農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的困境及制度完善——以金壇市為例

何虹 王克穩(wěn) 許玲

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的困境及制度完善——以金壇市為例

何虹 王克穩(wěn) 許玲

保障土地權(quán)利人的權(quán)利落實，確保土地流轉(zhuǎn)的運行機制，權(quán)利確定機制必不可少，而權(quán)利確定機制的主要內(nèi)容就是權(quán)利登記制度。我國土地承包制度雖日臻成熟，但與之相關(guān)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記仍存在法律制度供給不充分的問題，這給目前農(nóng)村土地的確權(quán)登記工作帶來一定的困難，也直接影響了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中土地承包經(jīng)營權(quán)的正常流轉(zhuǎn)。

一、目前農(nóng)村土地承包確權(quán)登記的困境

金壇2010年成為常州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)第一批登記試點地，是蘇南地區(qū)較早試點確權(quán)登記地區(qū)之一，具有一定的代表性。因此，本文課題組選取了金壇市金城、朱林、直溪三個鎮(zhèn)的四個行政村近150農(nóng)戶進行調(diào)研。通過實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村土地承包確權(quán)登記面臨以下問題。

1.土地權(quán)屬爭議對確權(quán)的制約

由于現(xiàn)行法律規(guī)定，特定主體是否擁有該土地的承包經(jīng)營權(quán)是以承包合同為依據(jù)的，而不是登記證書，因此承包關(guān)系不明確必然引起土地權(quán)屬爭議問題，直接影響著土地承包確權(quán)的落實，制約著農(nóng)民土地權(quán)利的實現(xiàn)。主要表現(xiàn)為“人地矛盾”，即人多地少、人少地多、有人無地、有地?zé)o人，在蘇南地區(qū)主要表現(xiàn)為“人多地少”。由于土地價值的上升，人多地少，農(nóng)戶不認(rèn)可現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，要求調(diào)整承包地后再長久不變。其產(chǎn)生原因有：（1）由于執(zhí)行“增人不增地，減人不減地”政策，非農(nóng)身份人口仍保留原承包地，死亡人口土地沒有收回，新增人口無地，新增人口要求分地，因此，大多數(shù)農(nóng)民對該政策并不支持。（2）二輪延包時，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重、農(nóng)產(chǎn)品價格低迷、種地效益不高，部分農(nóng)民把一輪承包的土地轉(zhuǎn)給別人耕種，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和政府農(nóng)業(yè)補貼的發(fā)放，土地流轉(zhuǎn)收益的不斷上升，一輪承包的農(nóng)戶開始要求收回原土地，要求土地確權(quán)。（3）部分農(nóng)民二輪延包時分到承包地，之后又退掉或撂荒承包地，現(xiàn)在回來要地，但地已被集體處理。（4）由于操作失誤，有些村土地承包證發(fā)給了非本村人員，而本村村民未拿到土地承包證，阻礙了確權(quán)工作的進行。如在調(diào)研的幾個村中，雖然有近90%村民拿到土地承包證，但仍有10%左右未拿到土地承包證。（5）土地承包關(guān)系經(jīng)常調(diào)整。如對“近5年來，您承包的土地調(diào)整過嗎？”進行問卷調(diào)查，情況如下：金城鎮(zhèn)JC村7.5%選擇“做過大幅度調(diào)整”，22.5%選擇“小調(diào)整過”；朱林鎮(zhèn)XT村26.09%選擇“小調(diào)整過”；朱林鎮(zhèn)CX村11.11%選擇“做過大幅度調(diào)整”，33.33%選擇“小調(diào)整過”；直溪鎮(zhèn)WJ村7.32%選擇“做過大幅度調(diào)整”，7.32%選擇“小調(diào)整過”。雖然按照現(xiàn)行法律不應(yīng)該調(diào)整，但如果少數(shù)人不同意調(diào)整，多數(shù)人同意調(diào)整，如何解決成為實踐中的難點。（6）征地規(guī)模不斷增加，部分失去承包地的農(nóng)戶要求重新分配承包地。（7）部分農(nóng)戶違規(guī)墾地并占用，沒有墾地的農(nóng)戶要求重新分配新墾地。因此，在現(xiàn)有法律制度的制約下，當(dāng)土地權(quán)屬不明時，確權(quán)工作便無從談起。

