)征地拆遷難度較大的主要原因，也是大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部需要進(jìn)村駐點(diǎn)督促拆遷工作的重要原因。要特別注意的是，矛盾糾紛在蘇北征地拆遷過(guò)程時(shí)常出現(xiàn)，工作稍不到位就可能導(dǎo)致矛盾激化或引起群體性事件，影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

另外，蘇北地區(qū)還面臨著城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大和工業(yè)快速發(fā)展的土地“瓶頸”。受?chē)?guó)家宏觀調(diào)控影響，城鎮(zhèn)建設(shè)用地限制很緊，余地很小，許多項(xiàng)目無(wú)法正常實(shí)施。在我們調(diào)研的部分縣域，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有10-20畝的建設(shè)用地指標(biāo)，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒(méi)有建設(shè)用地指標(biāo)。而且一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊均被基本農(nóng)田包圍，新增項(xiàng)目建設(shè)用地很容易陷入用則“踩紅線”、不用則項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施的“兩難”境地。

二、蘇北城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要?jiǎng)?chuàng)造更具特色的“城”、“鄉(xiāng)”形態(tài)

蘇北地區(qū)要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，尚不能改變工業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和“三集中”的模式，但在目前整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的情況下，一方面要“咬定”經(jīng)濟(jì)發(fā)展不放松，另一方面要通過(guò)規(guī)劃先行、制度創(chuàng)新并創(chuàng)造更具特色的“城”、“鄉(xiāng)”形態(tài)。

1.堅(jiān)定地推進(jìn)以新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化