2.土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范對確權(quán)的影響

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要，可以提高農(nóng)業(yè)效益，不斷增加農(nóng)民收入。由于現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度不統(tǒng)一，部分流轉(zhuǎn)方式登記存在空白，因此土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的引導(dǎo)和管理，農(nóng)民又欠缺法律意識，于是各種問題凸顯，直接影響了土地確權(quán)登記工作的進行。表現(xiàn)在：（1）流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。一是自由流轉(zhuǎn)普遍，即村民與村民之間私自進行轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換現(xiàn)象普遍。二是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。農(nóng)戶之間不簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，只有口頭約定；即使有書面合同，其內(nèi)容也不完整，在某些方面不具備法律效力。如有的村民在土地轉(zhuǎn)讓時不經(jīng)村集體經(jīng)濟組織審查同意；有的不按照規(guī)范簽訂合同，合同條款條目不明確，也不經(jīng)合同管理機構(gòu)審查、鑒證；有的合同甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突，流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)租用土地期超過了二輪承包期規(guī)定時間的現(xiàn)象，從而引起租用糾紛。三是流轉(zhuǎn)用詞不規(guī)范。有些農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)方式上寫的是“轉(zhuǎn)讓”，實際上是“轉(zhuǎn)包”。四是原先隨其他買賣物已流轉(zhuǎn)、搭讓的土地，多年后原土地承包者又強烈要求收回土地；還有原先代租、代種的土地，多年后原土地承包者又要求收回，形成較多糾紛。（2）土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的引導(dǎo)和管理。一是個別地方在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定；二是少數(shù)基層干部對土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識不足，認(rèn)為“土地承包期30年不變，不是土地的地塊不變，而是政策不變”，土地流轉(zhuǎn)屬承包者個人的事，因此對土地流轉(zhuǎn)不加以科學(xué)的引導(dǎo)和必要的規(guī)范。（3）成員資格確定不明，妨礙土地承包權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)。盡管《承包法》對農(nóng)戶土地承包權(quán)實施物權(quán)保護，但現(xiàn)有法律對農(nóng)民集體成員資格不明確。而到了村社內(nèi)部，農(nóng)民對集體所有制下的成員權(quán)觀念根深蒂固，他們認(rèn)為，既然土地是集體所有的，每個村社成員就應(yīng)享有土地承包經(jīng)營權(quán)，由此帶來土地糾紛上升。比較突出的問題，一是已棄耕的外出務(wù)工人員重新索回土地承包經(jīng)營權(quán)；二是城鎮(zhèn)落戶回村要求收回已放棄的原來的承包地。從而影響土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和農(nóng)地承包權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)。

3.確權(quán)登記管理及登記工作的困難

一是管理不到位。（1）“證地不符”，即農(nóng)戶承包證書上的地塊面積與實際面積不一致。例如，盡管金壇在明確土地承包關(guān)系工作走在常州的前列，但就“您承包證上的地塊面積與實際面積一致嗎？”進行問卷調(diào)查，其中選擇“不一致”的，金城鎮(zhèn)JC村2.5%；朱林鎮(zhèn)XT村8.7%；朱林鎮(zhèn)CX村11.11%；直溪鎮(zhèn)WJ村2.44%。選擇“差不多”的，金城鎮(zhèn)JC村35%；朱林鎮(zhèn)XT村13.04%；朱林鎮(zhèn)CX村33.33%；直溪鎮(zhèn)WJ村48.78%?？梢缘贸?，農(nóng)戶承包證書上的地塊和實際面積存在較大出入。（2）個別村社沒有開展第二輪土地承包經(jīng)營權(quán)證換發(fā)工作。即使開展工作的，由于法律程序不完善，沒有指定承包方案，沒有召開群眾會議，沒有通知外出人員回家換證等。（3）沒有簽訂土地承包合同。（4）土地承包經(jīng)營權(quán)證書辦證程序不合法。如外出人員的土地沒有經(jīng)過本人書面同意而填入別人的土地證；漏填共有人，錯填地塊，地塊填寫不全或不填寫；以及管理混亂等。

二是登記工作的難點。要實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化管理，必須完備地籍信息，健全登記技術(shù)程序。包括權(quán)屬調(diào)查、土地登記、地籍信息管理以及地籍信息系統(tǒng)建立。但通過實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)以上工作的實現(xiàn)存在較大困難，表現(xiàn)在：（1）蘇南地區(qū)“人多地少”，在承包地的分配中，按照好、中、差搭配，因此，各家承包地較為分散，地形不一，空間標(biāo)記存在困難。此外，由于“證地不符”，土地又不能丈量，數(shù)據(jù)無法確認(rèn)，在這樣的情況下登記工作要做到準(zhǔn)確無誤難度較大。（2）根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》第4條規(guī)定，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的備案、登記、發(fā)放等具體工作。而實踐中，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理站操作，而鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理站卻面臨“三無”情況，即“無人員、無場所、無資金”，如金壇市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級經(jīng)濟管理站總共只有40多人，因此，登記工作力不從心。（3）由于大多數(shù)農(nóng)民并不清楚土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，沒有將其作為自己的財產(chǎn)權(quán)，所以沒有登記需先申請，沒有土地承包權(quán)的變更和注銷也需申請的意識，影響了確權(quán)登記工作的推進。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度的完善

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的困境與現(xiàn)行法律在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度上的缺陷有著直接的聯(lián)系?，F(xiàn)行法律在土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度上的缺陷主要有四種：土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立登記性質(zhì)二元，造成土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力不一；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度不統(tǒng)一，部分流轉(zhuǎn)方式是否登記存在空白；農(nóng)民集體成員資格不明確，土地承包確權(quán)登記受阻；現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度效力低，權(quán)利人救濟渠道缺乏。因此，應(yīng)當(dāng)從制度上進行完善。

1.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記的效力

《物權(quán)法》確定了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，根據(jù)《物權(quán)法》第10條的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的登記應(yīng)與一般不動產(chǎn)登記制度一致，而不應(yīng)另設(shè)一套登記制度，造成土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力不一。首先家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立登記與其他方式承包的土地承包權(quán)的設(shè)立登記均采用登記生效主義；其次是家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓和其他方式承包的物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓登記統(tǒng)一采用登記生效主義。因為：（1）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記模式應(yīng)當(dāng)彰顯物權(quán)公示、公信原則。登記的目的在于使公眾了解物權(quán)的設(shè)立、變動等情況，實現(xiàn)物權(quán)的公示公信功能。而我國現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度更多的功能在于行政管理，而不是保護權(quán)利人的土地承包經(jīng)營權(quán)、保護交易安全。那么，不經(jīng)登記，不動產(chǎn)物權(quán)不發(fā)生變動之效力，應(yīng)為現(xiàn)行立法所肯定。（2）統(tǒng)一登記模式有利于促進農(nóng)村土地的高效流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)有立法對土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和流轉(zhuǎn)采用不同的登記原則不利于交易安全，易產(chǎn)生矛盾。因為如果農(nóng)民在取得土地承包經(jīng)營權(quán)時沒有登記，沒有獲得土地證，在其變動時又如何以登記來對抗第三人？此外，按現(xiàn)有法律，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采用登記對抗主義。表面上看，登記對抗主義便于當(dāng)事人取得權(quán)利，但是，因該權(quán)利未履行登記手續(xù)而不具有社會公開性，與現(xiàn)代物權(quán)法的公示原則相背離，不利于當(dāng)事人權(quán)利的保護。如果采用登記對抗主義的立法例，就會出現(xiàn)承包人在承包合同成立后就取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，但又不能以其對抗第三人的怪異現(xiàn)象。而采用登記生效主義，則承包人在登記之前并未取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，當(dāng)然就不能以所謂物權(quán)的效力來對抗第三人了。

因此，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，有利于農(nóng)民增強土地權(quán)利意識，使得土地權(quán)證成為土地使用權(quán)移轉(zhuǎn)的權(quán)利憑證以及土地征收時權(quán)利人主張補償?shù)母鶕?jù)，這樣農(nóng)民就會像城鎮(zhèn)居民對待房產(chǎn)證一樣重視自己的權(quán)利，及時申請、變更與注銷，避免現(xiàn)實中如上述大量存在的土地權(quán)屬爭議問題。

2.明確農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

既然承包關(guān)系已經(jīng)長久，在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，農(nóng)民就會就成員權(quán)的確定進行計較，只有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)，才能促進確權(quán)登記工作的順利進行。實踐中成員資格確定不明，造成土地流轉(zhuǎn)問題突顯?，F(xiàn)有的制度一般將戶籍制度作為確定集體成員歸屬的標(biāo)準(zhǔn)，只要具有本地的戶口，即使不在本地居住，也為集體成員。但這一規(guī)定對一些特殊群體的成員權(quán)問題不能提供有效的法律支持，如出嫁女或招來的女婿即使取得了其居住地的戶籍，其村民身份仍然被排斥在村社集體外而使其喪失土地承包經(jīng)營權(quán)；或者即使戶口在農(nóng)村，人卻可能已在城市定居生活，其主要的生存關(guān)系、生活關(guān)系、工作關(guān)系都已離開原戶口所在地；或者戶口已落戶城鎮(zhèn)，但承包關(guān)系仍然存在。由于我國農(nóng)民集體成員權(quán)是以行政管理關(guān)系為基礎(chǔ)，現(xiàn)行法規(guī)定又含混不清，農(nóng)民集體成員權(quán)制度中的矛盾和沖突實際上是民事權(quán)利制度與行政管理之間的沖突，是土地承包合同和戶籍制度兩者既相互背離又都在起作用的結(jié)果造成。正是戶籍制度對成員資格的確認(rèn)仍然有效，才造成了村社集體內(nèi)部新增人口要求取得承包地的制度依據(jù)。形成于農(nóng)業(yè)集體化運動的集體成員權(quán)無相應(yīng)的退出制度安排，而進入其他村莊集體并成為其成員則需要嚴(yán)格的準(zhǔn)入程序，這種制度不可能為土地承包制下的集體成員權(quán)的取得和實現(xiàn)提供有力的支持。這種沖突加劇了農(nóng)民地權(quán)的矛盾，削弱了立法關(guān)于土地調(diào)整、土地承包長期穩(wěn)定的引導(dǎo)功能。因此，農(nóng)民集體成員的重建應(yīng)著眼于民事法的方法，而不是行政管理的方法。因此，建議地方農(nóng)業(yè)部門出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定辦法，確立以合同或其他財產(chǎn)權(quán)憑證為基礎(chǔ)的成員權(quán)評定標(biāo)準(zhǔn)。在實踐中，通過土地承包合同而建立的農(nóng)民集體成員權(quán)制度就是合乎客觀實際的對土地承包制度的正確反映。如蘇南一些地方推行的以農(nóng)民自愿為基礎(chǔ)的土地股份制，持有土地股份的農(nóng)民集體的成員，可以將其股份轉(zhuǎn)讓，將其股份轉(zhuǎn)讓后的農(nóng)民集體成員，不再享有土地股份組織的成員權(quán)，而由受讓人取得成員權(quán)。

此外，在目前農(nóng)民不斷變換居住地的情況下，可以參考民法上的住所地為確定地域成員的標(biāo)準(zhǔn)，這也是各國普遍做法。只要在本地有永久居住的意思并長期居住的，即應(yīng)認(rèn)定為在本地有住所，成為本地成員，有權(quán)參與地域事務(wù)，履行義務(wù)，享有權(quán)利。如常州金壇市金城鎮(zhèn)立足于成因分析和歷史構(gòu)成，現(xiàn)實評估社會效果和法律后果，確定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格取得的標(biāo)準(zhǔn)是：以是否在集體經(jīng)濟組織所在地生產(chǎn)、生活并依法登記常住戶口，以及在該集體經(jīng)濟組織以外是否享有其他基本社會福利保障為判斷依據(jù)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地生產(chǎn)、生活并依法登記為常住戶口的人，原則上應(yīng)認(rèn)定具有該集體經(jīng)濟組織成員資格。

3.制定《集體土地登記法》，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護

隨著全國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放的逐步完成以及農(nóng)地登記管理水平的不斷提高，建立統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)地登記系統(tǒng)是國家制度供給的必然趨勢。由于我國農(nóng)地登記覆蓋面廣，工作量大，法律不規(guī)范，相對有限的財力與人力投入，尤其是具備合格土地登記技能人員的匱乏，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書中關(guān)于產(chǎn)權(quán)邊界的信息失真情況較為普遍，因此確權(quán)登記工作困難重重，這必然降低承包經(jīng)營權(quán)證書在土地流轉(zhuǎn)市場中的實用價值，當(dāng)土地價值上升后易引發(fā)土地產(chǎn)權(quán)沖突。另外，當(dāng)前農(nóng)地利用效益并不高，農(nóng)戶登記激勵不足，農(nóng)民缺少確權(quán)登記意識，國家只能借助于農(nóng)村集體的力量完成承包經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證工作。因此，出于集體自身利益考慮，容易造成部分地區(qū)承包經(jīng)營權(quán)證書名義發(fā)放率與真實發(fā)放率的差別。同時，由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益有限，交易雙方進行權(quán)屬變更登記的積極性并不高，不少地方要求農(nóng)村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)臺賬，加強流轉(zhuǎn)管理，但這又會給農(nóng)村集體再次提供了干預(yù)農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)的空間。種種問題迫切需要制定《集體土地登記法》，統(tǒng)一登記法律依據(jù)、統(tǒng)一登記機構(gòu)、統(tǒng)一登記效力、統(tǒng)一登記程序、統(tǒng)一權(quán)屬證書，賦予登記以公信力，促進交易安全；同時，地方政府應(yīng)加大對確權(quán)登記工作的人力、財力的投入，不斷提高確權(quán)管理工作水平；并建立登記的權(quán)利救濟制度，保障農(nóng)民的土地權(quán)利。如因為登記機關(guān)的失誤，導(dǎo)致農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)缺失，或者導(dǎo)致受讓人基于對登記信息的信賴而發(fā)生損失的，可以主張登記機關(guān)糾正并賠償損失；確立土地糾紛調(diào)處屬地管理責(zé)任制，確保承包糾紛發(fā)生后能得到及時受理和妥善解決。

總之，不辦理確權(quán)登記，土地利用的地方性陷阱就無法消除，使用者的權(quán)利就無法確定，土地市場，包括土地轉(zhuǎn)讓和土地抵押就無法實現(xiàn)，那么土地管理和建立農(nóng)民社會保障貨幣化的目的也無法實現(xiàn)。因此，為實現(xiàn)這些目標(biāo)，加大投入，花費一定的代價是必要的。

（何虹：常州工學(xué)院人文社科學(xué)院；王克穩(wěn)：蘇州大學(xué)王健法學(xué)院；許玲：常州市人大常委會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會）

責(zé)任編輯：浩 宇